11月24日，英國廣播公司（BBC）轉述了聯合國難民署官員對緬甸西部若開邦（Rakhine State）的觀察，批評緬甸政府自10月以來於當地展開平亂活動，縱容羅興亞人被殺害，甚至有意發動「種族清洗」（ethnic cleansing），導致大量難民流入鄰國孟加拉，釀成人道危機。
一年前，諾貝爾和平獎得主昂山素姬（翁山蘇姬）帶領「全國民主聯盟」（National League for Democracy，下稱「全民盟」）在緬甸國會選舉取得大勝，所得議席高達接近80%，基本上掌握了總統的任命權。叫人錯愕的是，直接控制國家逾五十年的軍方（及其政黨化身）公開承認選舉結果，交出憲法修訂權及部分內閣職位任命權以外的主要權力，一時成為東南亞民主進程的微弱曙光。
然而，近日再次爆發的羅興亞難民問題，再次突顯積壓多年的種族矛盾，緬甸民主化神話面臨崩盤。到底全民盟執政，會否一如昂山素姬競選承諾一樣帶來國內種族和解，還是只是「換湯不換藥」，藉着排擠國內少數民族延續緬族霸權（Bamar hegemony）？
羅興亞人身份問題的淵源
「羅興亞問題」在命名上已有爭議。雖然國際社會一直以 “Rohingya” 來稱呼羅興亞人，羅興亞人亦以此自居，並解釋族人自10世紀以來已定居阿拉干（Arakan State，今若開邦），但緬甸軍政府和阿拉干人（緬族人分支）從不承認「羅興亞」屬於一個合法族裔。緬族人只把羅興亞人看成來自孟加拉的非法移民，極大部分都不符合1982年通過的《緬甸公民法》中的任何一類等級，因此羅興亞人無法登記成緬甸公民、不受法律保護，遑論有權在國會選舉中投票，被打壓的程度超越克欽、克耶、撣等少數民族。
緬族與羅興亞族交惡，可以追溯到19世紀大英帝國「分而治之」的策略。當時英屬印度殖民政府（註一）容許阿拉干與今日的孟加拉吉大港（Chittagong）兩地居民自由流動，導致大量印度教教徒、塔米爾人、穆斯林湧入阿拉干。英國駐軍當時十分重視非緬族的種族，招攬他們加入軍隊，相反緬族族群利益經常遭到剝削。在第二次世界大戰之際，與日本結盟的緬族民族主義者（包括昂山素姬之父昂山將軍）及一眾在阿拉干區的佛教僧侶，屢次跟協助英國政府的穆斯林發生正面衝突，加深兩族之間的仇恨。
英國牛津大學昂山素姬高級研究員 Matthew Walton 2013年在Journal of Contemporary Asia發表的學術文章表示，緬甸民族主義本質上就是緬族民族主義。這種民族主義的建構過程充斥着排他性的論述，以建立「我者」（被壓迫的緬族）作為「他者」（非緬族的少數族裔）的對立面。尤其是當緬族掌握政權並把這種意識形態制度化後，就算是被軍政府打壓的緬族民運人士，都不自覺地成為這套論述的受益人──在社會地位和階級上始終相較處於邊陲的少數民族為高，遭受軍方打壓的力度亦有所差異，以致抗爭手段的選擇亦較非緬族人為多。
羅興亞人比其他少數民族地位更坎坷，原因是1960年代發動政變上台的前總統奈溫（Ne Win）與阿拉干地區的佛教僧侶結盟，主張「若開邦居民必須是佛教徒」，藉此推行「緬化政策」、強制的「上山下鄉」式運動，兼且縱容武裝分子破壞穆斯林聚居地，企圖逼走羅興亞族人（註二）。
在1990年代初期，軍政府照辦煮碗實施強硬政策，拉攏國內激進佛教徒襲擊羅興亞人，更不惜在孟加拉與緬甸接壤的邊境地區開火，乘機轉移社會視線，遮掩軍方推翻1990年國會選舉的醜態。緬族人民普遍篤信佛教，加上迷信來自南亞地區的「孟加拉移民」會構成政治、經濟及文化威脅，較難同情羅興亞人。阿拉干人擔心，承認異族人在當地的合法地位會削去自己部分領土，甚至沖淡阿拉干種族的血統，在「種族大義」前，不願在問題上發聲。
2012年國際媒體「再次」關注若開邦的暴力事件，2015年的船民危機、今年10月緬北邊境的武裝衝突，都只是反映了緬甸處理羅興亞人的結構性老問題。不過，根據國際危機組織顧問 Richard Horsey 分析，今年10月的衝突乃由羅興亞社群發動，可能由沉寂多年的武裝團體「羅興亞團結組織」（Rohingya Solidarity Organization）策劃。這次事件有九名警員和四名軍人被殺，不但觸動激進佛教徒及軍方神經，讓緬甸政府找到使用武力鎮壓當地的合理依據，更意味日後羅興亞人可能選擇以暴易暴，加劇地區緊張氣氛。近日能夠通入若開邦的道路近乎全部封鎖，記者和人道組織被禁止進入，額外增添了外界的焦慮。
緬甸民主化與種族和平脫勾？
面對此一問題，緬甸剛加速的民主化進程又忽然顯得如履薄冰。昂山素姬作為緬甸民主的圖騰，自進入建制（2012年成為國會議員開始）後，外間對她的批評不絕於耳，其中一點是圍繞她對羅興亞人的人權狀況不發一言，更一度重申政府不會以「羅興亞人」稱呼他們，完全違背她一直提倡「免於恐懼的自由」（Freedom from fear）的理念。
11月25日，在雅加達、吉隆坡、曼谷和達卡，都分別有穆斯林示威遊行，抗議緬甸政府針對並虐待羅興亞人；今年3月，有印尼網民在知名請願網站 change.org 發動請願行動，要求挪威諾貝爾獎委員會撤回昂山素姬的和平獎。緬甸的民主步伐突然與種族和平脫勾，昂山素姬的光環似乎不斷褪色。
不過，撇除羅興亞人以外，昂山素姬終究還是推動緬甸種族和解的功臣。今年8月，緬甸政府召開了「21世紀彬龍會議」（21st century Panlong Conference），邀請了18個武裝團體進行對話，遊說部分未曾簽署全國停火協議的組織加入，展開定期會談，建立跨種族信任，希望盡早實現國家邁向聯邦制的建國承諾。這些武裝團體當然不包括代表羅興亞族群利益的代表，但單憑這次會談足可見證昂山素姬嘗試推動制度改革的意志。畢竟，推動民主聯邦制是昂山將軍的遺願，這個責任昂山素姬終究不能推卸。
此外，昂山素姬並非完全擱置羅興亞問題不理。她趁着「21世紀彬龍會議」召開之際，成立委員會調查若開邦的人權狀況，並委託聯合國前秘書長安南（Kofi Annan）作主席，負責向政府提交達成和解及和平方法的建議。今年5月，政府提名昂山素姬擔任另一委員會主席，專門處理若開邦穩定及人口遷徙問題。對比軍政府完全不受民意左右立場，昂山素姬的認受性來自個人聲望、開放政體的承諾，以及其建立跨種族和平的立場。「羅興亞問題」是一個極特殊案例，任何人要撼動這個結構性問題都必須講求策略。昂山素姬再多諾貝爾獎、再多光環，也只是一介凡人。
緬甸軍方、阿拉干佛教徒、前執政黨
緬甸政府處理羅興亞問題的手法確有不足，但國際社會評價問題時，或許基於人道主義的逼切考慮及同情心，忽略了緬甸政治體制的複雜程度、利益板塊的互動步伐，以及現實政治的操作手法對事件的關鍵作用。
首先，昂山素姬雖然身任國務資政，但她一人不能完全指揮內閣團隊。根據緬甸憲法第232條，緬甸的國防部長、內政部長及邊境事務部長均由軍方總司令提名，並且出任人選不用辭去軍中職務。因此，在處理邊境種族衝突問題上，真正負責任的是軍隊而非文人政府。昂山素姬要改革緬甸，始終不得不與軍方妥協，或在適當時候公開「保護」軍方所為，否則軍方一個翻臉隨時發動政變，重新封鎖改革大門，便會把幾年逐步放寬的政治制度推倒重來。緬甸縱使有民主選舉，但軍方仍掌握大部分實權。
其次，代表阿拉干激進勢力的「阿拉干民族黨」（Arakan National Party），在2015年的地方選舉中成為若開邦第一大黨，獲得接近一半議席。即使有非羅興亞族的穆斯林杯葛選舉，但這數字依然證明了若開邦佛教徒和主流民眾的憂慮。《外交官》今年3月一篇網評指出，阿拉干人不滿國際社會往往只顧及羅興亞人的遭遇，卻從不正視佛教徒「勇武抗爭」只為保護國家免受「外族」及回教「侵略」。國際社會壓力愈大，這些反對羅興亞人的聲音亦會同樣擴大，最終各走極端，觸發爆炸性的反效果。
日前，緬甸前執政黨鞏固與發展黨（Union Solidarity and Development Party，鞏發黨）聯同部分反對派發表聯合聲明，批評政府調查今年10月的邊境衝突進度緩慢，要求由軍方把持的安全委員會直接介入全權負責，聲稱要捍衛國家主權。從政治利益的角度考量，鞏發黨這些代表傳統及軍方利益的政治板塊，唯有在威權體制的庇護下才能苟延殘存。如果新政府違背「主流民意」包庇羅興亞人，鞏發黨便可「引證政府背叛民眾」，加強軍隊介入理據，甚至可以逼使全民盟下台。
國際社會能否介入？
第三，羅興亞問題已變成東盟（東協）成員國之間的芥蒂，但國家除了互相斥責以外仍未尋得解決共識。馬來西亞首相納吉（Najib Razak）上週參與民眾遊行，就羅興亞問題向緬甸政府抗議，其青年及體育部長更高調斥責緬甸發生「大規模種族清洗」，要求東盟重新審視它的會員資格。馬來西亞此番罕有地干預緬甸內政，外交部發言人澄清問題已變成「國際人道危機」，超出內政問題的框架，暗示將不惜違反東盟的「不干預原則」。
然而，相比去年馬來西亞暫時向羅興亞船民提供居留權利，納吉此番似乎未有實質應對準備。國際社會要發動人道干預？還是要聯合國實施經濟制裁？這些強硬措施容易產生反彈作用，讓和平解決方法愈走愈遠。在缺乏清晰的政策之前，我們無從得知納吉願意為羅興亞問題介入多深，亦不能評估其動機是否純粹博取國內回教黨支持的政治計算。
短期內，國際社會和緬甸政府的選擇有限，聯合國、東盟或伊斯蘭會議組織在指責緬甸政府同時，也許可以參考泰國、馬來西亞和印尼去年收容船民的方法，完善短暫居留機制及檢討收容上限，待政府實施安南等人的改革建議，才考慮有秩序地遣返難民。筆者認為，國際社會應該繼續監察羅興亞問題，但倘若過度施壓，只會招來當地民族主義情緒反彈（民眾對安南出任委員會主席已經相當不滿），隨時弄巧反拙。
羅興亞問題遠較緬甸政體問題複雜，當中涉及族群政治、政治勢力利益集團、歷史認知等長期因素，最終只能透過緬族人重新接納羅興亞人的身份才可真正解決問題。關鍵是，目前緬族和羅興亞人之間的嫌隙有如鴻溝，這個身份認同的（再）建構過程，注定不能朝夕解決。重塑身份方法不能從上而下由中央政府強制植入，反而應該完善人口統計再評估國內種族比例、邀請國內各種族代表，透過協商原則重整緬族和其他種族之間的權力分配，化解根本矛盾。緬甸從威權體制逐步開放到半民主狀態，尚且花了半個世紀時間，解決羅興亞問題的和平方案，絕不會比民主化來得輕鬆簡捷。
（馮嘉誠，日本早稻田大學亞洲太平洋研究院博士生）
註一：當時緬甸為英屬印度的一個省份。
註二：這種合作關係只是偶爾發生，若開邦僧侶在八九十年代積極參與民主運動，對抗政府。時至今日，主流佛教僧侶縱然對羅興亞人十分不滿，但對激進派系採取極端手法也感到不齒，他們傾向鼓勵那些「孟加拉移民」自行離開，重返「家園」。