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藐視國會罪是什麼?為何爭議從立法院延燒外商?|Whatsnew

藐視國會罪法案最快將在5月17日於院會表決。

2024年3月5日,台北,立法院的議場。攝:陳焯煇/端傳媒

2024年3月5日,台北,立法院的議場。攝:陳焯煇/端傳媒

端傳媒記者 許伯崧 發自台北

刊登於 2024-05-07

#國會#台灣民主#立法院#台灣政治

2024年大選期間,藍白已經主張進行「國會改革」。自今年3月國民黨提案擴大國會聽證調查權、增設「藐視國會罪」以來,台灣政壇與輿論更就此展開激烈辯論。除藍綠白三黨的對峙外,此波立法爭議也從台灣社會延燒到歐洲商會。藐視國會罪法案最快將在5月17日於院會表決,其是否通過、民眾黨又將如何投票,引發高度關注。

藐視國會罪是什麼?

國會改革法案是一系列包含強化人事同意權、立法院調閱及調查權、總統國情報告常態化、藐視國會罪、偽證罪、正副院長記名投票、強化國會資通安全、完備黨團協商制度規範的統稱,涉及到《立法院職權行使法》、《刑法》、《立法院組織法》、《立法委員行為法》、《立法委員互選院長副院長辦法》及議事規則的修正。隨著2月新國會就任,各黨接連提出國會改革主張。

台灣大法官曾就立法院之調閱、調查權與調查權做出兩號憲法解釋。大法官釋字第325號解釋立法院為行使憲法所賦予之職權,得經院會或委員會之決議,要求有關機關就議案涉及事項提供參考資料;而釋字第585號解釋則確認立法院有「調查權」。不過調查權目前仍未法制化。在本次國會改革過程中,三黨皆提出對調查權的修法主張,不過內容細節多有不同,其中爭議最大的即「藐視國會罪」的訂定。

從歷史來看,藐視國會罪源於17世紀的英國國會下議院,其後被美國沿用,用於強化國會立法權。除了美國,日本參眾兩院亦可以依《日本國憲法》第62條規定,各自進行有關國政之調查,並得為此要求證人出席作證或提出證言及紀錄。日本《議院證言法》第1條確認國會之國政調查權具強制性,對拒絕出席、宣誓、作證、提出文件與作虛假陳述者,該法第6到第7條規定得分別處罰金或上看十年的徒刑 。

除此之外,與台灣半總統制相近的法國國會也可以成立調查委員會,通過傳喚證人、舉行聽證或調閱文件等不同方法進行調查。各常設委員會亦可舉行聽證會,並要求政府官員到場;根據法國法律規定,若經委員會要求,部長亦須到會備詢,如果證人有拒絕應訊或應訊時拒絕宣誓,可處兩年有期徒刑及7500歐元罰金(約新台幣26萬元)。

藐視國會罪為何引發爭議?

根據提案,國民黨主張修改《立法院職權行使法》規定,被質詢人質詢答覆不得超過質詢範圍,同時除對國安有立即明顯的危害或依法應祕密的事項,被質詢人不得拒絕答復、提供資料、作虛偽不實陳述或有其他藐視國會的行為。草案也規範,違反規定且情節重大者,經院會決議送司法機關,可處三年以下有期徒刑、拘役或併科新台幣30萬元以下罰金。

國民黨還提案,違反規定者,由主席或質詢立委提議,出席委員五分之一以上連署或附議,經院會決議,可處被質詢人兩萬元以上十萬元以下罰鍰,並得限期改正,逾期不改正者,得按次連續處罰。情節重大者送司法機關,可處三年以下有期徒刑、拘役或罰30萬元以下罰金。

此外,行政官員於立院總質詢時,若隱匿或虛偽陳述,可處一年以下有期徒刑、拘役或十萬元以下罰金;若官員反質詢經院會主席制止仍繼續,處六月以下有期徒刑、拘役或一萬五千元以下罰金。

不過,《立法院職權行使法》中並無所謂「聽證會」的明文規範,僅有公聽會,而公聽會的功能僅在搜集各方意見參考。再者,即便未來立法院明文化聽證會相關程序,但依據2004年大法官釋字585號解釋,國會調查權的行使限縮在與國會職權相關,且行政官員或證人(如私人企業、團體與組織)違反調查協力義務,僅能行政裁罰。將違法行為上升到刑法層次,已有是否違憲的問題。

另外,台灣現有的《刑法》第211條已有偽造、變造公文書罪,依法可處一到七年有期徒刑。國民黨草案版本中「偽造資料」,法定刑卻為三年以下,亦有量刑失去平衡的問題。

再者,關於藐視國會如何判定、由誰判定、藐視國會的犯罪要件等並未明文列於國民黨提案中。批評意見認為,只要立委對於備詢官員答詢內容不喜歡、態度不接受、甚或是「打斷」立委質詢答覆的官員(例如官員是在答覆還是反質詢,是態度不佳還是立委主觀的不喜歡),在寬鬆認定下,將出現立法委員憑藉自我主觀意願透過院會決議使備詢官員入刑的可能。

同時,被質詢人除行政部門官員外也包含私人企業。執政的民進黨批評,「如果私人企業在聽證會上的表現讓立委不滿意,恐會被函請法院判刑。」民進黨亦指出,若「藐視國會罪」提案通過,企業主經要求都得到國會說明,「投資計畫、商業機密、關鍵技術都得交出,否則就有可能被扣上藐視國會罪。」

法律學者、民進黨立委沈伯洋表示,即使國際上有調查權,但台灣另有監察院的設計、也無兩院制、沒有濫用調查的規範。若要設計調查權,他認為在沒有「濫用權力的規範」之前,就不要談擴張權力,也要先制定與司法權、監察權衝突機制,並以「職責」來限定調查權的範圍。他也質疑立委是否具備調查能力,且一旦調查有問題,也只能把案子移送監察院或檢調,他不認為需要再多一個單位來調查。

律師黃帝穎則指出,美國國會聽證的偽證處罰對象包括官員和人民,但因涉及當事人刑責,對於適用偽證罪、藐視國會罪的範圍,莫不慎重其事,避免侵犯相關人之基本權利。他也提醒,藐視國會罪並非國會決議即成立,而是由陪審團或居於第三者地位的檢調機關進行調查,第四者地位的司法機關進行審判,公民隨機選任組成的大陪審團,可以否定國會藐視國會罪的認定,決定不起訴行為人,這就是「權力制衡」;他表示,藍白版「藐視國會罪」只見擴權,卻刻意忽略美國正當法律程序及大陪審團制衡的民主精神。

實際上,在台灣不管是立委認為官員因做出虛偽陳述而觸犯藐視國會罪、或是院會決議官員藐視國會,都須經向檢察官告發,由檢察官調查決定起訴或不起訴。可預料的是,未來無論檢察官起訴或不起訴,都將成為「政治追殺」「政治迫害」「司法淪政治打手」的政治口水戰,獨立司法機關也難逃成為政治鬥爭的工具。

2024年2月1日,立法院,第11屆立委宣誓就職。攝:陳焯煇/端傳媒
2024年2月1日,立法院,第11屆立委宣誓就職。攝:陳焯煇/端傳媒

法務部憂寒蟬效應,黃國昌稱幫蔡英文兌現

由於本屆國會國民黨僅比民進黨多一席席次,擁有八席立委的民眾黨便成「關鍵少數」。

3月初,民眾黨立委黃國昌公開表示,藐視國會罪在國際上不是什麼新鮮法律,美國、英國、德國、法國都有相似立法,在國會面前做虛偽陳述會有刑事懲罰。當時黃國昌說,雖然還沒看到國民黨所提法條文字,「但相信想強化監督能量,在方向上是一致的」。

此前,在1月大選落幕之際,黃國昌也已指出,如何讓國會能有效履行監督行政權的憲法職責,是本次國會改革重點。他也說,國會聽證調查制度的建立,也應思考整體配套。

3月底,就在國民黨團提出藐視國會罪而沸沸揚揚之際,黃國昌針對國會改革法案回應表示,國會聽證調查制度為總統蔡英文2016年的競選政見,民眾黨如今提案補足國會聽證調制度,「是在幫蔡總統實現政見」,因此他難以理解民進黨質疑違憲的理由。

在4月18日,立法院司法及法制委員會審查民進黨團與國民黨立委所提國會改革法案,相關機關代表法務部由次長陳明堂代表出席報告。陳明堂表示,法務部尊重行政院意見,尊重立委審議意見,但修法要符合憲法的比例原則、法律明確性原則,以及權力分立原則。

陳明堂也指出,針對藐視國會罪刑責部分,他認為基於刑法謙抑性,刑法是最後不得已手段。如動輒有刑事責任的話,是否會造成寒蟬效應,請立委再做思考、建請通盤考量。

藐視國會罪引歐洲商會關注

隨著國民黨提出藐視國會罪的草案版本引發執政與在野黨的爭執外,歐洲在台商務協會(ECCT)也關注到該立法議程。4月23日,歐洲商會 Euroview 專欄發布一篇「台灣政治評論」的文件,內容包括向外商分析賴清德的首任內閣、內閣人選對產業的意義以及關注花蓮地震台灣不分黨派齊心救災,與候任副總統蕭美琴訪歐、前總統馬英九赴中、台中市長盧秀燕訪新加坡等政壇消息。

在「立法院的重要發展」一節,該文件指出,國民黨近期預告將排審《揭弊者保護法》草案,此外,國民黨多位立委也力推與美國「藐視國會罪」相似的立法。作者方恩格(Ross Feingold)引述法務部次長陳明堂的意見,指這項立法恐引起與立法院合作作證意願的寒蟬效應。方恩格也引述台灣法學者林志潔發表在 TAIPEI TIMES評論;林志潔批評該立法「荒謬」(absurd)。

而方恩格在「分析」段落,他認為在台營運的跨國公司應密切追蹤「揭弊者保護法」和「藐視國會罪」兩項提案。「揭弊者保護法」一旦延伸至私人部門,各家公司須了解保護措施為何,並給予員工適當的培訓;若「藐視國會」入罪,公司管理層則須理解,不與立法院合作調查的風險,不管立意多良善,這些行為都可能觸怒立委。

不過,歐洲商會這份文件,原意在於提供在台投資者對台灣政局背景的參考。但在藍綠白的激烈爭執下,先是民進黨立院黨團幹事長、立委吳思瑤在臉書貼上該文件截圖指,一旦「惡法」通過,只要立委打著「調查」之名,隨時都可以訊問企業代表,連同業務機密、關鍵技術、投資計畫等大小資訊都必須提供國會,否則將以拒不提供或虛偽不實判刑。她還說,藍白共推的國會改革,「不惜嚇跑外資,搞垮經濟」。

對此,國民黨團副書記長王鴻薇則回懟這是民進黨的假新聞與認知作戰。王鴻薇說,該文件援引的評論為民進黨前立委候選人林志潔的評論,但援引一篇評論不代表這是歐洲商會的立場,而是「提醒」台灣將可能通過「藐視國會罪」。她批評民進黨使用斷章取義的方式進行政治攻擊。

對作者方恩格來說,他沒預料到自己一篇提供給外商投資參考建議的台灣政治評論文件會再度引爆藍綠兩黨的混戰。他隨後向媒體澄清:absurd 一詞不代表他的立場,也不代表歐洲商會的立場,他在文件中並未寫這項立法會影響跨國企業投資意願,只提醒外商需了解台灣相關法規。

在藍綠對立的氣氛下,歐洲商會隨後在29日發佈聲明,指商會高度關注台灣政經情勢轉變,每月編寫的 Euroview 廣泛收集各方評論與訊息提供給會員作為在台經商的參考。

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