台灣憲法法庭就「國會改革法案」判決，核心爭議條文均違憲｜Whatsnew

歷經暫時處分準備庭，以及8月6日的言詞辯論後，台灣憲法法庭於10月25日下午3時就此前通過的「國會改革法案」做出判決宣示，國會職權修法部分違憲、部分合憲。本案的主筆大法官為蔡宗珍，15名大法官無人迴避審理，共計有九份意見書，幾乎所有大法官均對本案表示意見。

此前5月28日，立法院三讀通過《立法院職權行使法》增訂及修正條文總計43條，並增訂刑法第141條之一規定，引發國會擴權爭議。總統賴清德、行政院、監察院、民進黨立法院黨團等四個憲政機關相繼提出釋憲及暫時處分聲請。

隨後，憲法法庭於7月19日針對「聽取總統國情報告」、「聽取報告與質詢」、「人事同意權之行使」、「調查權之行使」、「聽證會之舉行」及《刑法》「藐視國會罪」等六大部分發出暫時處分，裁定凍結法案中的13條法律，僅有少數條文裁定暫予適用。

立法程序有瑕疵但不違憲；總統即問即答違憲

本次判決的審查標的可區分為七大項，除前述的「六大部分」外，另包含條文立法程序。

憲法法庭認定，在立法程序部分，雖存有瑕疵，但整體而言「難謂已完全悖離憲法公開透明與討論原則之要求，致根本影響法律成立之基礎與效力，尚不因立法程序瑕疵而牴觸憲法。」憲法法庭也指出，立法程序是否符合民意之要求與期待，應由人民於相關民主程序為民主問責之判斷。

不過，即便憲法法庭不認為立法程序因其瑕疵而牴觸憲法，但接著關於其他六大部分的釋憲結果，對主導修法的藍白兩黨而言可說是節節敗退。

在新修訂的《立法院職權行使法》中，有關立法院邀請總統作國情報告的權限、立法院對行政首長反質詢的規範、立法院調查權與聽證會舉辦之權限的部分條文被判定違憲，自判決宣示日起失效。

憲法法庭認為，《憲法增修條文》第4條第3項賦予立法院得聽取總統國情報告的權利，但未賦予總統必須到立法院進行國情報告的憲法義務，由此認為立法院不得單方面決定總統報告的時間、方式或內容，這應由總統基於職權酌情決定，並與立法院協商後進行。對此，立法院的相關邀請不具憲法上約束力。

憲法法庭書記廳廳長楊皓清在判決宣告後的記者會上表示，憲法增修條文「立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告」僅是容許立法院得被動聽取總統國情報告權利，非指總統有向立法院提出國情報告的憲法義務，且立法院也沒有聽取總統國情報告的憲法義務。

此外，憲法法庭亦針對立法院在總統報告中對內容的干涉權予以釐清。判決指出，立法院無權提供建議或要求總統回應質詢，因此《立法院職權行使法》第15條之1第2項、第3項、第15條之2第1項規定，及同條第2項關於「就其職權相關之國家大政方針及重要政策議題」規定部分，暨第15條之4規定等條文，被認定逾越立法院職權範圍，違反權力分立原則，判決宣示後即失效。

「被質詢人不能拒答、缺席」判違憲；立院不行使人事同意權有違憲法忠誠義務

在屬輿論爭議焦點行政院長與部會首長的反質詢規定部分，憲法法庭認為，行政首長答復立委質詢時的釐清或答疑，「以問答問」、或要釐清質詢問題時，即便言語表達方式有禮儀上之爭議，不構成《立法院職權行使法》第25條第1項中的「反質詢」行為，在這一解釋前提下「反質詢」條文沒有抵觸憲法的問題。但立院對於被質詢者不得缺席、拒答等要求，被認為逾越質詢權的行使範圍，遭判違憲。

而《立法院職權行使法》第25條中被質詢者不得拒絕答覆、拒絕提供資料或隱匿資訊、虛偽答覆或有其他藐視國會的行為，以及被質詢者不得缺席等規定，憲法法庭亦認定已逾越了立委憲法質詢權及立院憲法職權範圍，都被大法官認定違憲。

其他條文中，規定對於違反者可處2萬至20萬元以下罰鍰、逾期不改可連續處罰、政府人員移送彈劾或懲戒、依法追溯其刑事責任等條文，同樣被判決違憲而失效。

此外，判決也對人事同意權的相關規範進行解釋。憲法法庭確立立法院在提名審查中的自律權，並指立法院各黨團或個別立委不得逕向被提名人發出書面問題並要求答覆，依此該條規定未違憲。

不過，立職法中規定被提名人於列席說明或答詢前應當場具結、違者罰鍰2萬至20萬元，被認定屬違憲。憲法法庭同時認定，立法院院會尚不得因委員會不予審查，就不行使其人事同意權，否則即屬違反憲法忠誠義務，為憲法所不許。

司法院指出，該解釋旨在確保權力分立及制衡原則落實，並維持憲政體制的穩定。

限縮立法院調查權；調查專案小組條文均判違憲

就立法院調查權部分，本件判決認為《立法院職權行使法》第45條第1項，關於委員會得設調查專案小組的規定，違反立法院調查權應自為行使之憲法要求，因而失效。其餘條文中，若立法院行使調查權涉及重大關聯之特定議案，則符合調查委員會設立之要件，但僅涉及單純的立法委員職權相關事項則不符此標準。此外，若調查委員會要求政府提供資料或人民出席作證，亦需符合立法院職權之行使範疇，不得超越其界限。

換言之，憲法法庭認定，立法院可設調查委員會，但不能設立專案調查小組。楊皓清在記者會也指出，判決中，所有涉及「調查專案小組」的條文均全數違憲，失其效力。設立調查委員會部分，也僅能求政府人員提供「證言」，至於要求提供「資料、物件」的部分，則被判違憲。另一方面，條文要求有關人員提供證言、資料及物件部分亦屬違憲。此外，「要求政府機關、部隊、法人、團體或社會上有關係人員於五日內提供相關文件、資料及檔案」，也被宣告違憲，失其效力。

針對第47條及第48條涉及政府資料調閱權的條文，憲法法庭指出，立法院要求政府於五日內提供資料的規定若牽涉到文件或偵查卷證，即為違憲。第50條之1及第50條之2，立法院要求詢問人員宣誓或獲主席同意才允許律師到場協助等條文，憲法法庭認定此舉限制了被詢問人員之正當權利，宣告違憲。

聽證會部分，大法官認為，立法院舉行聽證會，是國會自律範圍，並未違憲。但條文規定，立法院舉行聽證會，邀請政府人員或社會上有關係人員出席表達意見與證言，「沒有正當理由，不得拒絕出席」，大法官指「正當理由」為受憲法保障之不表意自由、一般行為自由、隱私權抑或財產權等權利，因該等原因拒絕出席聽證會，都屬正當理由。

憲法法庭又指出，政府人員應邀出席立法院聽證會說明或陳述意見，是基於責任政治，但備詢與說明義務並非法律義務與責任，立法院不得以科處罰鍰或刑罰等方式，制裁政府人員，迫使其履行到委員會備詢的義務。

憲法法庭也表示，人民於憲法上並無配合立法院行使職權之義務，立法院對特定人民更不享有個案性直接規制之權力，因此立法院各種委員會邀請民眾備詢，受邀人員得自行斟酌是否應邀出席、答詢或陳述意見，並不具備到會說明之義務。

至於第59條之4及第59條之5中，人民「需主席同意」才得邀請律師或輔佐人員的規定，亦違反憲法保障，應予以撤除。部分聽證會相關罰則因過度擴張立法院憲法職權範圍而失效。

憲法法庭也就機關間平行調查作出定義。判決指出，立法院與監察院的調查權均為各該機關行使職權的輔助性權力，功能與目的各異，原則上並無相互排斥問題，因此在原則上可以平行行使。

不過，釋憲強調，當兩院針對相同事項行使調查權時，應謹慎評估其必要性，避免對相關機關或人民造成過度干擾。若因調查而引發權限爭議，應盡可能先行協商解決；協商未果時，立法院可向憲法法庭聲請判決，不得直接行使調查權。

此次釋憲將立法院之調查權及聽證權限進一步限縮，司法院表示，此判決旨在確保立法院行使職權時符合憲法要求，維持權力分立原則，保障政府機關與人民之正當權利。

刑法藐視國會罪違反人身自由違憲

最後，就立法院修正《刑法》141條之1的藐視國會罪，規定公務員在立法院接受質詢時，就其所知事項進行虛偽陳述，可處1年以下徒刑。憲法法庭認定，行政首長或政府人員於立法院院會、委員會或調查聽證程序時的陳述，屬於政治責任，無涉法律責任，此舉也不符合刑罰手段要求，因此判定違憲。

憲法法庭說明，「藐視國會之行為」應該界定為被質詢人具有輕蔑、無視或不尊重立法院的負面行為意涵。立法委員質詢與行政首長答詢皆屬政治行為，最終須向民意負責。行政首長是否表達輕蔑或不尊重，非立法院單方面可判定。因此，規定「不得藐視國會」已超出立法委員質詢權範圍，違反權力分立原則。

憲法法庭為，政府人員在聽證會上的證言或陳述，涉及事實時應如實說明，不得虛偽，但其發言責任僅屬政治責任，無法律責任。如因虛偽陳述引發政治爭議，該人員應接受民主問責，最嚴重情況下須辭職負責。

憲法法庭指出，若將行政首長對重要事項的虛偽陳述視為犯罪並施以刑罰，將政治行為轉變為刑事責任，手段既不適當也非必要。針對藐視國會罪，法庭認為其立法目的並非追求憲法上的重要公共利益，手段無助於目的達成，且有其他更有效的替代手段，因此不符刑罰最後手段性要求，違反比例原則並侵犯人身自由。

藍白不滿，大法官不同意見書抨擊「司法象牙塔」

本次因國會職權修法爭議而起的釋憲案，多數核心爭議的條文均被宣告違憲失其效力，主導修法的藍白而言自是不滿。

在憲法法庭釋憲判決出爐後，國民黨立法院黨團隨後召開記者會，抨擊大法官淪為執政黨的打手。國民黨團書記長林思銘表示，大法官是憲政的最後防線、最後守護者，但從判決結果看出，「大法官不演了」，成為民進黨附庸、挑戰民意，利用憲法法庭逼立法院就範，這是一場非常重大的憲政危機，更是憲政史上的恥辱，「10月25日是最可悲一刻，民進黨讓司法獨立成為喪失公信力的國恥日！」

林思銘指對「綠油油」的大法官作出的憲法判決，國民黨團完全不同意。林思銘又批評大法官助長執政者不受控制，摧毀扭轉行政、立法失衡關係的機會。他說，大法官如今對國會調查權限縮解釋，要官員、人民來聽證調查都違憲，他反問「未來要如何行使調閱跟調查權？」

國民黨立委翁曉玲則批評，憲法法庭判決不意外，判決結果不過再次證明大法官是「保皇大法官」。翁曉玲還說，憲法法庭認為官員在質詢台做虛偽陳述、無故缺席只需負政治責任而非刑事責任，未來只會像現在一樣，政府官員愛來不來，立法院也不能予以制裁，「官員在國會說謊不用負責嗎？對得起國家跟社會嗎？」

與國民黨聯手主導國會職權修法的民眾黨，同樣對釋憲結果「大為光火」。民眾黨更指2024年10月25日應正式命名為「民主倒退，集權復辟」日。

民眾黨批評，「很遺憾也很痛心目擊憲法守護者自甘墮落屈服於權力，憲法法庭宣告的不是違憲的法條，是台灣民主史黑暗的一面」。民眾黨又抨擊大法官「沒收質詢權、調查權、聽證權，讓總統繼續有權無責、讓行政官員於備詢時可公然說謊而無罰則」，對此「深感不齒」。

民眾黨黨團總召黃國昌說，憲法法庭判決給了所有行政官員一塊免死金牌，未來官員到國會，一樣能混就混、能騙就騙，不用承擔任何法律責任。

提出釋憲聲請的民進黨團發言人戴瑋珊表示，民進黨尊重憲法法庭判決結果，呼籲立法機關能遵守此判決結果。總統府發言人郭雅慧則表示，賴總統尊重憲法法庭對釋憲案的判決結果，也願意依照憲法法庭最新判決意旨，並在立法院朝野黨團具共識前提下，依總統之憲法職權赴立法院進行國情報告。監察院也發布聲明指，對憲法法庭宣判敬表尊重，判決結果無異再次宣示，憲法縱使增修、頻經大法官解釋，憲法設計的權力分立原則仍始終不變，若要有所改變，應經修憲程序。

此外，曾批評相關法案的時代力量則呼籲立法院朝野黨團「在持續強化聽證調查的權力的基礎上，重新訂定更詳盡的制度規範，建立完善的救濟制度」，同時指「憲法體制，對於現有國會應有的監督、制衡能力，確有部分扞格」，呼籲儘速啟動修憲程序，「把監察權、調查權移往國會，完成三權分立的憲政架構」。

不過，即使本次判決部分合憲、部分違憲，但仍有多名大法官提出不同意見書表達反對意見。

大法官許志雄與黃昭元、謝銘洋與尤伯祥等四名大法官便在「部分協同部分不同意見書」指，「該案立法程序即使尚未完全悖離，亦已嚴重侵害公開透明與討論原則，造成立法民主正當性之崩塌，應屬違憲。」

許志雄等人認為，以「完全悖離憲法公開透明與討論原則」取代明顯重大瑕疵說，此種判斷標準之改變，無異於憲法審查之放棄。本案立法程序中，公開透明與討論原則嚴重受到侵害，造成立法民主正當性之崩塌，應屬違憲。四名大法官也表示，憲法第67條第2項規定:「各種委員會得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢。」既稱邀請，當無拘束力，何來應邀說明之義務？因此職權行使法第9章之1應整章違憲。

許志雄等人也指出，此次憲法法庭的判決輕忽立法程序之正當性問題 ，會衍生嚴重後遺症。日後多數黨如法炮製，國會將亂鬥不已，憲政陷入危機。許志雄等人也說，大法官固應不受政治干預，卻不能不體察政治。憲法畢竟是「政治之法」，憲法判決結果對政治之影響，大法官不能懵懂無知，而陶醉於自我設限之司法象牙塔。

四名大法官批評，政黨不循正當立法程序立法，導致危害自由民主之憲政秩序者，無異於利用民主反民主，即可能成為違憲政黨，得予解散。然而將來憲法法庭若依該號判決意旨審查，違憲政黨的認定，恐怕難以期待。