大選必考題：民進黨如何維持對美關係？

編者按：台灣距離2020年總統大選不到九個月，對美國關係是各主要政黨全力經營的區域。接續此前曾刊發國民黨對美關係相關報導，本文綜述民進黨黨、政平台對美關係的起伏現況。

「作為總統，我要告訴大家，台灣不會被嚇倒。」4月16日上午，中華民國總統蔡英文與美國前眾議院議長萊恩（Paul Ryan）、美國在台協會（AIT）處長酈英傑（Brent Christensen）共同在台北出席印太安全對話開幕典禮，致詞時抨擊中國以武力恫嚇台灣。幾個小時前，美國國防安全合作局公開表示，國務院批准5億美元對台軍售案，繼續為目前在路克空軍基地的F-16戰機提供飛行員訓練計畫、維護、後勤支援；蔡英文說，美方軍售「來得及時」。4月15日，美國在台協會在內湖新館舉辦「友誼慶祝酒會」，受邀出席的蔡英文致詞時抨擊，「中國近來增加區域中的軍事行動，對台海與區域穩定造成挑戰。」她之後透過臉書強調，國土主權寸步不讓，民主自由堅守不退。

這一段在原本講稿裡找不到的話，一般相信是回應是同一天由解放軍「空警500」、「轟六Ｋ」連同一批「蘇愷三十 」及「殲十一」在台灣東部進行罕見的不同機種協同作戰的「遠海長訓」。

解放軍結束了「遠海長訓」後，晚間， 台北101大樓亮起了「台灣關係法40年」的燈光秀，它由中華民國外交部次長謝武樵、徐斯儉和美國慶賀團團長、聯邦眾院前議長萊恩、AIT理事主席主席莫健（James Moriarty）和酈英傑共同點亮。

美國政界、智庫和民進黨政府的關係推上高峰，除了看得見的儀式外，還包括對重大政治情勢認知和解讀上趨於一致。一個重要的例子發生在今年一月，中共總書記習近平發表《告台灣同胞書》40週年談話後。哈佛大學費正清中心主任宋怡明（Michael Szonyi）率「兩岸事務訪問團」訪問台灣，隨行人員包括美國前東亞副助卿柯慶生（Thomas J. Christensen）、費正清中心台灣研究小組召集人戈迪溫（Steven M. Goldstein）等知名學者，訪台期間拜會了位於台北的總統府、外交部等官方機構，也南下進行學術交流，並前往高雄拜訪新任高雄市長韓國瑜。

與會人士向《端傳媒》記者轉述，一名美方團員在與台灣高層人士進行其中一場閉門會談時，傳遞了這樣的訊息：「從今以後，我們（美方）對『九二共識』的看法，應該較接近蔡英文總統的詮釋：『九二共識』這四個字，它的意義包括『一國兩制』。」這名美方團員認為，習近平今年初提出探索「兩制」台灣方案之後，「九二共識」的原先意義似乎已經不重要了。

蔡英文自2016年就任以來，台灣與美國關係快速推進。除了政府外交系統以外，還得力於政黨及政治團體平台。前者包括民進黨黨中央、民進黨駐美辦事處，後者則是由台美人組成的在美獨立組織、老牌獨派團體「台灣人公共事務會」（Formosan Association for Public Affairs, FAPA）。

「華府第一線，還是要派自己的人」

今年二月中旬，卓榮泰接任黨主席，羅文嘉出任民進黨秘書長，新一屆黨務人事就定位。國際事務部主任林靜儀接受《端傳媒》訪問時說，民進黨長期經營對美關係，近年有了一些突破性的發展，除了川普政府對中國的立場改變，「我們（民進黨）真的很認真在做台美關係。」

「我們（民進黨）對於美國的lobby（遊說）這件事情不是只有最近，其實已經很久了。」林靜儀說在2014、15年，民進黨尚在野，蔡英文回任民進黨主席，邀請曾經在陳水扁政府任駐美代表的吳釗燮（現為外交部長）出任民進黨秘書長並兼任民進黨駐美代表，「吳釗燮擔任秘書長的時候，其實就一直跟美國持續進行lobby——那是非常密切的。」

回顧2011年9月，蔡英文首度問鼎總統，以候選人身份訪問華府，遭美方質疑維持兩岸關係穩定的能力不佳，聲望重挫。隔年總統大選，蔡英文敗給馬英九。2012年下半年，民進黨計畫恢復駐美國代表處，「2012年後來沒選上，那時是國民黨執政，（蔡英文）訪美沒有很成功，」一名當時參與復設民進黨駐美代表處的黨內人士強調，「很多事情其實第一時間（對美方）的說明很重要，那時候就意識到，有必要恢復代表處，人手要增加，讓（民進黨）在美國的政策說明更完整。」

「華府第一線，還是要派自己的人。問題是成立辦公室要有錢，當時我們沒錢啊！」這名人士回憶，2013年，時任民進黨主席蘇貞昌前往美國、加拿大募款，募得一筆經費，才恢復民進黨的常設辦事處，多聘兩名員工，在華府租下小小的辦公室。

當時接任民進黨駐美代表處主任的彭光理（Michael Fonte），年少時曾是奉派到台灣農村服務的天主教傳教士，在台灣目睹民主化、解嚴過程，也因傳教需求，習得一口流利優雅的台語，是民進黨對美的重要聯繫。

彭光理近日接受《端傳媒》訪問時指出，1995年起，在野的民進黨開始計畫在華盛頓的聯繫窗口，希望對華府即時傳遞民進黨在台灣的動作、代表的價值、關心的議題。1996年，民進黨在美成立駐美國代表處，直到2000年首度執政，時任總統陳水扁認為已有代表民進黨政府的官方華府窗口，因此關閉了民進黨駐美代表處。

「後來的幾年，台美關係很緊張，」彭光理回憶，最大原因是陳水扁後來拋出入聯公投，加上缺少第一線的窗口說明台北立場，造成美方壓力與緊張，「DC這邊很多人對此不高興，也怕陳水扁此舉影響中美關係。」

陳水扁於2000年執政後暫停了政黨辦事處的運作，事後被認為諸多問題都起於這裡。一位黨內人士舉例，當時在野的國民黨、親民黨於2003年間成立駐美代表處，隔年台灣爆發319槍擊案（編者按：2004年3月19日下午，陳水扁和時任副總統呂秀蓮爭取連任時發生槍擊事件，陳水扁與呂秀蓮分別於腹部與膝蓋受槍傷），國親駐美代表處集結泛藍在野勢力，發動一份厚達20多頁、名為「子彈門（Bulletgate )」宣傳，雪片般飛向華府行政部門、國會、以及各大智庫，這些讓民進黨「無法及時解釋」的指控和資訊，重傷扁政府與民進黨在華府的形象。

「美國一定會問你，為什麼民進黨選得那麼差？你叫他（美方）去問官方駐美代表處，他們也不便代民進黨回答。」

「 第一次執政，我們廢掉（駐美辦公室），2016年再次執政，我們就不要廢掉它，要繼續維持著。」前述不願具名的民進黨人士觀察，過去民進黨吃過對華府溝通不良的苦，「子彈門」等事件歷歷在目，雖然川普執政之後，美方把中國視為威脅，目前民進黨政策較符合川普政府對中國的戰略；但他同時強調，除了大環境對民進黨較有利，在民進黨執政之後，代表黨的駐美代表處，還是發揮諸多功能。一名長期參與民進黨國際事務的資深黨工也強調：「黨務歸黨務，政治歸政治，執政以後，還是要有黨對華府的窗口。」

最近的例子便是民進黨去年九合一選舉大敗，「美國一定會問你，為什麼民進黨選得那麼差？你叫他（美方）去問官方駐美代表處，他們也不便代民進黨回答。」前述人士解釋，駐美辦事處能代表民進黨，第一時間對美說明大敗後的合理解釋，提出未來要採取何種策略因應2020總統大選，「我們會告訴美方，敗選是綜合性原因，比如改革得罪很多人、公投題目設計對民進黨不利、假新聞充斥等等，讓美方比較完整了解，敗選是很多原因累積，更不是只有『兩岸關係』這因素。」

2013年，彭光理接掌重新開張的民進黨駐美代表處，現年高齡近80歲的他，帶著兩名辦公室同事在華府奔走，頻繁穿梭美國國會、政府單位、華府智庫，針對台灣政界發生的重大事件，第一時間提供民進黨的說法，解釋決策背後的價值觀與想法，以及未來的做法。

努力有了成果，2015年中，二度競選總統的蔡英文再度訪美，在民進黨駐美代表處的協調與溝通下，不但扭轉了上回訪美的尷尬處境，還進入白宮和國務院，獲高規格待遇。2016年，蔡英文當選中華民國總統。

「我不認為美方有所謂的『偏好人選』，但會想要了解黨內初選的民主程序是什麼？」「更重要的，不是各政黨提名誰？而是總統候選人的政策是什麼？會不會影響台美關係？」

「讓華盛頓知道民進黨在想什麼、讓民進黨知道華盛頓在想什麼，就是我們現在做的事。」談到美中關係近期的轉變，彭光理同樣認為，川普政府與中國緊張升高，能為美台關係創造更有利空間。

今年是台灣選舉年，他指出，民進黨駐美辦事處的工作重點是精確對美傳達黨內的重要資訊、思考脈絡和即將採取的做法，他舉例，前行政院長賴清德近日挑戰蔡英文，宣布參加黨內初選、角逐下屆總統候選人，美方雖對賴清德較不熟悉，但同樣感到驚訝。

「我不認為美方有所謂的『偏好人選』（指民進黨總統候選人），但會想要了解黨內初選的民主程序是什麼？」彭光理觀察，美方態度是：「更重要的，不是各政黨提名誰？而是總統候選人的政策是什麼？會不會影響台美關係？」

美、日、歐——必打的國際外交仗

林靜儀指出，民進黨駐美代表處接下來會負責舉辦智庫座談，或舉辦對美的相關連繫、會談。台灣部分，今年是選戰年，重要動作之一是維持與包含美國在內的各國議員、友台團體的交流。此外，民進黨主席卓榮泰或林靜儀自己可能「再跑一趟美國」，促進與台僑的溝通。

「很多台僑對我們（民進黨）很支持，但是我們國家有一個問題就是：不像日本有NHK，幾乎你在所有國際媒體都看得到；在國外你要看到台灣相關新聞，就我所我知道的，好像只有中天。」林靜儀解釋：「台僑其實看的就是幾個特定的節目，但這些特定節目沒有真的、完全傳達我們執政黨的努力——無論是台美關係、台灣政府對國際地位的努力，或與台灣主權定位的相關的法規、政策。」

她憂心，台僑恐怕逐漸無法獲得台灣正在發生的確切資訊，因此，民進黨的溝通作業就更重要。「事實上，很多美國台僑會協助我們，他們也是很重要人脈，不論科學界、醫界或商界。」一般認為，台灣人公共事務會（FAPA）已經是很強大的在美台僑組織；對此林靜儀說：「當然FAPA是一群，但我們不能只有FAPA這一群。」

「像我這三年跑了紐約CSW（Commission on the Status of Women，聯合國婦女地位委員會周邊論壇），認識了一群是在紐約台僑第二代的年輕女生，她們談到對台灣的認識、對台灣主權的想法，或是倡議的行動跟模式，都和過去我們的前輩不太一樣。」她亦思考，對於這群海外的ABT（American Born Taiwanese，在美國出生的台灣人），民進黨應持續不斷溝通、讓他們了解台灣年輕人的想法，甚至，早在2016年，林靜儀就和在美的一群年輕台裔女孩談過如何展開合作。

合作什麼呢？「一定要想辦法去找關注台灣議題的社團。」她強調，台僑的ABT身份，比台灣人更有機會進到聯合國的官方會議；當台僑以台灣人的骨幹成立社團，甚至以美國人身份成為某些團體的領袖時，就有機會進到某些會議裡，幫台灣發聲。

談到選戰年的民進黨國際事務佈局，林靜儀也說，不會把國際事務的重心完全放在美國，例如對日本、歐洲，都是必須打的國際外交仗。2018年，第71屆世界衛生大會（WHA）揭幕時，林靜儀以台灣NGO代表身份進入大會旁聽，她佩上有台灣字樣的胸章，遭中國代表抗議。當時她當面回嗆對方：「你連這種東西都有意見啊？」

「你（中國）為什麼不讓台灣進去（國際組織）？」「台灣必須在國際正面敲門，而且一定要敲。」林靜儀比喻，台灣敲門了幾十年沒成功，不一定要繼續敲眼前的門，「你要從別的路走進去，要從別的窗戶跟人家揮手，讓別人把窗戶打開、和我們變好朋友之後，我們的朋友可能願意來幫我開前門。」那麼，國際現實主義架構下，台灣憑什麼讓各國願意交朋友？她指出，台灣一定要把自己放入全球重視的對話脈絡，例如聯合國近年注重的「全球永續發展目標」（Sustainable Development Goals）在台灣剛開始被推動，這可能是台灣站上世界舞台、被國際認可貢獻的機會。

FAPA——對美國會遊說的老字號

回到本文開頭提及今年是《台灣關係法》40年周年，這部法律在1979年立法時，連FAPA都還沒有組成，遑論民進黨。當時在美國的獨派人士，例如「台美協會」董事長彭明敏、「全美台灣獨立聯盟」陳唐山、「台灣民主運動海外同盟」的郭雨新、賓州大學教授張旭成等台獨運動人士，藉著出席聽證會，遊說關鍵議員等方式，大幅度翻轉了原本行政部門的提案，為斷交後的美台關係留下廣大空間。

緊跟著FAPA於1982年成立，民進黨籍前立委蔡同榮和前述的彭明敏、陳唐山等人都是創會要角，日後陸續在全美設立超過40個分會。它和早先各種台獨團體最大的不同在於，它深度對接美國的政治體制，是一個專注在國會進行台灣議題遊說的壓力團體。

進行國會遊說工作近30年、與FAPA關係密切的台灣人公共關係會 （FAPR，Formosan Association for Public Relations）執行長昆布勞（Coen Blaauw）接受《端傳媒》訪問時表示，在兩岸於美國進行的「公關戰」裡，中國的「產品」在國會山莊顯得窒礙難行，公關公司因難以推銷這些「產品」而感到窘迫——尤其當國會議員反問起關於西藏、台灣、法輪功、天主教會等議題與中方立場，乃至觸及近日的中美貿易戰，都讓中方遊說人員、替中方奔走的公關公司難以應付。

「我從未聽聞任何國會議員告訴我：『我不支持你們的倡議』。」昆布勞指出，儘管FAPA的預算和人力資源非常有限（編者按：FAPA目前僅有正職員3人），卻有非常好的「產品」：自由、民主、人權價值。他強調，前述價值是台灣價值，同時也是美國價值；FAPA向國會遊說台灣相關法案時，內容與精神多與美國的民主精神相連，不意外地，容易獲得國會青睞。

去年三月，美國總統川普簽署《台灣旅行法》， 鼓勵美台之間所有層級互訪，台美資深、高階官員互訪限制形同解禁，被視為台美關係歷史上大進展。《台灣旅行法》的催生，除了友台議員積極奔走，FAPA組織與遊說社群更是背後默默的一群。昆布勞指出，《台灣旅行法》觸及台灣積極參與國際組織的企圖，他們甚至建議美國國務院藉此機會告訴中國，川普內閣能在此時訪台。

他指出，2017至2018年間，FAPA亦呼籲美國政府，若中方阻止台灣加入WHA（世界衛生大會），美國衛生部長阿札爾（Alex Azar）就該赴台灣參訪傑出的醫療系統與制度；若中方阻止台灣參與ICAO（國際民航組織）的會議，美國運輸部長趙小蘭（Elaine L. Chao）應赴台參訪高鐵系統；若中方阻止台灣參與INTERPOL（國際刑警組織），美方應派出當時的司法部長塞辛斯（Jeff Sessions）訪問台灣。

倡議實務運作上，FAPA是這樣耕耘國會關係的：「每年九月有國會倡議週，我們邀會員參加講座或工作坊，週六、週日活動結束後，週一再去國會議員辦公室拜訪......。」剛加入FAPA將近一年的政策研究員、外交部長吳釗燮之子吳迪說，他最多一天拜訪4名議員辦公室，每場從15分鐘到一小時不等，遊說也有撇步：「見面聊天不超過一分鐘，就要講最重要的議題，我們會準備一頁議題清單——因為美國人重視簡潔寫作、不要落落長——把所有議題列上去，根據議員和助理的興趣，決定議題順序，後面再附上補充資料。」

早在2004年，FAPA就提出《台灣旅行法》的概念，2007再次提出時眾議院表決通過。2018年該法催生過程中，不只FAPA總部員工全員出動，還動員FAPA在美的46個分會以及廣大會員，透過連署信、九月的國會倡議週爭取國會支持。吳迪指出，當時，FAPA由總部收集聯署信，根據郵遞區號去彙整這些信件分別來自哪個議員選區，拿這些聯署信去找國會議員，告訴議員們：「你們的選民有這些訴求。」

同時FAPA也和外交部駐美代表處共同推動促成《台灣旅行法》。「在參議院部分，駐美代表處使了很大的力。」吳迪表示，駐美代表處國會組在國會時間非常長，國會組幾乎每天都在國會遊說。至於FAPA和駐美代表處如何分工倡議工作？吳迪舉例表示，《台灣旅行法》容易觸動敏感神經，駐美代表處一般來說並不會主動推動。「一般是由FAPA提出，台北（外交部）覺得有興趣的話，才會請駐美代表處一起推行。」若有其他議案是美國國會和駐美代表處共同討論的成果，且被FAPA會員高度關注，FAPA總部也會在國會幫忙爭取支持。

他舉例，過去幾年，FAPA持續推動台美建交法案，「民進黨從政府角度可能不會想推，會有些危險，但我們（FAPA）可以考慮倡議廢除一中政策，將『台美建交』改成『挑戰一中原則』，利用這細微差異，凸顯我們的訴求。」「美國不一定要說台灣是主權獨立國家，但可以用特別語言，比如認知『台灣政府代表民主政體』的客觀事實。」

美國去年期中大選後，數名長期友台議員離開國會，例如眾議院外交事務委員會主席羅伊斯（Ed Royce）、榮譽主席羅斯蕾緹南（Ileana Ros-Letinen）退休，羅拉巴克（Dana Rohrabacher）及塞辛斯（Pete Sessions）落選，對於FAPA來說，如何爭取更多議員的認同，又是一場硬仗。

「我學習到不要把任何國會的善意視為理所當然。」

長年投入倡議工作的昆布勞感嘆：「我學習到不要把任何國會的善意視為理所當然。」他強調，FAPA永遠在國會裡尋找新朋友，也相信多數國會議員可望支持台灣，但挑戰在於，如何讓這些潛在的支持力量浮出檯面？一邊接觸長期友台議員、近日勤跑參議院的吳迪也說，「丟了蠻多友台議員，真的要重新開始。」至於如何重新開始？FAPA做了準備：「他們（新科議員）可能完全不懂台灣，那可能需要提供一些有關的教育，」吳迪說。

美國總統川普於去年簽署《台灣旅行法》，FAPA日前也宣佈推動駐美代表處正名為「台灣代表處（Taiwan Representative Office）」。至於目前推動的進度如何？對此，昆布勞並未正面回應，卻抱持樂觀：「我們有很多手段試圖實現它，但目前無法詳述細節。」