南海爭議 觀點 今評

黎蝸藤:中國俘擄美軍潛航器,此刻奧巴馬難有作為

中國在南海俘虜潛航器,出其不意,又挑選了好時機,由於沒有俘虜軍人,也可降低國際壓力


2016年12月16日,中國軍艦在南海扣留了美國一艘海洋探測船的水下無人潛航器(Underwater Drone)。
2016年12月16日,中國軍艦在南海扣留了美國一艘海洋探測船的水下無人潛航器(Underwater Drone)。攝:U.S. Navy/Handout via Reuters

美東時間16日早上11點左右,突然傳來令人震驚的消息。CNN報導,一艘中國軍艦,在南海距離蘇比克灣約160公里外的國際海域,「俘獲」了一艘美國軍方的水下無人潛航器(Underwater Drone)。事發時,美國測量船 USNS Bowditch 在該海域進行測量,放出兩艘無人潛航器。尾隨而來的中國軍艦放下一艘小艇,撈走了其中一艘無人潛航器。USNS Bowditch立即用電臺聯絡中國軍艦,但中國沒有回應。

其他國際傳媒也立即跟進。美國國防部要求中國歸還這艘「非法奪走」(unlawfully seized)的無人潛航器。儘管雙方的衝突看似沒有這麽危險,但在國際法角度和象徵意義上,這是2009年,中美無瑕號(USS Impeccable)事件以來,雙方最嚴重的軍事事故。

國際法上的嚴重挑釁

根據描述看,事發地點大概位於黃岩島和蘇比克灣之間的半途,剛剛進入中國的「九段線」範圍內。該處位於菲律賓沿岸200海里內,是菲律賓主張的專屬經濟區。在地理型態上說,黃岩島只是礁不是島;7月的南海仲裁案判決也支持這個觀點——所以無論黃岩島屬於中國還是菲律賓,都無法根據黃岩島主張專屬經濟區

中國實際認為,九段線內是中國擁有「管轄權」的水域,理由大概是中國對該海域有「歷史性權利」。但中國既沒有明確宣佈過這個主張,其歷史性權利說也站不住腳,故這種主張在國際法上難以成立。7月南海仲裁案中,所謂九段線的權利已經被仲裁庭否決

黃岩島不能主張專屬經濟區,以及九段線沒有國際法依據這兩點,在國際海洋法學界都有廣泛共識。仲裁庭的判決,不過是確認了這種觀點。中國在九段線內水域所主張的「擁有管轄權」,在《聯合國海洋法公約》(簡稱公約)中沒有法律空間。無論有沒有這個裁決,是否承認這個裁決,這種共識都不會改變。

退一步說,即使把九段線視為「類似專屬經濟區」的水域,中國也無權阻止美國測量。

美國把公約中定義的公海和專屬經濟區,統稱為國際海域(International Water)。公約規定,在國際海域裡,船隻有自由航行的權利(58條,87條);而沿岸國在專屬經濟區只有管轄「海洋科學研究」的權利,而沒有管轄「測量」(survey)的權利(56條),測量和海洋科學研究是兩種不同性質的行為(19條)。

2009年的「無瑕號事件」中,中美兩國曾因專屬經濟區的測量問題交鋒。中國認為美國無權在中國專屬經濟區測量(事發地點在海南200海里範圍內,屬中國專屬經濟區),但中國能找出的稍微合適的理由,只是「聲納測量會影響海洋生物環境」、和「公海只用於和平目的」之類,但它們在公約架構下難以成立。

美國一直堅持公約的立場,並「歡迎」中國軍艦在美國專屬經濟區活動。而中國奉行「雙重標準」:一方面中國潛艇在日本的專屬經濟區內活動,甚至派偵查船到遠至關島和夏威夷的專屬經濟區,一方面卻指責美國在南海的類似活動。所以,中國在國際法和國際輿論上都處於下風。

中國當局後來大概也意識到,要成為「海洋大國」,長遠利益在於維護航海自由,而不是畫海為牢,所以在專屬經濟區活動的問題上立場轉變。在2015年底,中方和美國達成了同意遵守《海上意外相遇規則》協議,變相承認美國在專屬經濟區活動的對等權利。因此,儘管在2015年,美軍在南海的行動更為高調,中美也在南海屢次對抗,卻沒有發生無瑕號事件這樣的危機。

因此,中國沒有在九段線内「執法」的權力,也沒有在專屬經濟區内阻止測量的權力,中美之間曾對此達成協議。加上這次的事發地點也不是中國專屬經濟區,所以這次中國在國際海域俘虜美國無人潛航器,暨違反了國際法,也違反了中美暨有共識。

「缺乏國際法基礎」這點之所以重要,是因爲美國政府一直以捍衛公約(雖然國會沒有批准加入,但美國政府和軍方的行動以公約為準則)為核心利益。其實,美國軍艦被俘獲,大概半年前就曾發生過一次。兩艘美國的小型艦隻因為「機械故障」失去動力,漂移進入伊朗的領海,被伊朗抓獲。此事在美國惹起軒然大波,但美國政府的處理卻很低調。美國的低調,固然有外交上的考量,但最根本的原因,是伊朗所為符合國際法。因為在國際法上,別國有權扣押未經同意進入領海的外國船隻,這是他國「主權範圍」內的事。美國尊重這種合法權益。

另外,2015年土耳其擊落俄羅斯軍機事件的發展,也有類似邏輯。由於俄羅斯軍機在受到土方警告下,仍然進入土耳其領土,在國際法上,土耳其確實有權利基於自衛,擊落俄羅斯軍機。因此,就連普京也無法在軍事上報復土耳其。

其實,以前中國「漁民」打撈美軍放置的聲納系統,時有所聞,那是因為中國看準美國不會對「平民」下手。但據報導,這次俘獲無人潛行器的,是從一艘屬於軍方的救撈艦(南救510)放下的小艇,這是中國官方行為無誤,和「平民」的行為不可一概而論。

另外的細節是:美國測量船在事發時曾用電台聯繫中國軍艦,希望進行溝通,但得不到回應。如果這些細節屬實,這不是美國最開始報導的「偷竊」,而是「搶掠」美國軍方艦隻。其性質上的挑釁性和嚴重程度,極為罕見。

反制特朗普的精準突襲?

中國作出這種挑釁性的行為,很容易被聯想到是對特朗普提出的「不必遵守一個中國政策」的反擊。自從蔡英文和特朗普通電話之後,中美關係就處於動盪。中國把「一個中國」視為原則,而不容忍它成為談判的籌碼。代表中國政府強硬聲音的《環球時報》連日刊登多篇社評,怒斥特朗普是「小孩子」一般,威脅要認真地把「軍事統一台灣」當作一個選項,甚至不惜把台灣「黎巴嫩化」。在這些輿論戰之外,中國軍機繞台灣飛行的舉動,也是對台灣的心理戰。

儘管焦點都放在台海,其實南海也是雙方核心利益的交疊處。南海自由航行是美國的核心利益。特朗普在競選中已曾多次表達,對中國南海建造人工島的不滿。在對中國提出的「一攬子談判」中,南海問題就是兩個國際安全問題之一(另一個是朝鮮)。如果說,特朗普把台灣視為籌碼,南海就是他盆子裡不能放過的肉。

相對台灣這個懸而未決的問題,中國目前最關心的,還是自己在南海上能否鞏固「戰果」。日前,中國能攜帶核武器的轟炸機沿著九段線巡航,在行動上再次彰顯了「九段線內是中國管轄區域」。同時,外媒也發現,中國已經在南沙七個人工島上,部署了高射炮和地對空導彈等武器。

前一階段,更有深遠意義的舉動是,中國趁著美國大選無暇西顧的絕好時機,接連拉近了菲律賓和馬來西亞等南海領土相關國的關係。其中菲律賓的新總統杜特爾特(杜特蒂)更是收獲甚豐,除了中國所不在乎的大撒金錢之外,兩國還在黃岩島問題上有了默契,不但菲律賓漁民可以到黃岩島捕魚,連菲律賓軍艦也可以到黃岩島附近巡邏。

黃岩島的現狀變為「中菲共管」,變相地遵守了南海仲裁案的有關黃岩島的裁決。中方這些讓步,換得了菲律賓在南海問題上的全面低調——如中國在南沙人工島上軍事化,菲律賓就聲稱「沒有興趣管」。這些外交上的勝利,進一步增強了中國在南海對抗美國的底氣。如果中國在南海守住成果,那麼特朗普能和中國叫價的能力,就小得多了。

中國在南海俘虜無人潛航器的行動,既出其不意,又挑選了好時機,由於沒有俘虜軍人,所以也可以降低國際壓力。在國際法上說,它也彰顯了中國在南海九段線內的「管轄權」,製造了一個「擁有南海主權」的實例。可以說是一次有效的突襲。

奧巴馬留守期,美方難有作為

美國軍方對此事當然難以容忍,畢竟這種行為已經超出了美軍底線。美軍在世界範圍內的實力遠比中國強大,可以用的手段也很多。太平洋艦隊司令哈里斯在週三說,美國隨時準備和中國在南海對抗。考慮到這次事件的性質,如果讓美軍自行決定的話,可能會在南海或者非中國近海(如印度洋)等中國實力薄弱的地方,扣押一艘中國軍艦,作為報復。

但基於三軍總司令奧巴馬的性格,以及美國所處的特殊時期,奧巴馬恐怕不大可能做出過激姿態。

奧巴馬八年間在東亞的成績可以形容為「有合適的策略,無對抗的勇氣」,最終被中國「切香腸」戰術逼得步步後退。即便是「自由航行計劃」,也是在軍方再三施壓下才下定決心。國會強硬派和軍方對奧巴馬在軍事上的優柔寡斷極為不滿。麥凱恩(John McCain,馬侃)曾說奧巴馬是史上最軟弱的總統。因此奧巴馬是否有勇氣和中國「對著幹」,有很大疑問。

其次,作為跛腳總統,又靠近聖誕節,奧巴馬可以做的事情不多,而且他也未必有心思在總統任期的最後時刻,和中國翻臉。

第三,涉及到美國黨爭的因素。現在美國最火爆的政治話題是俄羅斯干預美國選舉,這個爭議為特朗普的上任帶來合法性的疑問。有狙擊特朗普的「哈密爾頓選舉人」組織,力倡「不誠實選舉人」,希望能拉攏至少37名共和黨選舉人,在12月19日選舉人投票日反戈一擊,不投特朗普。若成功,則特朗普選舉人票不足270票,必須再由國會選總統。為美國總統屬誰更添疑問。而特朗普當選之後所引起的各種爭議,是證明他「不適合」做總統的最佳理據。

除了俄羅斯問題之外,特朗普「不遵守一個中國政策」的言論,破壞「美中關係」,也是反特朗普的重要理由。反特朗普勢力正好趁這個事件,進一步發動輿論攻勢。因此可以想見,在過後幾天,媒體和政客會把這事向反特朗普方向發揮,而不是如何向中國反擊。

哈密爾頓選舉人成功的機會極低,但即便不成功,對特朗普的攻擊,也能為以後對抗特朗普積聚力量。平心而論,這樣的黨爭對美國不是好事,但誰叫特朗普本身就是充滿爭議?

特朗普自己當然會擺出強硬姿態,但作為還沒就任的總統,這種口頭上的強硬,目前對整個事件幾乎沒有什麼幫助。 儘管如此,此事給美國軍方帶來的刺激將會是長遠的。即使現在由於各種以上列舉因素,美國沒有做出強硬反應,然而一旦如特朗普這樣強硬的總統上台,一旦三位退役將軍進入內閣,美國的反擊也絕對不會如奧巴馬時代那麼不痛不癢。

總之,中國現在已經強力反擊,美中相爭帶來的東亞大變局不可避免。特朗普上台之後,才是真正美中較量的開始。歷史大潮之下,如何找準定位,站對隊,找到最大利益,是每個東亞國家都該認真思考的問題。

(黎蝸藤,旅美歷史學者,哲學博士,近年專注東海與南海史、國際法與東亞國際關係)

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