南海爭議 觀點 南海爭議專題評論

南海爭議,北京說詞的誤區(下):今日局面何以致之?

南海諸島的主權及海洋劃界,應該尊重歷史、現狀和國際法,公平、合理、和平,而不是以武力和脅迫解決。


編按:本文總結了在南海問題上的十個誤區,拆分上下兩篇。上篇的六個誤區,圍繞「中國何曾擁有南海」的歷史問題。下篇的四個誤區,則主要針對2009年南海矛盾激化以來產生的問題,探其所以。

示威者在註菲律賓中國領事館外抗議。
示威者在駐菲律賓中國領事館外抗議。攝:Erik De Castro/REUTERS

誤區七:「航海自由」是個偽命題?

與九段線問題伴隨的是「航海自由」的問題。中國常說「航行和飛越自由從來沒有問題,將來也不會有問題。」似乎南海的航海自由是一個「偽命題」,而美國以此說事是專門針對中國?事實遠非如此。

美國對航行自由的維護,既非始于今天,也非特別針對中國。從1979年航行自由(FON)計劃實施以來,美國對很多其他國家,甚至包括盟國(比如最親近的加拿大),也作出過航行自由的挑戰。在南海的航行自由行動中,美國在進入中國領海的同時,也進入了菲律賓、越南和臺灣的領海。以此表明美國對航行自由的維護始終持同一標準。

中美在南海問題上的矛盾,和南海諸島主權歸屬沒有關係,而是以航行自由為核心的三大矛盾。美國堅持:第一,中國不應擴大對九段線的解釋(領海和歷史性主權之類);第二,領海有「無害通過權」,專屬經濟區有自由航行權;第三,南海諸島不適用「直綫基綫」。

第一個問題在上文(誤區五)已經討論過。第二和第三個問題都直接在《公約》中有規定。《公約》把海域分為幾類:內水、領海、毗連區、經濟專屬區和公海。美國把後兩者統稱國際水域,這是因為公約規定各國在經濟專屬區中,享有和公海一樣的自由航行權利;而在領海,各國享有「無害通過權」;只有在内水,沿岸國才有絕對的權利(毗連區内的權利則沒有明確規定)。

根據《公約》,在國際水域内的自由航行權利(58條,87條)適用於所有船隻,包括民用與軍艦,這本來毫無疑義。但是中國長期宣傳,經濟專屬區只有「無害通過權」這個錯誤概念。直到最近,中美之間同意遵守《海上意外相遇規則》,中國的軍艦也多次到達美國的專屬經濟區活動,中國才不再繼續這種錯誤的宣傳。

在領海方面,中國堅持軍艦的「無害通過權」必須獲得中國批准,或至少事先通知;美國則堅持無須事先通知,更不用説批准。美國的説法更符合《公約》原意。在簽署《公約》時,中國提出保留聲明中第4條,要求外國軍艦在通過中國領海時,要事先批准或事先通知,並在國内立法中正式作出規定。可是根據公約第309條規定:「除非本公約其他條款明示許可,對本公約不得作出保留或例外」。惟在規定無害通過的條款中,沒有明示這種許可。所以根據《公約》,中國保留聲明是無效的。

不過,除了中國之外,也有一些國家要求軍艦的無害通過預先通知或預先批准。所以這種做法有沒有形成一個「國際習慣法」,存在爭議。美國的自由航行計劃的主要目的,就是通過實踐,證明這些國家的做法不構成「習慣法」。

自由航行,又和第三個「直綫基綫」問題高度相關。中國在西沙群島規定了直綫基綫,即把整個群島的外緣作爲領海基點,包括整個群島内海域的區域成爲中國的内水。根據《公約》第7條,直綫基綫只能在海岸綫極爲曲折的地方,或者緊接海岸有一系列島嶼的情況下適用;否則,只能運用正常基綫。

如果西沙群島用正常基綫的話,只能生成一個個半徑為12海里的「甜甜圈」海域作爲領海。可見,中國在西沙用直綫基綫,既擴大了海域範圍,也提升了海域的級別(從領海變爲内水)。中國在南沙群島的領海基綫,也很可能將用這種方式(在西沙和釣魚島,中國也劃出直線基線)。如果這成爲事實,那麽南海海域就有一大片成爲中國的「内水」,從而在法律上拒絕外國軍艦的無害通過權。

根據《公約》,在群島上應用類似直綫基綫的方式只限於「群島國」(47條),這被視爲對完全由群島組成的國家(46條)的特別優惠條款。大陸國家的孤立群島並不適用。群島國在群島基綫内的水域(即群島水域)的權利不如内水。故群島水域之内,群島國仍然可按照一般的規定劃出内水。可見西沙群島的直綫基綫違反公約條文的同時,也導致其内部的水域(内水)比特別優惠的群島水域,擁有更大的權利,與立法的邏輯相悖。

綜上所述,中國所聲稱的「航行和飛越自由從來沒有問題」並非事實。中國指的航行自由,最多是民用船隻的航行自由;而且中國自己的直綫基綫立法,甚至把民用船隻的航行自由也剝奪了。

中國說的「將來也不會有問題」只是一種承諾。即使這種承諾能算數,一旦中國擁有管轄權,各國自古以來就在南海享有的航行自由,就會從一種「天然的權利」(right)變爲中國所賦予(甚至是施捨)的「特權」(privilege)。這無異於在法律上剝奪了「航行自由」。

何況,各國都認爲,中國會以「自己的方式」作出方便自己的規定。中國在東海設立防空識別區就是一例。中國辯駁,美日早就設立防空識別區,為何中國不能設?但其實,中國所設的和美日所設的有本質的不同:美日識別區僅僅賦予本國空管監視的權利,但中國的識別區,卻規定穿越的所有飛機必須服從中國軍方的管轄,等於擴大了自己的領空。

中國還認為,美國既然不是《公約》締結國,就無權「指手畫腳」。然而,美國儘管沒有簽署1982的《公約》,但是簽署了1958年聯合國的《領海及毗連區公約》和《公海公約》等四大公約,這些公約有關航海自由的規定,與1982年的《公約》沒有矛盾,也至今有效。1982年的《公約》是對1958年的這幾個公約的繼承。況且航海自由,不是1982年《公約》所賦予的,而是自古有之,並且在1958年各公約中已經成文化,成為傳統。美國自由航行計劃也是嚴格遵從這些公約的規定。

況且,美國法律體系是海洋法系。即便美國沒有簽訂某個多邊條約,但如果那被認為已經成為國際習慣法,就可以直接應用到美國的法律體系;美國政府也願意按照習慣法的態度遵守公約。即便美國政府不這麽認爲,在美國也有多個案例,成功地運用這類國際習慣法而贏得對美國政府的官司。因此,即便美國沒有簽署1982年的《公約》,如果就某個相關案件,以違反該《公約》為由在美國法院起訴美國政府,也很有可能勝訴。

說到底,中國是《公約》締約國,就有義務遵守公約。

誤區八:南海局勢惡化,是其他國家的責任?

在中國看來,南海問題之所以如此緊張,不是美國挑動小國和中國對抗,就是小國拉美國對抗中國。但事實又如何呢?

鴉片戰爭前,清政府在南海的利益止於海南島,到了20世紀初才把東沙島和西沙群島納入。而進軍南沙群島,更是二戰之後國民政府的事。在40-70年代,不管是後來到台灣的中華民國,或是新成立的中華人民共和國,在南海均不佔主導地位。越南(南越)和菲律賓一直和臺灣爭奪南沙的主權。70年代,各國已經相繼在南沙駐軍,而中華人民共和國只是在80年代中期才挺進南沙。即便在70-90年代之間,中國通過西沙海戰、赤瓜礁海戰和美濟礁事件,陸續擴張在南海的勢力,其目標還在於島嶼主權,2009年以降才開始積極追求「管轄南海」。

可見,從清末開始,中國在南海的勢力不斷擴張。中國不是要追求回復到「以前的狀態」,而是企圖創造一個前所未有的「新現狀」。現在東亞各國(以及美國)正在面臨一個前所未有的局面:中國把勢力插入到南海深處(從地理位置看是東南亞的心臟)。各國對此心存疑慮,可以理解。

中國和東盟國家在2002年簽署《南海各方共同宣言》(簡稱宣言)。儘管它只是沒有約束力的政治宣言,仍然為南海帶來多年穩定。從簽署文件後到2009年,各方基本保持克制。中國人大外事委員會主委傅瑩曾指出,宣言簽署之後,「事實上只有中國基本遵守了其規定和原則」,控訴其他國家仍在若干島嶼持續興建房舍,讓人居住的之實。然而,這些建設其實沒有違反宣言;而且,中國也把美濟礁變成一個漁業養殖中心,更不提在西沙群島上的建設了。

2009年之後,南海局勢惡化,其中以無瑕號事件(自由航行),中國給聯合國的信(九段線爭議)和黃岩島危機為主要標誌。中國宣稱,區域內小國家「任意挾持美國,隨意挑戰中國」。南海問題上到底誰先挑釁誰?如果只是看最近兩三年緊張局勢的螺旋上升,頗有點「雞生蛋蛋生雞」的意味。但如果把目光放放早幾年,就會發現,2009年開始的一系列象徵意義強烈的事件,都是中國改變現狀引致的:

2010年,中國海監船在遠至印尼納土納水域,阻止印尼公務船對中國漁船執法。同年,中國漁政船開到馬來西亞控制近30年的彈丸礁,與馬國海軍發生18小時的對峙。2011年,中國漁政船跑到遠至南海最西南端的地方,割斷越南石油探測船的電纜。類似的事情在以前從未出現。

到了2012年,當菲律賓如常在黃岩島內對偷獵的中國漁民執法時,中國派出公務船奪取黃岩島的控制權,徹底改變南海現狀。這裡說「如常」,是指菲律賓政府最晚從1960年代開始,就在黃岩島以及鄰近海域執行反走私和反濫捕任務;1997年中菲之間出現黃岩島爭議後,菲律賓仍控制黃岩島,並多次驅趕中國漁民;連中國的媒體都承認,菲律賓在2012年之前對黃岩島的實控。

中國另個指責對象是美國。無暇號事件引發了美國亞太再平衡戰略;中國則擺出姿態,在南海排擠美國。中國最早提出「太平洋很大,足以容納中美兩個大國」,暗示太平洋西岸屬於中國勢力範圍。不過,連新加坡總理李顯龍也對此提出質疑。之後中國又提出「亞洲的安全歸根到底要靠亞洲人民自己維護」,無法不讓人聯想到美國的門羅主義,甚至日本二戰時的「大東亞主義」。

中國一直都否認「排擠美國」的解讀,但又持續在南海強調雙軌制,即「有關爭議直接由當事國通過友好協商談判尋求和平解決,南海的和平與穩定由中國與東盟國家共同維護,」──這顯然將美國排除在外。要知道,從十九世紀末以來,美國就是維護南海和平安全的最重要一環,這是歷史形成的,沒有美國,東南亞至今可能還在日本的統治下。

中國常指責美國口說中立,實際偏袒,鼓勵小國挑戰中國。可是若美國當真如此, 1974年中越西沙海戰,1988年中越南沙海戰,以及1995年中菲美濟礁事件,中國焉能如此容易取勝?再看最近的2012年黃岩島事件,如果當時美國不堅持中立,不公開否認美菲軍事同盟覆蓋黃岩島,中國如何能夠佔據上風?

黃岩島事件中,美國協調中菲兩國同時撤離黃岩島,解決對峙危機。結果菲律賓撤退了,才發現中國公務船還在黃岩島, 讓美國大失顔面。此後,美國態度才轉向強硬,從傾向「撒手不管」的消極中立,轉變為堅持不允許以脅迫改變現狀的「積極中立」。

種種事實說明,南海(和東海)之所以漸有變為火藥桶,最大的根源在於:中國企圖以武力為後盾,通過脅迫改變現狀,把南海變成「中國湖」(Chinese Lake)。而相關利益國家不能接受,故合縱連橫以抗衡。

誤區九:南海仲裁沒有合法基礎?

菲律賓提出的仲裁案和美國自由航行計劃一道,一文一武,雙雙在法律上挑戰中國。中國一直表示「不接受、不參與、不承認、不執行」。中國反對的理由主要有三個,但都不能説服仲裁庭。

中國首先提出「中國政府根據《公約》第298條的規定,於2006年作出排除性聲明,表示就涉及領土主權、海洋劃界、歷史性權利等爭端,不接受《公約》第十五部分的強制程序。」並認為:根據這個聲明,仲裁庭無權處理該訴訟。然而根據《公約》298條第四款,由於菲律賓沒有針對298條提過排除性聲明,因此其仍有權向仲裁庭提出仲裁要求,仲裁庭也可以接納這個要求。中國可以不接受仲裁結果,但是卻無法因此否定菲律賓的申請仲裁和該案進入聆訊程序的合法性。

值得指出的是,中國和東盟在2002年簽訂的宣言,第一條就規定了:包括《公約》在內的國際法原則是處理國家間關系的基本準則。《公約》既是宣言中各方行為的基礎,中國在簽訂宣言之後,再提交對《公約》的「排除性聲明」,已經單方面損害了對宣言的尊重。盡管宣言沒有約束力,但至少在道義上,也令中國處於下風。

中國第二個理由是「菲律賓濫訴」。中國首先指公約第281條規定「已協議用自行選擇的和平方法來謀求解決爭端,則只有在訴諸這種方法而仍未得到解決,以及爭端各方間的協議並不排除任何其他程序的情形下,才適用本部分所規定的程序。」

在宣言中確實規定:「由直接有關的主權國家通過友好磋商和談判,以和平方式解決它們的領土和管轄權爭議。」中菲此前也的確有一些聯合聲明,表達了通過談判解決問題的意願。但中國一直堅持雙方談判,而菲律賓堅持多方談判,故在談判方式上未取得共識。而且,2012年黃岩島危機後,菲律賓多次要求和中國談判,但中國反復拒絕。關於九段線的定義,包括菲律賓在内的國際社會更是長年要求中國解釋,卻一直沒有得到正面回應。所以此案符合「訴諸這種方法而仍未得到解決」的情況。

其實,各國即使在《宣言》中曾作出同意協商的表態,也不能成爲排除仲裁的理由。一則,法理上,這些表態都是政治性的,沒有約束力。事實上,當時正是中國要求「締結不具法律性的宣言」,而非具有法律效力的「準則」;菲律賓在庭審時舉出中國在談判時的原話,證明了這一點。二則,道理上,如果一個國家一直以協商為名,拖著不解決問題,難道另一國就只能束手無策?

中國針對「濫訴」還指出,《公約》283條規定:爭議雙方有就公約的解釋與適用交換意見的義務。但和磋商及談判一樣,中菲雙方在這麼多年有關南海問題的爭議,已經被仲裁庭認為履行了交換意見的義務。

中國的第三個理由是,菲律賓的訴訟核心是領土主權問題,而這不是國際海洋法仲裁法庭的管轄範圍。惟菲律賓的訴訟,精心避開了領土主權,重組成四個核心訴求:

第一,菲律賓認為中國的九段線是違反《公約》的不正當要求;第二,菲律賓認為中國目前在南海所佔領的「島礁」有的只能算是礁,本身沒有維持人類居住和經濟生活的能力,故無法擁有專屬經濟區;有的只是低潮高地,甚至沒有資格獲得領海;第三,中國在南海以水底礁石為基礎所建造的人造建築物,沒有資格獲得專屬經濟區;第四,中國在南海對菲律賓船隻非法騷擾,人工造島也違反了公約中關於環境保育的義務等。

這些訴求均無關主權,因此仲裁庭有權受理。確實,島嶼主權和島嶼所能帶來的海洋權益是兩回事:海洋權益屬於島礁本身,和這個島礁屬於誰沒有關系。如果確定了權益,將來確定主權後就可把這個權益歸於主權國。中國強調訴訟實質是領土和領海劃界問題,並未得到法庭支持。

最後,《公約》288條第四款規定,在是否有管轄權發生爭端時,問題應由法庭裁定解決。

綜上所述,仲裁庭有充分根據認爲對該案有仲裁權。當然,打官司的事,不能通過這些表面理據就能確定輸贏。如果中國一開始參與管轄權爭議的審理,那麽在庭上確實有可能阻止本案進入仲裁程序。萬一管轄權仲裁失利,還可以繼續決定是否參與實體性仲裁的程序。親中方的香港大學客座教授淩兵,最近就在幾次演講中都詳細討論到中國拒絕仲裁的不智。

中國拒絕參與國際訴訟,可能是害怕此例一開,以後各種領土爭端都可能都會被放上國際法庭。中國比周邊國家強勢,如果雙邊談判,自然容易取得上風。但別國也不傻,不大可能和中國單對單談判,何況像南海問題牽涉六國七方,任何雙邊談判的結果,都不可能被相關的另幾方接受。這種情況下,中國既不願意多方談判,又不願意上國際法庭,難免被打上「不願遵守國際法」的標簽,在國際輿論中處於下風。

其實,大國通過國際法庭解決領土和領海紛爭並不罕見,美國(美荷間的帕爾馬斯島訴訟)、英國和法國(英法間的海峽群島訴訟)都曾這麽做。中國要成為「負責任」的大國,就不可能永遠遊離在國際法之外。

仲裁案宣判之前,就已沒有什麼人認為中國前景樂觀,無非就是「很不利」與「不利」的差別。7月12日仲裁結果,幾乎是可以想象中的最不利的結果。尤其是南沙最大島嶼太平島被定為礁而不是島,導致整個南沙群島都完全喪失了劃定經濟專屬區的權利。中國固然可以不接受裁決結果,但幾乎沒有人懷疑,這將給中國帶來極大的政治和法律代價。

誤區十:南海爭議,本於中美爭霸?

一個常見的説法是,南海問題是中美間的問題。這種説法錯誤地把幾乎所有相關國家都一邊倒地推到對立面,以「叢林法則」這種過時思維,將複雜問題簡化為「中美爭霸」或「美國要阻止中國崛起」。

中國經濟增長,影響力日益壯大,這是一件好事。中國提出一帶一路,開設亞投行,在國際組織增強影響力,也都是很好的做法,可與美國提倡的 TPP 以及 TIPP 等良性競爭,也得到國際社會的肯定。但在南海問題上,中國的行為卻遭到幾乎一致的反對,這很值得深思。

現在的理論界,流行把修昔底德陷阱(Thucydides Trap)應用在中美關係上。它源自古希臘歷史學家修昔底德對雅典崛起之後與斯巴達的衝突分析。這種理論認爲,「後起大國」會挑戰「守成大國」,引發激烈的衝突。在南海問題上,中國強調自己僅是捍衛領土利益,美國強調航行自由的重要性,以及美國在這個地區的傳統利益。但實際上,雙方都不認為對方的目的僅限於此。 這個理論非常有用,但把中美矛盾僅理解為「兩國爭霸」,忽略其他脈絡因素,本身就有高度局限性;而將這個框架應用於詮釋南海問題,尤其會突顯這種局限。

儘管美國現在看起來站在「和中國對抗」的第一綫,但其背後還有東盟、日本、歐盟、印度甚至俄羅斯。中國在南海強行改變現狀,受影響的不只有美國,而是幾乎所有的利益相關國家。更重要的,是經過幾百年形成的國際海洋法和國際法體系,甚至整個國際關係的架構。所以,「和中國對抗」的並非只是美國,而是「現狀」,以及現狀背後的一整套國際秩序,美國只不過恰好是這個現狀的積極支持者和維護者而已。

現狀(status quo)這個概念很神奇。國際關係中的現狀不一定合理,但現狀是一個歷史形成的相對均衡的結果,一般而言比其他的選項更容易接受。除了有極為強大的世界性潮流(民族主義、反殖民、共產主義等),單方面急劇強行改變現狀,多半會引起激烈的反對。

這種急劇改變現狀的慾望,令後起國陷於「失道寡助」的困境。一戰中的德國和二戰中的日本,都是被自己膨脹的慾望所摧毀。美國是少有能走出「修昔底德陷阱」的後起國家──她長期的、公開的、不與英國為敵的戰略目標,使英國不會產生戰略誤判;她不但沒有和守成的英國發生衝突,還一再幫助英國,最後實現了和平權力轉移。這個例子,值得深思。

結語

中國人自古以來就生活在南海邊上,但南海也是其他沿岸國家的生命之海。中國在南海諸島主權問題上,雖能提出一些有力的證據,但同樣不能否認的是,周邊國家也有自己的證據。南海是現在世界最繁忙的海道之一,更是千百年來各國自由航行的地方。沒有一個國家應該佔有整個南海。南海諸島的主權及南海的海洋劃界,應該在尊重歷史、現狀和國際法的基礎上,以公平、合理、和平為原則,而不是武力和脅迫的方式解決。中國作為大國,應展現出大國胸懷,真誠積極與各國解決爭端。在此之前,南海應以回復現狀、擱置爭議、和平共處為原則,盡快達成《南海各方行為準則》,為最終解決打下基礎和制定路線圖。

注:筆者著有《被扭曲的南海史——二十世紀前的南中國海》,新著《從地圖開疆到人工造島——南海百年紛爭史》(暫名)將要出版。誤區一到三,請參考《被扭曲的南海史》一書;誤區三到九,請參考《南海百年紛爭史》一書;關於南海的法理(誤區五、六、七、九),筆者正在撰寫的《南海與南海諸島——國際法分析》(暫名)一書中有詳細討論。

(黎蝸藤,旅美歷史學者,哲學博士,近年專注東海與南海史、國際法與東亞國際關係)

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