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民主的幻滅或時勢的必然?光環蛻去的昂山素姬迎來2020大選

2015年席捲全國贏得勝利的昂山素姬,在2020年面對的是更多的問題和崛起中的反對力量。


2020年8月21日,緬甸仰光的一家商店售賣印有昂山素姬圖像的衣服。 攝:Shwe Paw Mya Tin/NurPhoto via Getty Images
2020年8月21日,緬甸仰光的一家商店售賣印有昂山素姬圖像的衣服。 攝:Shwe Paw Mya Tin/NurPhoto via Getty Images

【編者按】2020年緬甸大選將在11月8日舉行。儘管疫情仍然籠罩國家,但3800萬緬甸選民也將在2015年之後又一次投出選票。已經執政五年的昂山素姬曾經多年來被視為緬甸民主化和自由化的標誌。2015年,獲得自由後重返政治前台的她帶領全國民主聯盟黨奪下執政地位,成為希望和改變的象徵。

當其時,端傳媒曾派出記者團隊深入緬甸選舉一線,採訪現場投票情況。在民盟總部,端傳媒記者看到歡呼雀躍的昂山素姬支持者們歡慶勝利。在仰光臘戌的投票站,記者聽到了不同選民對時局的不同解釋——有人對民主懷有希冀,而也有少數民族和其他選民抱持懷疑。

然而昂山素姬的勝利不意味緬甸的社會問題從此消失。舊的積弊在新的民主體制下找到了新的存在方式。2016年前後的若開邦危機,讓流離失所的羅興亞人成為國際關注焦點。昂山素姬的應對無疑讓國際社會和緬甸境內的少數民族失望,但也令她更獲得了緬族人口的支持。軍政府體制仍未完全離場,無數難民還在等待回家,民主制仍然脆弱,疫情席捲全球,在內外挑戰面前,2020年大選會帶給緬甸一個怎樣的未來?

11月8日,緬甸將舉行2015年世紀選舉後的第二場全國大選。

2015年的大選是緬甸25年來的第一次開放選舉。如今,作為仍在轉型的新興民主國家,2020年的選舉不僅是對昂山素姬過去五年施政表現的檢驗,也將決定緬甸民主改革道路的未來。

然而,如今的緬甸也面臨各種挑戰:第二波疫情抵擋不住,本來被視作國際防疫資優生的緬甸,確診人數突然在八月中從三百多例一路飆升,目前上看六萬。政府在九月宣布封鎖第一城仰光對外交通,開始實施強硬的居家令與宵禁。雖然投票日禁令得以豁免,但疫情會如何影響選舉仍是未知。

競選不若以往熱鬧,但各反對黨也仍來勢洶洶。這不僅包括了過去兩年新成立的政黨,緊咬着昂山素姬領導的執政黨全國民主聯盟(民盟),攻擊各項在過去五年沒有達成的競選承諾,及乏善可陳的經濟政策,還包括了積極整合的少數民族政黨。他們希望團結各邦的聲音,搶下民盟在2015年大選中在少數民族地區的席次。

更為長遠的影響是十月中政府突然宣布將取消全國330個鎮區中56個的選舉,影響超過140萬選民,激起少數民族政黨怒火。這使民盟一直以來對少數民族不平等待遇的紛爭再次浮上檯面。

在受到取消選舉影響最為嚴重的若開邦(Rakhine State),若開人長期積累的不滿情緒再次沸騰,緬甸軍方與若開當地武裝組織從2018年便開始的戰火預計將繼續延燒。而由執政黨直接任命的選舉委員會(選委會)則因各樣爭議政策,公平性飽受質疑,選舉的可信度也因此受到各方抨擊。緬甸民族主義和地方主義之間的矛盾,勢必將在2020之後的緬甸持續下去。

2015年10月24日,昂山素季於在仰光郊外舉行的一次競選集會上發表講話。

2015年10月24日,昂山素季於在仰光郊外舉行的一次競選集會上發表講話。攝:The Yomiuri Shimbun via AP Images

高開走低的過去五年

直到2010年才從軍方軟禁恢復自由的昂山素姬,在2015年的大選勢如破竹,在國內及國際間聲望無人可比。她曾在選舉前呼籲選民不用管候選人是誰,投票的時候蓋下民盟就對了。因厭惡軍方長久以來的壓迫,少數民族當時也視昂山素姬為民主自由的偶像,許多人放棄自己族群的政黨轉投民盟。這樣的政治生態,讓民盟在2015年大勝有軍方背景、成員多為退休軍方將領的聯邦鞏固發展黨(鞏發黨),拿下將近八成的選票及國會約六成席次。

時至今日,緬甸的光景及昂山素姬的聲望已十分不同。

在國際上,曾被一眾西方媒體及各國奉為「民主女神」的昂山素姬,因為對於緬甸政府迫害羅興亞人一事保持沈默、甚至捍衛此舉正當性,而成為眾矢之的跌落神壇。

在國內,昂山素姬過去五年任期的施政成績也不盡理想。民盟2015年的競選承諾包括了和平進程及國家體制聯邦化。許多少數民族希望緬甸朝聯邦制轉型,使他們能有更多權力自治,但這一進展非常有限。相對於下放權力給地方,政府甚至更加集權於中央,而軍方與民族地方武力組織(民地武)的交戰仍沒有停歇的跡象。

而在修憲承諾上,政府仍無法與軍方達成共識,需要超過四分之三國會同意的修憲提案無疾而終;而民盟執政前兩年因昂山素姬執着於和平進程,忽視了經濟發展,儘管政府試圖在過去兩年力挽狂瀾,卻仍是百廢待舉——不只基礎建設缺乏、電力供應不足、政策法律跟不上發展,投資者要面對各種官僚的繁文縟節,甚至要擔憂西方國家可能針對緬甸因羅興亞事件再實施經濟制裁——導致民間與商界普遍對民盟的經濟政策喪失信心。

執政黨施政乏力,使新興政黨在過去兩年紛紛竄起。前民盟國會議員岱岱凱(Thet Thet Khine)去年成立的人民先鋒黨(People’s Pioneer Party )從創黨始便吸引許多目光。曾是珠寶商人的岱岱凱,接受各大媒體採訪時大批昂山素姬不到位的經濟改革,認為她的「控制狂」使經濟發展深陷泥淖。岱岱凱主打社會經濟牌,提出相對完整的經濟政策——包括創造更多工作機會、提高人民薪資和幫助中小企業發展等等。值得一提的是,人民先鋒黨在候選人的選擇上令人耳目一新,不只推出超過四成的女性候選人,期盼為長年由老年男性主導的緬甸政治帶來一股新氣象,更提名了緬甸史上首位LGBT候選人,希望推動更友善性小眾群體的政策。

其他的新興政黨,還有如前鞏發黨主席瑞曼於2019年創立的聯邦改善黨(Union Betterment Party),他們這次提名了超過900名候選人,僅次於民盟及鞏發黨。另外,前年成立的人民黨(People’s Party)則是由1988年民主運動的學生領袖哥哥基(Ko Ko Gyi)帶領,雖然只在重點區域提名了150多位候選人,但其聲量也不容小覷。

聯邦夢想與羅興亞問題

原本在國會裏只拿下不到一成的各少數民族政黨也在過去兩年積極整合,以合併或組成策略聯盟的方式,希望在2020大選中由各少數民族邦形成「統一戰線」,攻下民盟過去所佔的席次。

這其中,不僅包括克欽邦四個政黨組成的克欽邦人民黨(Kachin State People’s Party) 、欽邦三大政黨組成的欽族民主聯盟(Chin National League for Democracy ),還有本來在若開邦相當強勢的國會第三大黨若開民族黨,以及在撣邦的國會第四大黨撣族民主聯盟。

對於少數民族來說,昂山素姬推進和平進程談判不力,其政府對下放權力給少數民族、促進自治及更多相等權益的承諾也不斷跳票,引起諸多不滿。民盟過去幾年許多看上去一意孤行、罔顧少數民族民意的政策,也讓少數民族懷疑民盟是一個奉行緬族民族主義而非代表全國多元背景的政黨。

近年來一個常常被民族政黨提到的案例,是民盟不顧少數民族的反對,執意在許多邦裏建造緬甸獨立領袖——昂山素姬父親昂山將軍的雕像。少數民族並不憎惡昂山將軍,但認為他代表了歷屆以緬族為中心壓迫其他少數民族的政府。民盟政府在建設雕像過程中不顧反對聲音的作法,加大了少數民族的反對聲量。

2020年2月13日,昂山素季父親的昂山將軍雕像在首都內比都揭幕,以紀念他誕辰105週年。

2020年2月13日,昂山素季父親的昂山將軍雕像在首都內比都揭幕,以紀念他誕辰105週年。攝:Aung Shine Oo/AP/達志影像

若開邦近年無法平息的衝突,也更證明民盟在少數民族的政策上未得民心,加深了這個緬族主導的政府及軍隊與少數民族間的隔閡。從2018年底,民地武「若開軍」便不斷與政府軍在若開邦北部交戰,戰火甚至因若開軍與其他地區的民地武結盟而延燒到欽、克欽、撣邦等地。事實上,這樣的衝突是數十、數百年來若開人對於民族不平等及壓迫的不滿造成的結果。

時間倒帶至15世紀,若開曾有屬於自己的王國——謬烏(Mrauk-U;現在若開北部的一個鎮區)。其獨立在18世紀被緬甸貢榜王朝打破。若開人認為自此他們受到緬族、爾後英國、再回到緬甸的世世代代的殖民。若開人一直希望能自治、成為聯邦、甚至獨立的一個邦。

來到21世紀,在經歷了近60年的軍事獨裁統治之後,若開以及許多少數民族曾寄厚望於民主領袖昂山素姬,認為她上任後一切都會改變。但現實卻令他們絕望。2016年民盟帶着強大民意上任後,便在他們第一個決策——總統如何指派邦長一事上,大大打擊了少數民族對民盟的信任。根據憲法,邦長一律由總統直接指定。雖然大選後若開民族黨在邦議會,以及國會代表若開邦的議員中都拿下多數席次,但讓若開人失望甚至不平的是,總統在不經當地人民、政黨協調的情況下,任命了一位民盟黨籍的緬族國會議員為若開邦長。

更甚的是,民盟沒有因為當地強烈的反彈而調整其決策,加上緬甸軍在若開邦的各樣軍事行動和羅興亞難民危機,致使許多人不再對緬甸的選舉政治抱有希望。2018年,若開民族黨黨魁埃貌博士的演講,呼應了許多人民的心聲。他聲稱若開人世代受緬族人壓榨,拿起武器似乎比投票更能夠達成自治,結果隨即被逮捕,因叛國罪判處兩年徒刑。

若開軍後來發起的戰爭,代表着若開人的不滿達到頂點。國際危機組織(International Crisis Group)2020年10月底的報告說明,自2016年起,民盟的一連串政策「動搖了許多若開人對選舉民主的信任」,「加強了當地民眾對若開軍的普遍支持」,導致了緬甸數十年來「最致命的」內戰。

不只如此,緬甸政府從去年6月起以國家安全理由在若開邦北部及欽邦百力瓦(Paletwa)強制斷網,不僅對當地經濟造成強烈衝擊,也阻止了相關防疫資訊的傳遞,使一般民眾的困境雪上加霜。

10月16日,選舉不到一個月前,緬甸選委會以安全為由取消了若開19個鎮區中9個的選舉,另外4個也被部分取消,影響超過若開邦半數的選民。弔詭的是,同樣身在若開軍戰火中的欽邦百力瓦鎮區卻得到豁免。值得注意的是欽邦百力瓦所有現任席次都歸民盟,而被取消選舉的若開邦鎮區大多為若開民族黨及其他反對黨的票倉。這樣的舉動幾乎摧毀了若開人對於選舉能夠帶來改變的民主常態的信任。

當然,此次大選裏,羅興亞人的政治權利繼續因為歧視性的公民法被剝奪。聯合國人權高級專員辦事處也罕見地在大選前表示「對緬甸人權狀況的嚴重關切」。

2017年10月16日,從緬甸逃離的羅興亞難民在孟加拉國。

2017年10月16日,從緬甸逃離的羅興亞難民在孟加拉國。攝:Paula Bronstein/Getty Images

嚴峻的經濟前景

時至今日,緬甸的經濟結構仍活在前朝軍政府的陰影下,與軍方密切的利益關係而崛起的財閥仍在,官僚體系貪污,基礎建設匱乏,地下黑市盛行,一直以來缺乏國家整體經濟長遠規劃,因此經濟改革絕非一蹴可幾。

昂山素姬上任初期專注於和平進程而忽視經濟發展,導致外國投資一路下滑,直到2018年起,政府才加大推行各項市場自由化改革,經濟才止跌回升。

細數來,民盟政府的主要經濟政策包括了實行新的緬甸公司法及投資法,簡化行政程序鼓勵外商投資,更大程度使市場自由化等等。爾後民盟政府也釋出了第一份關於經濟未來的長遠規劃——緬甸可持續發展計劃(Myanmar Sustainable Development Plan),畫下直到2030年國家經濟改革方向的藍圖,為眾多外國投資者歡迎。

為輔助計劃,政府在2019年更推出「項目銀行(Project Bank)」,整理出政府優先推動的基礎建設項目,以公私合夥制投資加速緬甸基建。同年也破天荒地宣布開放國外人壽保險業者進入緬甸,核准了包括英國保誠、香港友邦(AIA)、美國安達、日本第一人壽等多家外資進駐。今年4月,緬甸更再次開放外國銀行牌照,首次准許外資銀行提供零售服務。8月,民盟亦提出利用與泰國毗鄰的優勢,建立一個緬甸最大的經濟特區。然而這些立意良好的政策,往往在宣布後延宕許久才執行,或是在推出之時缺乏細節、漏洞百出,導致許多人對經濟改革的進度感到不耐煩。

在基礎建設中,能源改革是重點,緬甸的電力供應不足,不只阻擋外國投資者進入,也持續箝制本地的經濟潛力。迄今全國仍有一半人口沒有連接到國家電網,為東南亞最低。仰光仍不時會停電,工廠甚至要建造自己的電廠維持電力供應。緬甸每年電力需求以超過15%的速度成長,民盟政府在其施政前三年卻沒有積極作為,直到2019才宣布了1072兆瓦(約佔原本緬甸發電能力三成)的緊急電力項目。但此項目只有一個月的投標時間,七個月內便要完成電廠並投入營運,為業界許多人士詬病。此外五個項目全數由兩家中資背景公司拿下——中國國企中技與香港偉能的一家合資公司,及另一中國國企中國能源建設。但這些項目沒有一個在政府規定的日期上線。今年五月政府亦試圖再次「趕鴨子上架」,宣布了1060兆瓦的太陽能電力項目,在許多本地及外國同行競爭的情況下,中資投標者(有些與本地合資)搶下超過九成的標案,再次引起投資者譁然。

2014年11月6日,緬甸仰光停電,工人在商店用手機燈照明。

2014年11月6日,緬甸仰光停電,工人在商店用手機燈照明。攝:Paula Bronstein for The Washington Post via Getty Images

儘管民盟政府宣稱不遺餘力地吸引各國投資,並試圖分散不同外資的比重,但中國在經濟層面對緬甸的影響仍逐步上升。最主要因為羅興亞事件破壞了緬甸的國際形象,使大批西方國家資本撤退,使得緬甸不得不以亞洲其他國家的投資為主,其中又以中國、日本與新加坡為大宗。今年一月,習近平首次在其任內出訪緬甸,不僅希望加速在緬甸的「一帶一路」項目,也象徵了在密松水壩事件導致緬甸全國普遍的反中情緒後,中緬關係再次恢復穩固。

另一方面,羅興亞事件持續影響外資對緬甸的信心。尤其在去年,諸多伊斯蘭國家到國際法庭上控告緬甸種族清洗羅興亞人之後,歐盟內部響起了要撤銷對緬優惠關稅的聲音。這對佔據緬甸製造業極大比重的成衣、製鞋造成警訊。

2020年,緬甸是少數能保持正經濟成長率的國家之一。但封城和國外對成衣廠的減單,加上消失的旅遊業,仍讓經濟受到強烈衝擊,有報導指工業區無工可做的人只剩下吃老鼠與蛇充饑的選項。而民盟政府今年提出的經濟振興政策,跟相鄰國家動輒佔他們GDP 5%到10%的資金挹注相比,仍非常微薄。

連任無懸念,但挑戰也無懸念

目前,分析都指向昂山素姬在這次大選高枕無憂。緬甸雖然沒有民調,但根據緬甸選舉觀測組織PACE在8月所做的調查,高達79%的受訪者對國務資政昂山素姬表示信任。若區分不同種族,對她的信任程度在緬族為主的行政區中高達84%, 在少數民族為主的行政區則只有60%。此外,65%的受訪者對民盟持正向態度,對最大反對黨鞏發黨,則只有28%持正向的態度。

對佔緬甸七成人口的緬族人來說,昂山素姬不僅是國家領導人,更有如女神一般的地位;尤其是對於教育水平較低的非都市人口。都市人口雖受經濟發展不佳的困擾,但去年底昂山素姬親上火線遠赴海牙國際法庭為緬甸政府辯護種族清洗羅興亞人的指控,激起了新一波民族主義的高潮——此舉對於緬族人來說,有如昂山素姬代表國家對抗外國打壓,繼續鞏固了她的地位。

2020年10月21日,昂山素季領導的執政黨全國民主聯盟的支持者在緬甸內比都舉行的競選活動中,揮舞著黨的旗幟並從卡車上歡呼。

2020年10月21日,昂山素季領導的執政黨全國民主聯盟的支持者在緬甸內比都舉行的競選活動中,揮舞著黨的旗幟並從卡車上歡呼。攝:Aung Shine Oo/AP/達志影像

至於其他政黨方面,新興政黨都將競選重點放在以緬族為主的七個省份;然而,疫情肆虐嚴重限縮了他們的競選活動,加上他們幾乎不能和昂山素姬的知名度及支持率相抗衡,可能難以拿下超過個位數的席次。最大反對黨鞏發黨在過去五年間沒有重大突破,也沒有拋出吸睛的政策吸引選民,預期結果會與五年前相去不多。

在主要反對黨欲振乏力的情況下,許多人將目光聚焦在少數民族政黨,其中又以若開邦、撣邦、克欽邦還有欽邦為主。由於緬甸採取簡單多數制(各選區由最高得票的候選人拿下國會議員的席次)的選舉模式,不利於小黨參選,因而民盟在這次選舉中仍可以能輕鬆地拿下國會絕對多數。

即便民盟只贏得國會相對多數的席次,緬甸特殊的政治體制也讓民盟無需與任何人結盟便得以繼續執政。在緬甸,總統並非由人民直選,而是由民選的上、下議院以及軍方各推派一位總統候選人,經國會(民選加上軍方議員)投票後,最高票數的成為總統,總統更可以直接指定內閣。因此,民盟只需要在國會有相對多數,便能順利拿下總統席位。少數民族政黨若要與民盟抗衡,勢必需要與軍方或及軍方背景的鞏發黨一同合作。然而這些少數民族長久以來與軍方相互對峙,合作的可能微乎其微。

因此,此次大選幾乎大勢底定。然而,眼下緬甸國內疫情沒有趨緩的跡象,成為投票的一大變數。儘管政府方面已宣布投票日當天將有許多防疫措施,但各界仍然預期投票率將低於2015年的69%。另一方面,自選戰開始,選委會便爭議重重——如在若開邦大規模取消選舉,以及對反對黨在國家頻道上播放的文宣進行言論審查等,使一些政黨醞釀在選後投訴選委會,甚至挑戰選舉結果。

從疫情到一連串爭議與緬族中心的政策,可想而知,選後的昂山素姬,勢必將面臨多方壓力。如何弭平各方的不滿,使緬甸能在民主轉型之路上繼續向前,將是她選後的一大挑戰。

(劉忠恩,駐仰光的緬甸英文媒體記者)

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