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馮嘉誠:羅興亞人的悲歌,與昂山素姬的窘局

緬族人民普遍篤信佛教,加上迷信來自南亞地區的「孟加拉移民」會構成政治、經濟及文化威脅,較難同情羅興亞人。


圖為2016年11月21日,一對羅興亞母子在孟加拉邊境因非法入境被捸捕。
圖為2016年11月21日,一對羅興亞母子在孟加拉邊境因非法入境被捸捕。攝:Mohammad Ponir Hossain/REUTERS

11月24日,英國廣播公司(BBC)轉述了聯合國難民署官員對緬甸西部若開邦(Rakhine State)的觀察,批評緬甸政府自10月以來於當地展開平亂活動,縱容羅興亞人被殺害,甚至有意發動「種族清洗」(ethnic cleansing),導致大量難民流入鄰國孟加拉,釀成人道危機。

一年前,諾貝爾和平獎得主昂山素姬(翁山蘇姬)帶領「全國民主聯盟」(National League for Democracy,下稱「全民盟」)在緬甸國會選舉取得大勝,所得議席高達接近80%,基本上掌握了總統的任命權。叫人錯愕的是,直接控制國家逾五十年的軍方(及其政黨化身)公開承認選舉結果,交出憲法修訂權及部分內閣職位任命權以外的主要權力,一時成為東南亞民主進程的微弱曙光。

然而,近日再次爆發的羅興亞難民問題,再次突顯積壓多年的種族矛盾,緬甸民主化神話面臨崩盤。到底全民盟執政,會否一如昂山素姬競選承諾一樣帶來國內種族和解,還是只是「換湯不換藥」,藉着排擠國內少數民族延續緬族霸權(Bamar hegemony)?

羅興亞人身份問題的淵源

「羅興亞問題」在命名上已有爭議。雖然國際社會一直以 “Rohingya” 來稱呼羅興亞人,羅興亞人亦以此自居,並解釋族人自10世紀以來已定居阿拉干(Arakan State,今若開邦),但緬甸軍政府和阿拉干人(緬族人分支)從不承認「羅興亞」屬於一個合法族裔。緬族人只把羅興亞人看成來自孟加拉的非法移民,極大部分都不符合1982年通過的《緬甸公民法》中的任何一類等級,因此羅興亞人無法登記成緬甸公民、不受法律保護,遑論有權在國會選舉中投票,被打壓的程度超越克欽、克耶、撣等少數民族。

緬族與羅興亞族交惡,可以追溯到19世紀大英帝國「分而治之」的策略。當時英屬印度殖民政府(註一)容許阿拉干與今日的孟加拉吉大港(Chittagong)兩地居民自由流動,導致大量印度教教徒、塔米爾人、穆斯林湧入阿拉干。英國駐軍當時十分重視非緬族的種族,招攬他們加入軍隊,相反緬族族群利益經常遭到剝削。在第二次世界大戰之際,與日本結盟的緬族民族主義者(包括昂山素姬之父昂山將軍)及一眾在阿拉干區的佛教僧侶,屢次跟協助英國政府的穆斯林發生正面衝突,加深兩族之間的仇恨。

英國牛津大學昂山素姬高級研究員 Matthew Walton 2013年在Journal of Contemporary Asia發表的學術文章表示,緬甸民族主義本質上就是緬族民族主義。這種民族主義的建構過程充斥着排他性的論述,以建立「我者」(被壓迫的緬族)作為「他者」(非緬族的少數族裔)的對立面。尤其是當緬族掌握政權並把這種意識形態制度化後,就算是被軍政府打壓的緬族民運人士,都不自覺地成為這套論述的受益人──在社會地位和階級上始終相較處於邊陲的少數民族為高,遭受軍方打壓的力度亦有所差異,以致抗爭手段的選擇亦較非緬族人為多。

羅興亞人比其他少數民族地位更坎坷,原因是1960年代發動政變上台的前總統奈溫(Ne Win)與阿拉干地區的佛教僧侶結盟,主張「若開邦居民必須是佛教徒」,藉此推行「緬化政策」、強制的「上山下鄉」式運動,兼且縱容武裝分子破壞穆斯林聚居地,企圖逼走羅興亞族人(註二)

在1990年代初期,軍政府照辦煮碗實施強硬政策,拉攏國內激進佛教徒襲擊羅興亞人,更不惜在孟加拉與緬甸接壤的邊境地區開火,乘機轉移社會視線,遮掩軍方推翻1990年國會選舉的醜態。緬族人民普遍篤信佛教,加上迷信來自南亞地區的「孟加拉移民」會構成政治、經濟及文化威脅,較難同情羅興亞人。阿拉干人擔心,承認異族人在當地的合法地位會削去自己部分領土,甚至沖淡阿拉干種族的血統,在「種族大義」前,不願在問題上發聲。

2012年國際媒體「再次」關注若開邦的暴力事件2015年的船民危機今年10月緬北邊境的武裝衝突,都只是反映了緬甸處理羅興亞人的結構性老問題。不過,根據國際危機組織顧問 Richard Horsey 分析,今年10月的衝突乃由羅興亞社群發動,可能由沉寂多年的武裝團體「羅興亞團結組織」(Rohingya Solidarity Organization)策劃。這次事件有九名警員和四名軍人被殺,不但觸動激進佛教徒及軍方神經,讓緬甸政府找到使用武力鎮壓當地的合理依據,更意味日後羅興亞人可能選擇以暴易暴,加劇地區緊張氣氛。近日能夠通入若開邦的道路近乎全部封鎖,記者和人道組織被禁止進入,額外增添了外界的焦慮。

緬甸民主化與種族和平脫勾?

面對此一問題,緬甸剛加速的民主化進程又忽然顯得如履薄冰。昂山素姬作為緬甸民主的圖騰,自進入建制(2012年成為國會議員開始)後,外間對她的批評不絕於耳,其中一點是圍繞她對羅興亞人的人權狀況不發一言,更一度重申政府不會以「羅興亞人」稱呼他們,完全違背她一直提倡「免於恐懼的自由」(Freedom from fear)的理念。

11月25日,在雅加達、吉隆坡、曼谷和達卡,都分別有穆斯林示威遊行,抗議緬甸政府針對並虐待羅興亞人;今年3月,有印尼網民在知名請願網站 change.org 發動請願行動,要求挪威諾貝爾獎委員會撤回昂山素姬的和平獎。緬甸的民主步伐突然與種族和平脫勾,昂山素姬的光環似乎不斷褪色。

不過,撇除羅興亞人以外,昂山素姬終究還是推動緬甸種族和解的功臣。今年8月,緬甸政府召開了「21世紀彬龍會議」(21st century Panlong Conference),邀請了18個武裝團體進行對話,遊說部分未曾簽署全國停火協議的組織加入,展開定期會談,建立跨種族信任,希望盡早實現國家邁向聯邦制的建國承諾。這些武裝團體當然不包括代表羅興亞族群利益的代表,但單憑這次會談足可見證昂山素姬嘗試推動制度改革的意志。畢竟,推動民主聯邦制是昂山將軍的遺願,這個責任昂山素姬終究不能推卸。

此外,昂山素姬並非完全擱置羅興亞問題不理。她趁着「21世紀彬龍會議」召開之際,成立委員會調查若開邦的人權狀況,並委託聯合國前秘書長安南(Kofi Annan)作主席,負責向政府提交達成和解及和平方法的建議。今年5月,政府提名昂山素姬擔任另一委員會主席,專門處理若開邦穩定及人口遷徙問題。對比軍政府完全不受民意左右立場,昂山素姬的認受性來自個人聲望、開放政體的承諾,以及其建立跨種族和平的立場。「羅興亞問題」是一個極特殊案例,任何人要撼動這個結構性問題都必須講求策略。昂山素姬再多諾貝爾獎、再多光環,也只是一介凡人。

緬甸軍方、阿拉干佛教徒、前執政黨

緬甸政府處理羅興亞問題的手法確有不足,但國際社會評價問題時,或許基於人道主義的逼切考慮及同情心,忽略了緬甸政治體制的複雜程度、利益板塊的互動步伐,以及現實政治的操作手法對事件的關鍵作用。

首先,昂山素姬雖然身任國務資政,但她一人不能完全指揮內閣團隊。根據緬甸憲法第232條,緬甸的國防部長、內政部長及邊境事務部長均由軍方總司令提名,並且出任人選不用辭去軍中職務。因此,在處理邊境種族衝突問題上,真正負責任的是軍隊而非文人政府。昂山素姬要改革緬甸,始終不得不與軍方妥協,或在適當時候公開「保護」軍方所為,否則軍方一個翻臉隨時發動政變,重新封鎖改革大門,便會把幾年逐步放寬的政治制度推倒重來。緬甸縱使有民主選舉,但軍方仍掌握大部分實權。

其次,代表阿拉干激進勢力的「阿拉干民族黨」(Arakan National Party),在2015年的地方選舉中成為若開邦第一大黨,獲得接近一半議席。即使有非羅興亞族的穆斯林杯葛選舉,但這數字依然證明了若開邦佛教徒和主流民眾的憂慮。《外交官》今年3月一篇網評指出,阿拉干人不滿國際社會往往只顧及羅興亞人的遭遇,卻從不正視佛教徒「勇武抗爭」只為保護國家免受「外族」及回教「侵略」。國際社會壓力愈大,這些反對羅興亞人的聲音亦會同樣擴大,最終各走極端,觸發爆炸性的反效果。

日前,緬甸前執政黨鞏固與發展黨(Union Solidarity and Development Party,鞏發黨)聯同部分反對派發表聯合聲明,批評政府調查今年10月的邊境衝突進度緩慢,要求由軍方把持的安全委員會直接介入全權負責,聲稱要捍衛國家主權。從政治利益的角度考量,鞏發黨這些代表傳統及軍方利益的政治板塊,唯有在威權體制的庇護下才能苟延殘存。如果新政府違背「主流民意」包庇羅興亞人,鞏發黨便可「引證政府背叛民眾」,加強軍隊介入理據,甚至可以逼使全民盟下台。

國際社會能否介入?

第三,羅興亞問題已變成東盟(東協)成員國之間的芥蒂,但國家除了互相斥責以外仍未尋得解決共識。馬來西亞首相納吉(Najib Razak)上週參與民眾遊行,就羅興亞問題向緬甸政府抗議,其青年及體育部長更高調斥責緬甸發生「大規模種族清洗」,要求東盟重新審視它的會員資格。馬來西亞此番罕有地干預緬甸內政,外交部發言人澄清問題已變成「國際人道危機」,超出內政問題的框架,暗示將不惜違反東盟的「不干預原則」。

然而,相比去年馬來西亞暫時向羅興亞船民提供居留權利,納吉此番似乎未有實質應對準備。國際社會要發動人道干預?還是要聯合國實施經濟制裁?這些強硬措施容易產生反彈作用,讓和平解決方法愈走愈遠。在缺乏清晰的政策之前,我們無從得知納吉願意為羅興亞問題介入多深,亦不能評估其動機是否純粹博取國內回教黨支持的政治計算。

短期內,國際社會和緬甸政府的選擇有限,聯合國、東盟或伊斯蘭會議組織在指責緬甸政府同時,也許可以參考泰國、馬來西亞和印尼去年收容船民的方法,完善短暫居留機制及檢討收容上限,待政府實施安南等人的改革建議,才考慮有秩序地遣返難民。筆者認為,國際社會應該繼續監察羅興亞問題,但倘若過度施壓,只會招來當地民族主義情緒反彈(民眾對安南出任委員會主席已經相當不滿),隨時弄巧反拙。

羅興亞問題遠較緬甸政體問題複雜,當中涉及族群政治、政治勢力利益集團、歷史認知等長期因素,最終只能透過緬族人重新接納羅興亞人的身份才可真正解決問題。關鍵是,目前緬族和羅興亞人之間的嫌隙有如鴻溝,這個身份認同的(再)建構過程,注定不能朝夕解決。重塑身份方法不能從上而下由中央政府強制植入,反而應該完善人口統計再評估國內種族比例、邀請國內各種族代表,透過協商原則重整緬族和其他種族之間的權力分配,化解根本矛盾。緬甸從威權體制逐步開放到半民主狀態,尚且花了半個世紀時間,解決羅興亞問題的和平方案,絕不會比民主化來得輕鬆簡捷。

(馮嘉誠,日本早稻田大學亞洲太平洋研究院博士生)

註一:當時緬甸為英屬印度的一個省份。

註二:這種合作關係只是偶爾發生,若開邦僧侶在八九十年代積極參與民主運動,對抗政府。時至今日,主流佛教僧侶縱然對羅興亞人十分不滿,但對激進派系採取極端手法也感到不齒,他們傾向鼓勵那些「孟加拉移民」自行離開,重返「家園」。


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