深度 評論

走上國際法庭的昂山素姬,與她如履薄冰的政經愁局

經濟不及預期,和平進程遙遙無期,軍方權力仍然難以撼動——從民主典範「黑化」和「墮落」的昂山素姬,似乎也沒有別的選擇。


2019年12月10日,緬甸國務資政翁山蘇姬準備出席荷蘭海牙國際法院對於羅興亞事件舉行的聽證會,仰光支持者作出歡送。 攝:Sai Aung Main / AFP
2019年12月10日,緬甸國務資政翁山蘇姬準備出席荷蘭海牙國際法院對於羅興亞事件舉行的聽證會,仰光支持者作出歡送。 攝:Sai Aung Main / AFP

12月14日,在緬甸首都內比都(奈比多),揮舞著國旗的上千群眾迎接他們的英雄——被國外媒體及非政府組織強烈撻伐的緬甸國務資政昂山素姬(翁山蘇姬)回國。這個月的緬甸,因為羅興亞事件在國際法院舉行的聽證會,激起了一波民族主義高潮。

11月底,甘比亞代表伊斯蘭合作組織中其餘 57 國,向在荷蘭海牙的國際法院控訴緬甸違反「反種族滅絕公約」,希望法庭能夠頒布一些臨時措施,阻止緬甸若開邦羅興亞人的慘劇繼續發生。在庭上,昂山素姬義正嚴辭的為曾經囚禁她的軍方辯護,否認種族屠殺的發生,並指責甘比亞的陳述「不完全且令人誤導」,沒有真正全盤了解若開邦各種的歷史糾葛。

對國際社會輿論而言,羅興亞危機可能為昂山素姬四年來的執政蓋棺論定。2015年,昂山素姬領導的全國民主聯盟(民盟)在選舉中大勝,緬甸成為一個充滿希望的新興民主國家。然而,2017年路透社一篇報導揭露緬甸軍方如何處決10名羅興亞人難民,國際社會逐漸聚焦於緬甸政府對羅興亞人的迫害。從此,緬甸從一個一眾吹捧的民主典範淪為一個負面教材,國際媒體爭相以「民主自由鬥士的殞落」來報導昂山素姬。

面對國際上排山倒海的壓力,以及來自新聞媒體、國際組織及非政府組織的指控,緬甸絕大部分的國民選擇舉起布條,告訴全世界「我們與昂山素姬站在一起」,12月的仰光更是隨處可見支持昂山素姬「捍衛國家」的大型告示牌。舉國上下擁戴昂山素姬的呼聲,彷彿回到四年前她引領民盟大勝之時。

這跟兩個月前的光景十足不同:專家與分析師警告說,明年大選民盟必須做好輸掉一部分選票的準備。甚至,有評論開始猜測執政黨與其他政黨組成聯合政府的可能性,對過去四年昂山素姬的執政打了一個大問號。其實,執政黨下滑的支持,從去年年底的國會及地方議會的補選便可看出端倪。13席當中,民盟原本持有11席,最後只拿下7席,而軍方支持的聯邦鞏固發展黨搶走了3席,民盟更只在少數民族邦的6席中拿下1席。選舉的失利不僅反映了少數民族對執政黨推動的「和平進程」不滿,也同時對昂山素姬的執政及其2015年大選的承諾——民主化及修憲——投下不信任票。

自上任以來,昂山素姬的確為民主化做了許多努力,並且不斷重申「和平進程」是她的優先事項。但在民主化及修憲方面,昂山素姬低估了獨立於民選政府的軍方護盤的決心。將近70年以來,軍方獨裁造就其與國內政府與私人機構錯綜複雜的經濟利益糾葛,要求他們犧牲既有利益來換取民主化絕非一蹴可就;至於和平進程,昂山素姬不只需要說服緬甸各地的民族地方武裝組織(民地武)加入和平談判,也需要搞定長期與民地武交戰、與這些組織缺乏互信的軍方,更要考慮到在許多民地武背後提供資源的第三勢力——中國。這些錯綜複雜的原因,使得昂山素姬在民主化、修憲及和平進程之間顯得綁手綁腳,四年以來不見太大的進展。在經濟方面,由於民主和平優先的政策取向,一定程度上忽略了經濟發展,使得經濟改革跟不上發展速度,緩慢的政策執行亦長期為人所詬病。種種政經因素造成了昂山素姬從四年前萬人空巷的支持度,一路跌宕到兩個月前專家擔心她面臨失去執政權的危機。

2019年12月11日,緬甸國務資政昂山素姬在荷蘭海牙的國際法院,就對於羅興亞事件舉行的聽證會發言。

2019年12月11日,緬甸國務資政昂山素姬在荷蘭海牙的國際法院,就對於羅興亞事件舉行的聽證會發言。攝:Koen Van Weel/ANP/AFP via Getty Images

民主轉型與和平進程

事實上,在總統民選後的緬甸,軍方仍掌握了部分關鍵權力。軍方制定的2008憲法,不僅名義上阻止了昂山素姬成為總統,也同時保留軍方對內政、邊境事務、及國防部的掌控,其中包含了國家安全部門和司法部門。

若要修憲,需要超過四分之三的國會議員同意,但2008憲法卻保障了軍方四分之一的國會席次。因此除非軍方讓步,修憲基本上形同天方夜譚。軍隊與國家組織、私人企業間盤根錯節的利益,更是直接導致昂山素姬無法與直接與其槓上。今年8月,針對緬甸羅興亞事件聯合國真相調查小組發表的報告「緬甸軍隊的經濟利益 」中便指出,軍方直接擁有的緬甸經濟控股有限公司以及緬甸經濟公司旗下有超過120家公司,涵蓋製造、銀行、保險、旅遊、製藥業,甚至掌控緬甸最賺錢的玉礦開採執照。這兩家公司更不像國有企業一樣受法律監督,而是直接由軍方管理。

在和平進程方面,昂山素姬自上任以來便積極籌劃21世紀彬龍會議暨聯邦和平大會,作為她和平進程的重點。21世紀彬龍會議旨在設立一個平台供民地武、政府及軍方談判停火,進一步達成和平統一。早在2015年10月,總統登盛便主導了與8個民地武的全國停火協議(Nationwide Ceasefire Agreement),在昂山素姬任內則有另外兩個民地武加入此項協議。但是目前緬甸仍有數十個民地武組織在這個停火協議之外,其中包含武力強大的佤邦聯合軍、以及組成緬北聯合陣線的克欽獨立軍、若開軍、德昂民族解放軍和緬甸民族民主同盟軍。

許多民地武要不從來沒被邀請加入談判,便是在談判過程中覺得條件不公平而退出,而軍方態度也相當強硬。今年八月初,若開軍、德昂民族解放軍和緬甸民族民主同盟軍組成的「兄弟聯盟(Brotherhood Alliance)」於撣邦北部對軍方的訓練學院、警察局、基礎建設發起無差別攻擊,造成包括平民數十人死亡、上百人受傷。這三個民地武組織一直被當局排除在和平協議外,軍方及政府在此之前亦有一些不實際的要求,如要求放棄他們獲取的領土,來交換他們上談判桌的權利,然而強硬手段卻只帶來反效果。

而這些民地武與中國一直以來都存在微妙的互利關係。事實上,中國供應武器或其他資源給民地武早已不是新聞。一個月前,緬甸軍方才大動作公開從德昂民族解放軍搜得的百餘件武器,全部都是中國製造。而相對的,民地武也以走私緬甸的有價自然資源到中國作為回饋。以佤邦聯合軍為例,其勢力範圍無異於一個獨立的自治區。佤邦聯合軍作為前緬甸共產黨,與中國的關係在緬甸的民地武中堪稱第一,境內使用中文、中國的電信,宛若身在中國。

於此情形下,作為民地武資源供應者的中國往往能夠左右他們的決策。因此,昂山素姬與緬甸政府勢必要仰賴中國的幫助,來加速和平進程的進行。民地武對於中國而言變相成為一顆與緬甸交手的棋子,是中國對緬甸「胡蘿蔔與棒子」策略的一環:胡蘿蔔象徵以財務協助緬甸以發展及協助和平進程,而棒子則代表策動民地武對於緬甸政府的反動。前者之所以有效,便是因為緬甸在面對國內搞不定的武裝糾紛之餘急需外資投入幫助其發展,不得不把將目光轉向他們的強權鄰居。

2019年4月27日:國家主席習近平在第二屆「一帶一路」論壇上歡迎昂山素姬

2019年4月27日:國家主席習近平在第二屆「一帶一路」論壇上歡昂山素姬攝:Valery Sharifulin\TASS via Getty Images

緬甸面對中國的兩難

緬甸對於中國有著特別複雜的情感。就像其他東南亞國家,緬甸也曾在1960年代爆發大規模排華運動,而1949到1954年國民黨軍對緬甸的入侵更是深深烙印在許多老一輩的緬甸人記憶中。雖然反中情緒在1970年代後有所沉寂,近十年卻再次竄升。

對中國而言,緬甸的地理位置及自然資源十分誘人,使中國近三十年來在緬甸的直接投資不斷攀升,並在2010年達到高點。但一個中國主導建造在緬甸北部克欽邦的水壩,卻意外導致席捲全緬甸的反中抗議,使一年後中國對緬投資大幅縮減。

2006年簽署備忘錄、2009年開始動工並由中國主導的的密松水電站,若建造成功,將供應600萬千瓦的電,其供電量大約為緬甸現在1.5到2倍的發電量。然而從一開始,密松水電站便爭議不斷,大規模抗議越演越烈,導致這個造價36億美金的項目,在登盛總統任內宣布停建。

抗議的原因牽涉許多觀感問題,儘管大部分建造成本由中方負擔、而緬甸最終可以「無償」獲得10%的電力,但是「一個蓋在緬甸的水電站,九成的電力卻輸往中國」這件事卻因為政府及負責建造的中國國企中國電力投資集團缺乏溝通,導致對於許多不知情的民眾而言,代表了「軍政府讓中國隨意利用緬甸資源」。而超過一萬多人的安置及賠償問題未能妥善處理,更惡化了水壩建案的觀感問題。此外,將近新加坡大小的下游土地將被淹沒,建造過程缺乏完善的環境評估也一直為人所詬病。

精神層面而言,密松水電站位處的緬甸第一大河伊洛瓦底江,在緬甸人心中有獨特的文化及精神地位。因其灌溉價值,緬甸人視之為供給他們生計的生命線。緬甸樞機主教嘉祿·波(Charles Maung Bo)更是直接稱「伊洛瓦底江是人民神聖的母親...而密松水電站是緬甸人民的死刑」。

最後,民地武在其中扮演的角色亦不容忽視。克欽邦從1962年起便處在內戰狀態,而此處勢力最大、佔據區域最廣的民地武克欽獨立組織及其軍隊克欽獨立軍,雖然在1994年與政府達成停戰協議,仍在此區域非常活躍,並自始至終皆反對建造密松。但不僅兩國談判過程中沒有徵詢克欽獨立組織的意見,甚至最後所簽訂的協議也從來沒有公開。克欽獨立組織更對於政府要大批的遷移水壩下游民眾抱有疑慮,懷疑政府透過建造水壩,試圖整肅他們的勢力範圍。另一方面,雖然中國與克欽獨立組織保持一定程度的友善關係,亦曾施壓後者,但克欽獨立組織表示若沒有當地民眾的同意,最終決定權也不在他們手中。

 2019年12月11日,羅興亞難民在手機上觀看昂山素姬在荷蘭海牙舉行的國際法院的現場直播片段。

2019年12月11日,羅興亞難民在手機上觀看昂山素季姬在荷蘭海牙舉行的國際法院的現場直播片段。攝:Munir Uz Zaman/AFP via Getty Images

其實早在密松建案之前,2008憲法出台後,政府與民地武的關係便不斷惡化,克欽獨立組織也不例外。由於新憲法要求這些民地武把武力統整到緬甸軍方之下,引起他們不滿。克欽獨立組織的不從使軍政府於2010年單方面切斷與它的聯繫。軍政府對於密松的一意孤行便成了最後的導火線,導致克欽獨立組織在停火17年後的2011年6月再次開戰。當時的武裝衝突,也成為繼全國大規模抗議後,讓政府放棄密松建案、壓垮駱駝的最後一根稻草。

然而,中國沒有就此放棄密松,施壓的力道更在昂山素姬政府上任後加大。前任中國駐緬甸大使洪亮透過媒體不斷強調兩國的互信關係以及中國企業在密松投資的鉅額虧損,並且實際拜訪克欽邦,試圖將輿論轉向。然而,洪亮的強硬派作法在國內得到了反效果。去年年底,克欽邦的主要政黨及宗教領袖透露,洪亮到訪時「威脅」他們不要與以美國為首的西方國家有太多接觸,且強調重啟密松的必要性。

一反上任以前反對密松水電站的立場,昂山素姬成為領導人後卻對密松的反對噤聲,今年三月更曾向大眾喊話,希望大家能以「更多的面相」看待密松水電站以及帶著「更寬闊的心胸」來面對這個問題。

這反映了昂山素姬不敢觸怒中國、面對這個巨無霸鄰居的兩難。自兩年前羅興亞事件爆發後,西方國家的投資大幅轉降到其他東南亞國家或孟加拉。因此,即使國內有反中的聲浪,昂山素姬也沒辦法冒險觸怒這個在國際上最挺緬甸、帶著大把鈔票、又是許多民地武老大哥的鄰居;同時也須應付國內不斷的反中抗議和不信任中國的情緒,又要顧及下一屆選情。為了要平衡眾多彼此矛盾的國內外利益,她只能打繼續迷糊仗,一拖再拖。但這樣試圖兩相討好的做法,卻使中國及緬甸國民對她漸漸失去信心與耐心。

經濟發展提早減速?

政治上的進退失據外,昂山素姬對於經濟民生問題的缺乏關注更加速了人民對執政黨的不滿。她甫上任即提出的「12點經濟政策」只廣泛的在三張紙上列出幾大重點,包括強化政府財政體質、提升基礎建設、私有化國營企業、處理走私問題、爭取更多外國投資等。然而四年來,這些舉措不是進行緩慢,就是根本還沒開始,經濟發展不佳的原因顯而易見。

緬甸的外國投資在2016財政年度達到高點後便一路下滑,大部分原因可以歸咎於羅興亞人事件導致許多國家卻步。然而許多投資人也表示,政府本身的政策及法律跟不上經濟發展,連帶導致經濟成長率載浮載沉,在2013年達到8.4%後便一路下跌到2016年的5.9%,此後一直在6%上下。雖然平均成長率仍然高於東南亞國協成員國約為5%的平均,但專家擔心再不改變緬甸的經濟體質,接下來幾年的經濟發展可能提早走緩。

探究其原因,首先是緬甸的基礎建設嚴重不足,尤其是電力的供應相當短缺,超過一半的緬甸人口目前仍無電可用。即使是在緬甸最發達的城市仰光,每到夏季必然面臨缺電危機,必須實施輪區停電,這對想要來投資的製造業是一大問題。為了解決電力供應,目前唯一已開始營運,由日本緬甸合作、位於仰光東南方的提拉瓦經濟特區便蓋有自己的發電廠,但緬甸境內其他工業區就沒有那麼幸運了。

基礎建設缺乏與政府財政收入嚴重不足成為一個惡性循環。緬甸擁有世界上數一數二大的非正式經濟,過去軍方獨裁的歷史造成緬甸大企業至今普遍由軍方或與軍方有關係的人士持有。而這些企業雖在在表面上經營正式行業,私下卻是在黑市交易中賺取高額利潤。據估計,每年有數十億美元價值的玉及寶石非法流出緬甸;緬甸與中國、泰國邊界長期以來更有毒品及武器走私、非法交易的問題,使得專家估計緬甸有高達四成的經濟活動仍屬於非正式經濟。對於本就稅法不全、稅率低的緬甸,國家財政因此更陷桎梏,收入不足以支撐整體的經濟發展,更遑論投資於教育及醫療等社會政策。

2019年12月14日,緬甸國務資政昂山素姬,回到緬甸迎來揮舞著緬甸國旗歡呼的上千群眾。

2019年12月14日,緬甸國務資政昂山素姬,回到緬甸迎來揮舞著緬甸國旗歡呼的上千群眾。攝:Thet Aung/AFP via Getty Images

不到一年的緬甸大選

時勢造英雄,展望2020選舉,昂山素姬利用了這場國際訴訟的「危機」轉化為挽救她在國內聲望的轉機。儘管這場聽證會重點在軍方對羅興亞人的暴行,全國民主聯盟將其描繪成「關於整個國家的利益」,在國內成功帶動一場民族主義旋風。而昂山素姬親自出馬替緬甸辯護則在國內普遍被認為是勇敢及英雄般的舉動,象徵著她帶領緬甸背水一戰、對抗世界。

值得注意的是,撣族、孟族及克倫族在11月底、12月初便爭相發出公開信,表明其支持甘比亞的法律行動,因為他們也是多年來受緬甸軍方壓迫的受害者。這樣的舉動不僅表明對軍方的不滿,也再次標誌和平進程的推展不利,以及少數民族在民盟執政下沒有獲取更多公平政策的不滿。四年來昂山素姬一手不斷強調民主和解,另一手卻也推行許多緬族(超過六成的緬甸人口)中心的政策。例如2018年克耶邦(Kayah State)政府宣布在首府壘固建造昂山將軍的雕像,當地克耶族人認為昂山將軍對於少數民族並不是英雄,更代表緬族長期以來在各種制度及政策上對其他族裔的壓迫,抗議聲浪持續到今年初。在執政黨沒有頒布公平的政策以有效促進族群互相理解的狀況下,可以預期的是2020會有更多少數民族政黨候選人進入國會。

不可否認的是,對於昂山素姬來說,只要得到緬甸將近七成的緬族人口選票便勝券在握。她在聽證會上的表現一舉扭轉了這幾來以來因為民主轉型窒礙難行、和平進程未有進展、經濟成長放緩造成的頹勢。而對於生活在鄉間的廣大緬族人口而言,不論政策好壞,因為長期以來對於軍方的厭惡,昂山素姬在他們心中有著如母親、甚至女神一般的地位。

也許就像昂山素姬曾多次向新聞媒體說的一樣:「我只是個政治人物」。12月18號,在她從海牙回來後第一次公開露面中,昂山素姬透過電視向國民呼籲舉國團結,並感謝民眾的支持成為她及辯護團隊的力量,她也同時強調政府的最終目標仍是往長久的和平及各種族的和解前進。然而最終她也說:「我們需要一起度過這段困難的時間」,潛台詞不外乎是希望緬甸人民在選舉中繼續支持她,以帶領緬甸跨越難關。

(劉忠恩,駐仰光的緬甸英文媒體記者)

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