評論｜賴政府的停損點？台灣政治發展最接近「解散國會」的憲政時刻

【編者按】台灣5月因國會職權修法引發朝野對立，在5月28日三讀表決國會職權修法草案後，行政院也於6月6日以國會職權修法「窒礙難行」為由提起覆議，並獲總統賴清德核可。

不過，連日來台灣政壇從「覆議」的討論發展到「解散國會」重新改選立委。在台灣，總統並無實權主動解散國會，而是須由立委提起倒閣案、且經二分之一立委同意後，在行政院長請辭的同時呈請總統解散國會，屬於被動解散；不若法國，總統握有解散國會的實權。

而近期民進黨團總召柯建銘在受訪時對在野黨喊話「有種就提不信任案倒閣，解散國會重選」，顯示民進黨團對解散國會並非一無準備。雖然台灣過去幾乎未曾考慮過解散國會，但此次的提議，卻是台灣憲政發展史上「最接近」解散國會的時刻。本文將對此作出分析評論。

（劉兆隆，國立彰化師範大學公共事務與公民教育學系副教授）

近日歐洲最大的新聞是歐洲議會選舉開票結果陸續出爐，從法國到德國，再到比利時、義大利和西班牙，共同特色就是極右翼勢力的崛起。其中最引人關注的是法國總統馬克龍（Emanuel Macron，另譯馬克宏）率領的復興黨（Renaissance），得票率僅有極右翼國民聯盟黨（Rassemblement national）的一半，迫使馬克龍宣布解散國民議會（l’Assemblée Nationale），提前在6月底進行大選。一旦輸掉國會，馬克龍恐怕也將「跛腳」三年，因為如果極右派再度勝出，那麼馬克龍剩下三年的任期，就必須想辦法與極右翼共存。此事件對台灣近期因國會職權修法陷入的政治僵局有莫大啟示——亦即，台灣是否要面臨憲政史上第一次的解散國會。

實際上，早在2022年6月19日法國舉行國會下議院國民議會選舉第二輪投票，馬克龍總統所建立的復興黨就不出預料的失去國民議會多數席位。不僅如此，與復興黨一起組成執政聯盟的其他小黨加上復興黨的席位總和也沒有超過國會半數。但是馬克龍仍然依據憲法賦予職權，宣告任命伯恩總理（Élisabeth Borne）續任，直接掌理政府，與之共同組閣，進行所謂的（國會）少數執政，並沒有如台灣多數學者所預期的發生第四次「左右共治」。此與台灣2024年的賴清德總統的政局現況多有相似之處。

賴政府是否需設「停損點」？

過去在討論台灣憲政發展莫不以法國第五共和為師，兩國不僅體制相近，總統權力也相近，唯一不同的是，法國總統須經二輪投票或過半選票方能當選。而台灣過去在陳水扁政府期間的唐飛內閣（2000年5月20日到10月6日），也被很多學者視為台灣憲政史上第一次、也可能是唯一一次「左右共治」；不過，台灣此後並非沒有出現所謂的「左右共治」的選擇。

除了陳水扁執政時期以外，另外就是2016年2月1日至5月20日期間的馬英九政府，因政黨輪替的過渡期間而產生看守政府。改選後立法院任期於2月1日開始，2016年贏得執政權的民進黨在第九屆立法院擁有過半席次，而總統當選人蔡英文在同年5月20日才正式上任。倒是當時即將卸任的總統馬英九曾詢問勝選的蔡英文，可以提名她所屬意的人選擔任閣揆以接續執政，但此舉遭到蔡英文的婉拒而作罷。因為是看守內閣，所以也不存在所謂「左右共治」的問題。

當馬克龍總統決定不選擇「左右共治」，而以堅持（國會）少數執政的實例可知，過去無論從學理上或實務上的觀察，以為法國總統所屬黨派在國會失去多數，憲政體制自動「換軌為內閣制」，總統失去任命總理的權力，必須接受國會多數黨派推出之人選為總理實屬無稽。

留學法國的台灣學者許有為曾為文指出：「參照憲法各個相關條文的規範，可帶給實際運作很大的空間，尤其當總統面臨自身黨派在國民議會未曾佔有多數席位時，在憲法明文總理指揮政府，政府向國會負責的規範下，究竟總統要如何實施憲法第八條的任命總理權限，單單憲法條文文意解釋就可以得出好幾種不同答案。但是，不管是哪種答案，第一，後來出現的『共治』都不在這幾種可能的解釋結果之中，第二，不管採取何種解釋，如何解決憲政爭議，都屬於總統的政治判斷，也是總統憲政上的權限。」也因此，以台灣目前的行政與立法兩院的僵局來看，總統的觀察與政治判斷才是問題的關鍵核心。

而我們在討論總統是否解散國會時，由於台灣過去並無前例可循，所以猜測諸多。例如有學者認為總統可以發揮五院之間的協調權就可以「解決問題」，或是依照目前行政院的規劃可以進行覆議、或是透過憲法訴訟裁定，這些都不能說是錯誤，但似乎根本上並無法解決目前國會上因席次比例所造成少數政府的狀況。直白來說，如果行政院覆議失敗，國民黨會不會趁勢發動倒閣，讓賴清德的首任卓榮泰內閣以突破「唐飛障礙」的139天下台，這完全是可能的。

其次，大法官面臨了過半人選須在9月經立法院行使同意權的困境，釋憲是否可行且及時就顯得困難重重。最後就算卓榮泰內閣覆議失敗選擇「吞」下去國會改革法案，那麼9月份的NCC委員、考試委員與大法官的同意權，加上兩年後監察委員的同意權，不見得卓榮泰都吞得下去。除了人事案以外，其他民生與經濟發展的各種法案，都可預期會面臨重重困難且頻遭杯葛。這樣的困境幾乎就是馬克龍政府所限處境的翻版。

是以，賴清德政府將會面臨一個首要困境：如果賴清德在2026年之前無法提出有感政策，該年的縣市長選舉可預期會一敗塗地。就算2026年因縣市長選舉結果更替閣揆，國會政治結構仍然沒有改變，2028年賴清德的第二任期競選將會非常艱難。由於在現行國會朝小野大的不斷杯葛之下，賴政府幾乎沒有可能端出能讓民眾有感的政績。賴政府現在可能面臨一個重要的停損點：要不要發動台灣歷史上第一次的解散國會？

台灣過去幾乎未考慮解散國會的原因

過去台灣不是沒有面臨過少數政府，但卻幾乎沒有考慮選擇解散國會，其原因有三。

第一，以2001年的立法委員選舉結果來看，當年國會仍是225席（2004年通過修憲條文草案，自2008年立法院第七屆起，立法委員席次由225席減為113席），民進黨是87席，國民黨是68席，親民黨是46席。當時民進黨雖然增加17席，國民黨減少55席。但泛藍（國民黨加親民黨）至少仍掌握115席（加上新黨的一席），相較於泛綠的100席仍有落差與明顯優勢（屬泛綠的台聯黨有13席）。這個數字說明了當時總統陳水扁的困境：「就算解散國會也沒有用。」因此，台灣首次政黨輪替陳水扁在試完唐飛內閣的「左右共治」失敗後，「少數政府」就成為當時陳水扁唯一的選擇。這個政治權力與結構的問題，也是今日不可想像的。

其次，台灣國會議員的選舉成本高昂，不能與歐洲國家相提並論。台灣過去的國會議員選舉，與歐洲解散國會式的重選有很大的不同。除了選舉制度的變革由單記不可轉讓制度（Single non-transferable vote，SNTV；在此制度下，一個選區內有多個應選名額，每位投票者只能投一票給一個候選人，候選人則依得票高低按應選名額依序當選，且不論獲勝的候選人獲得多少選票，均不能將多餘的選票讓渡給其他候選人），轉換成現在的單一選區兩票並立制（single-district two-votes system），又稱「混合制」（mixed-member electoral system），是一種在民主政治中，結合了比例代表制和多數代表制（小選區制）的選舉制度；選民需要投兩票，一票投候選人，一票投選政黨，用來決定選舉最終的當選席次總數。

而在單記不可轉讓制度之下，候選人必須著重選區經營與服務，淡化政黨與政策色彩，強調個人與派系色彩以爭取選票與支持，這個現象即使到了現在的單一選區兩票並立制，仍然沒有太多改變。也因此，平均每一位立法委員的選舉支出成本大約在一億元到兩億元新台幣之間（視選區大小、都會、鄉村還是外島會有所差異），支出之高僅次於縣市長與直轄市長選舉。但歐盟國家平均國會議員的解散國會選舉成本只有4000歐元（折合新台幣13.9萬，港幣3.3萬）左右，成本相對低廉許多；台灣如果要解散國會，可能會面臨到的第一個反對者會是同黨的國會議員，而非反對黨，這是與歐洲各國經驗差距非常大的地方。

第三，台灣的國會議員選舉即使是綁公投的選舉，也同樣非常複雜，不像歐洲各國是政黨單一議題對決的解散國會大選。由於台灣選舉行為極為複雜，除了總統大選是政黨與意識形態對決外，幾乎其他各類型選舉行為都可以說是政治學典型的分裂投票（Split-ticket voting，指的是合併舉辦的多個公職人員選舉或是單一選區兩票制的選舉之中，選民投票分別給不同政黨或無黨籍的候選人，使得選舉結果呈現出由不同政黨分別贏得席次的現象），有時多人參選時甚至還會有「棄保效應」等因素操作。因此這大幅增加了政黨萬一在解散國會之後的政治計算成本。說得更直白些，這些因素使得沒有任何一個政黨能清楚估算出解散國會重選之後的政治結果，也因此台灣迄今幾乎沒有任何政治領袖或是政黨，會把解散國會當成解決政治問題的選項。

台灣「最接近」解散國會的憲政時刻

如果這些問題迄今仍然存在，為何解散國會卻可能成為台灣此時憲政時刻的可能選擇呢？首先是如前所述，目前台灣的國會權力結構民進黨雖然仍是少數政府，但並不似2001年權力結構的狀況。目前台灣國會僅有113席，國民黨佔52席，民進黨佔51席，民眾黨佔8席，無黨籍佔兩席，雙方差距極為有限。且在全國區域立委選票中國民黨僅有540萬1933票，民進黨卻有609萬5276票，差距近60萬票。其次，全國不分區國民黨獲得476萬4576票，民進黨仍獲得498萬2062票，也至少贏22萬票，這或許就是民進黨與2001年不同的底氣。

而民眾黨雖然在全國不分區獲得304萬615票，但是區域立委卻是掛蛋，沒有任何國會議員當選。而且當時還有總統大選藍白合等議題可以操作，現今如果只是針對國會職權修法進行對決，可以想像的是：在沒有總統大選的光環加持下，要回歸政策的基本面且政黨對決時，原本柯陣營的淺綠基本盤極有可能回歸綠營，屆時民眾黨是否仍能獲得如此多的不分區選票，答案應該是否定的；特別是這次在青島東路的抗議群眾大多數是民眾黨的傳統支持者年輕人時，答案更見分曉。對民進黨來說，解散國會重選後民眾黨陣營只要少一席就至少是與國民黨平盤，這場仗沒有甚麼理由不能打。

其次，台灣有過非常多次的公投經驗，不論它的成與敗總是單一政策議題的操兵，在這部分無疑民進黨是更勝國民黨一籌的。以2018年的公投為例，「重啟核四」、「反萊豬進口」、「公投綁大選」、「珍愛藻礁」等四大議題，這並非對國民黨是完全不利的議題，甚至例如「重啟核四」、「反萊豬進口」等議題國民黨完全是可以操作產業界、農民等加以動員反制，但因為國民黨在內部不團結，甚至部分縣市長如侯友宜等有條件的配合，與欠缺有力論述的情況下仍可以被民進黨用「四個不同意」成功模糊議題而遭致公投失敗。

可以想見，如果這次解散國會的主要議題是集中在國會職權修法，則將再次考驗國民黨與民眾黨的政策論述能力。

第三，台灣民眾對國會職權修法的支持與否。台灣的憲政體制的變遷，事實上是從內閣制走向強行政的總統型的雙首長制過程。在過程中發現，國會對於行政權的制衡權力一直在削減，從副署權的刪除、同意權取消到覆議權都是。究其原因，除了當時李登輝總統的強勢主導外，更重要的是在台灣民主化過程中的國會各種亂象造成民眾的不滿，使得民眾對於立法權更不敢賦予更大權力的想像。

再者，台灣長期處於2.5個有效政黨數的國會，第三小黨的成長茁壯更是端賴於兩大黨衰落的政治現實，而這個現實偏偏又是造成國會各種亂象的根源。也因此國民在對立法權的運作與想像上，更會容易傾向趨於保守，而這正也恰恰是為何立法院外會聚集超過十萬名群眾的真正原因。

最後的關鍵因素就是賴清德本人的性格與意志。一如前述，即使是馬克龍的少數政府的選擇或是解散國會，也端賴馬克龍本人的意志與選擇。之前本人曾為文觀察，賴清德是一個有政治潔癖，會為政治理念堅持的政治人物。對賴清德而言，「什麼是他該堅持的政治理念」才是他的核心價值。加上他從政經驗中從不畏懼「直球對決」，無論他對決的對象是台南市議會議長李全教還是當時的總統蔡英文。所以「該堅持的理念都已經堅持」，當一切勝負都已經計算得清楚明白，而且對賴清德而言幾乎是「再退一步即無死所」。現在的問題反而是在國民黨與民眾黨：「要如何揮出台灣憲政史上第一次的解散國會」這一棒？