觀點 天下大勢

黎蝸藤:中菲關係增溫?黃岩島是試金石

黃岩島爲什麼這麽重要?它如何成爲中美菲之間角力的交匯點?這首先要從黃岩島與菲中兩國的歷史淵源講起……


圖為2012年4月16日,菲律賓馬尼拉,有群眾就黃岩島主權爭議到中國領事辦公室抗議。
圖為2012年4月16日,菲律賓馬尼拉,有群眾就黃岩島主權爭議到中國領事辦公室抗議。攝:Noel Celis/AFP

南海仲裁案判決之後,南海形勢出現了「反轉」。菲律賓新總統杜特地(杜特蒂)一改阿基諾三世(艾奎諾三世)的親美路線,向中國靠攏。這種變化幅度之大,令不少人吃驚和困惑。

對中國而言,杜特地可謂「天上掉下來的餡餅」。這個星期,杜特地訪問中國,得到中國的盛情款待,送上大禮包,全面恢復中菲之間的關係。換來杜特地對中國的一番恭維,還有精彩的反美表演。然而,在中菲關係的核心問題——南海問題上,卻還沒有明確答案。《中菲聯合聲明》中涉及南海的有三條,和中菲交惡之前的表述沒有太大分別。南海仲裁案沒有被寫入聲明:既沒有認為有效,也沒有宣布無效。中菲之間似乎仍然走「擱置爭議,共同開發」的路。

然而,領土問題始終是一個揮之不去的陰影。中菲之間的領土爭議有黃岩島和南沙群島兩處。南沙群島面積廣大,但毫不起眼的黃岩島卻才是中菲南海衝突中的關鍵。南海仲裁案宣判的前後,中國海空軍在西沙群島演練,而美國兩艘航母則在南海靠近吕宋島位置巡航。兩者之間的連線之間,就是引發南海仲裁案的導火線——黄岩島。中國和美國在此佈下重兵,就是為了預防仲裁案宣判之後,有一方行動不理性,可能爆發衝突。

黃岩島爲什麼這麽重要?它如何成爲中美菲之間角力的交匯點?這首先要從黃岩島與菲中兩國的歷史淵源講起:

歷史上中國與黃岩島無聯繫

黃岩島其實不是一個島。在地理上,整個黃岩島是一個大環礁,方圓150平方公里,但只有一些礁石能露出水面,每一塊的大小最多不過幾平方米。根據中國考察隊在1970年代末的地質研究,這些露出水面的部分只有500年左右的歷史。它英文名字 Scarborough Shoal 的 shoal 字,指的是被淺水覆蓋的暗礁,是航海中必須避免的危險地帶。中文把 shoal 翻譯成「灘」,這容易使人誤解它是露出水面的灘塗。

中國聲稱擁有「中沙群島」的主權,這個國際上不通用的地理名詞包括了一系列分佈在南海中北部、相隔頗遠、彼此沒有地質聯係的礁石。「中沙環礁」(Macclesfield Reef)是其主體,但它是在國際法上不能聲稱主權的暗礁。距離遙遠的黃岩島,是這個「群島」中唯一能露出水面的礁石。

中國歷史上和黃岩島沒有什麽聯繫,黃岩島與菲律賓呂宋島之間的距離,比到中沙環礁還要近150公里左右。現在中國專家能夠舉出的唯一「歷史證據」就是所謂1279年,元朝天文學家郭守敬在黃岩島進行過天文測量。其實,當年郭守敬只是在一個叫「南海」的地方進行天文測量,「南海」到底在哪裏?沒有人能確認,今有廣州、越南中部、西沙和黃岩島等假説。

中國官方在1970年代末爲了和越南辯論西沙群島的主權問題,把「南海」確定為西沙群島;到了1990年代末,爲了和菲律賓爭奪黃岩島,又把「南海」定為黃岩島;到了2014年,由於海洋石油981鑽井平台衝突引起的西沙群島爭議,中國又再次把「南海」確定為西沙群島。這些「歷史為我所用」的手法,嚴重降低了中國這方面的學術信用。

根據筆者分析,把「南海」定為黃岩島,是提出者基於錯誤的天文知識,「空想和誇大」的歷史資料,「湊數據」的論證方法所犯下的一個錯誤(註一)。正如上述,這些島礁露出水面只有500年左右歷史,在700多年前,郭守敬怎麼可能會去那裏測量天文?

除此之外,中國在歷史上對黃岩島幾乎一無所知。這不是沒有原因的,在18至19世紀,中國兩部地理著作《海國聞見錄》和《海錄》都提及,當時中國和南洋之間四條海道,中國船隻由於技術不足,不能走縱貫南海、位於中間的兩條海道,當中的一條就接近黃岩島。因此,中國古代沒有關於黃岩島的記載也就不出奇了。與此同時,現在海南漁民保存的航海指南《更路簿》中,也沒有黃岩島的記載,進一步證明了中國歷史上和黃岩島沒有關係。

2012年前,菲律賓實控黃岩島

另一方面,菲律賓和黃岩島卻有很深的淵源。1734年,西班牙繪製的菲律賓地圖中就已經有一個叫做 Panacot 的礁石區域。這個詞源於菲律賓他加祿語的「威脅」之意。在以後一系列地圖中,有清晰的脈絡,顯示這個區域的名字從 Panacot 到 Masingloc 到 Scarborough Shoal 的變遷。18世紀末,西屬菲律賓政府兩次考察和測量了黃岩島,繪製了黃岩島的地貌。1866年,有一艘船在黃岩島觸礁,馬尼拉當局派出船隻救助。這些事件都顯示了西屬菲律賓對黃岩島有實質性的管治。

世紀之交,美國取代了西班牙成爲菲律賓的宗主國。1898年的《巴黎和約》中,雙方劃出「條約界線」,規定割讓的範圍,其中最西部的直線剛好把黃岩島摒棄在外。這經常被中國說成是菲律賓不擁有黃岩島的依據。但隨後的《華盛頓條約》已經説明,西班牙割讓的島嶼也包括在條約界線之外,但被西屬菲律賓實際管轄的島嶼。故理論上,黃岩島並沒有被摒棄在美西領土交割之外。1913年,黃岩島附近海域發生海難,馬尼拉當局派出船隻救援。事後,有關海難的責任問題在馬尼拉法院進行訴訟。這個事件,從國際法角度顯示了菲律賓對黃岩島實施了管治和仲裁權。

中國對黃岩島的聲稱「主權」可以追溯到1935年地圖開疆之際,把它音譯為「斯卡伯勒灘」,以後才逐次改稱民主礁(1947)和黃岩島(1983)。中國對黃岩島的主張仍然長期處於紙面上。1947年,中華民國「接收」南海諸島的時候,並沒有到達黃岩島。在1978年中國派出考察隊之前,沒有中國官方或半官方的船隻到過黃岩島。中國漁民開始到黃岩島捕魚,大概是在1984年南海捕魚禁令取消之後。

1938年,菲律賓政府內部曾經詳細討論過要把黃岩島正式宣布為領土,動機是防止日本佔領它作為進攻菲律賓的基地。無論是菲律賓當局還是美國國務院,都不知道中國地圖開疆的事。但在有結論之前,日本已經發動太平洋戰爭,此事不了了之。

在戰後初期,黃岩島已經是菲律賓的漁場。當時黃岩島也是美國空軍練習投彈的靶場,演習時候都通過馬尼拉發放警告信息。1957年和1961年,菲律賓兩次派人到黃岩島測量和考察,還在礁石上安置了測量裝置。1963年,菲律賓政府發覺黃岩島被用作走私基地,於是派出海軍和空軍剿匪。1964年,菲律賓再次剿匪之後,決定對黃岩島進行常規巡邏。

1965年,菲律賓在黃岩島升起國旗,並建造了燈塔。 這些舉動都能從國際法的意義肯定菲律賓對黃岩島的「有效統治」。1978年,菲律賓劃定經濟專屬區,黃岩島在專屬經濟區之內。1992年,美國從菲律賓基地撤軍之後,菲律賓在黃岩島上再次樹立燈塔,並重新展開常規巡邏,直到2012年對峙事件。

1997年,由多國業餘無線電愛好者組成的第三次黃岩島「遠征隊」,在菲律賓軍方巡邏船隻的干預下,提早結束行動。此事引發了黃岩島主權的爭議。對中菲雙方來說,都是一個「新問題」:中國認為這是菲律賓第一次主張黃岩島的主權,而菲律賓則似乎剛剛知道中國也對黃岩島主張主權。

值得指出的是,在幾次業餘無線電愛好者的行動中,都得到了中國管理機構發出的批准書。同時也據稱從菲律賓方面得到「黃岩島不是菲律賓領土」的書面說明,但這似乎只是中國單方面的說辭。據稱中國負責人收錄了原件,但從未公開。筆者曾經嘗試聯繫美國業餘無線電管理協會(據稱收錄了複製件)求證,但一直沒有得到回應。

綜上所述,在1898到1997年間,菲律賓沒有正式地主張黃岩島的主權,但實際上擁有非常多的有效控制證據;而這段時間中,中國更早地明確主張對黃岩島主權,但主要通過地圖開疆的方式,沒有實控。1997年後,中菲才開始黃岩島爭議,但在2012年前,黃岩島一直控制在菲律賓的手裏。

2002年,中國和東盟(東協)達成了《南海各方行為宣言》,規定「各方承諾保持自我克制,不採取使爭議複雜化、擴大化和影響和平與穩定的行動,包括不在現無人居住的島、礁、灘、沙或其它自然構造上採取居住的行動,並以建設性的方式處理它們的分歧。」這被視為各方應在南海「維持現狀」。在簽訂宣言之後的幾年,黃岩島局勢平靜,菲律賓沒有像過去幾年那樣抓捕中國漁民;2007年的無線電遠征行動,菲律賓也發出許可;雙方漁民大體上都能在黃岩島和平作業。

黃岩島對峙,南海局勢急轉直下關鍵

2012年的對峙事件看似很突然,但和前幾年中菲關係以及南海局勢的激化有很大關係。2005年,中國越南和菲律賓三方簽訂聯合考察禮樂灘的油氣資源的協議。中菲進入蜜月期,但不久,總統阿羅約(亞羅育)就被捲入其家族和中國企業(中興)的賄賂醜聞,聯合探測計劃被質疑是中國通過企業「收買」阿羅約而出賣「國家利益」的行為。弊案越演越烈,聯合探測在完成第一期之後就被束之高閣,令中國大為失望。

2009年,阿羅約頂住中國壓力,簽署了把黃岩島視為領土的法案,讓中國大為不快。2009年,中國給聯合國的信件中把九段線第一次畫在外交文件上,引來各國質疑,但中國拒絕澄清九段線的含義。

2011年,中國對菲律賓探測船在禮樂灘的探測行動進行「騷擾」,這和隨後對越南石油探測船的「割斷電纜」事件一起,標誌著中國以實際行動阻止各國在南海的石油開發。此事也促進了菲律賓探索以國際仲裁方式挑戰九段線合法性的構想。而那幾年,中國漁民接收國家補助,遠赴南海捕魚和偷捕國際保護的珍稀動物,甚至深入菲律賓的領海(如蘇祿海),這也引發了越來越激烈的衝突。

2012年4月的黃岩島對峙事件就是在這背景下發生的。當時,菲律賓軍艦在黃岩島巡邏,據稱發覺中國的漁民偷捕珊瑚、巨蚌和黑嘴鯊,於是準備拘捕漁民。但這時兩艘中國海監船隻趕到,和菲律賓軍艦對峙。這時,中國駐馬尼拉大使館立即發表聲明,聲稱「菲律賓船隻非法進入中國水域」。第二天,中國外交部發言人劉為民在記者會上表示「菲律賓試圖在黄岩島海域進行所謂『執法』的行為是對中國主權的侵犯,也違背了兩國關於維護南海和平穩定,不使事態複雜化和擴大化的共識。」

中國的態度非常不尋常。因為在類似事例中,中國限於口頭抗議,默認菲律賓在該地的實際執法行為。媒體也承認,菲律賓當時實控了黃岩島。既然如此,很難認為,菲律賓按照以往慣例對中國漁民執法,破壞了雙方默契之下的「現狀」。中國隨後發動媒體文宣,調子也急速上升。中國也使出收緊國民到菲律賓旅行和限制菲律賓香蕉進口等方式,對菲律賓實行「三戰」──輿論、心理、法律。

當時美國的態度非常重要。美國與菲律賓有軍事同盟,但是軍事同盟的地理範圍卻非常模糊,是否包括黃岩島取決於政策而不是條約。美國當時還沒有轉向現在的「積極中立」政策。美國希望事情盡快解決,所以一方面表示,美菲同盟不包括黃岩島,一方面斡旋中菲之間的矛盾。到了6月初,趁著颱風將至的機會,美國成功調解,雙方應允公務船同時撤出黃岩島,讓此事平息。菲律賓如約撤出,但是中國撤出之後,又立即重返黃岩島,而且佔據了有利的地形,足以阻止菲律賓船隻再接近。中國否認和菲律賓存在任何協議。就這樣,黃岩島實控權易手。

黃岩島事件是南海局勢急轉直下迅速惡化的關鍵。這是繼1974年西沙海戰、1988年赤瓜礁海戰、1995年美濟礁事件之後第四次中國在南海的挺進;也是在2002年宣言簽訂以來,中國第一次在南海通過準武力的方式佔領島嶼。此事對南海各國的震撼極大。菲律賓當時提出談判,但中國斷言拒絕談判的要求。

美國推行積極中立政策、仲裁案菲律賓大勝

中國拒絕談判,也更加堅定了菲律賓對仲裁案的態度。終於在2013年,菲律賓提請仲裁,2016年大獲全勝。

美國在此事中可謂顏面大失,相當尷尬。它在此後迅速轉變了對南海的態度。在主權問題上,從消極中立變為積極中立,即在主權的最終歸屬問題上保持中立,但以外交和軍事實力為後盾,要求各方不得在南海以武力或脅迫的方式改變現狀。這個態度和美國在釣魚島上的態度完全一致。2013年仁愛礁事件,正是美國背後發功,令中國知難而退。

東盟國家在此事之後,也徹底感受到中國的壓力,除了一兩個國家之外,都站在菲律賓的一方。2012年,由於親中的東盟主席國柬埔寨的反對,東盟國家破天荒第一次不能產生聯合聲明。但是在2013年仁愛礁事件中,東盟發聲明支持菲律賓,就是一個明證。

菲律賓提請的15項仲裁中,有四項直接出現黃岩島的名稱(3,10,11,13),有兩項直接和黃岩島相關(8,9),以及有三項與黃岩島間接相關(1,2,12)。在這九個訴求中,菲律賓獲得全勝。

這些訴求是層層遞進的「連環拳」。仲裁案否定了九段線的權利(1,2)後,中國無法以九段線為由主張對黃岩島海域的權利。黃岩島是礁不是島,不能產生經濟專屬區和大陸架(3),則附近海域只能是菲律賓的經濟專屬區,中國只能取得12海里領海的「甜甜圈」,被包圍在菲律賓的專屬經濟區之內。這樣的話,菲律賓指控中國干擾菲律賓的專屬經濟區主權權利(8),以及未阻止國民和船隻開發菲律賓專屬經濟區的生物資源(9),才有理可循。

由於仲裁庭不處理主權問題,所以沒有處理黃岩島屬於誰的問題。但通過對菲律賓傳統捕魚權的支持(10),中國也無法阻止菲律賓漁民進入黃岩島12海里之內捕魚。以此為基礎中國才不能在黃岩島附近「碰撞」菲律賓船隻(13)。最後,即便中國擁有黃岩島主權,也不能在黃岩島內的為所欲為,行為也需要遵守公約保護海洋環境的要求(11),更加不能人工造島(12)。

所以,按照仲裁,中國基本上在黃岩島喪失了原先主張的絕大部分權利。仲裁庭留給中國唯一的利益就是,即便黃岩島屬於菲律賓,中國漁民也可以像菲律賓漁民一樣,享有黃岩島附近海域的傳統捕魚權。

黃岩島局勢,中菲有哪些牌路?

目前,黃岩島有兩個緊迫的問題,一是中國造島的威脅,二是漁民生計。

中國希望造島,是因為黃岩島的戰略位置極為重要。中國已經通過佔領南沙和西沙的島礁以及打造人工島,在南海構建了一個西沙—永暑礁—美濟礁的「鐵三角」。黃岩島的位置扼守南海東北部的出口,如果在黃岩島上建造人工島,打造一個軍事基地,那麼中國在南海的軍事實力將會大增,足以實現阻止美國的反介入/區域拒止(A2/AD)計劃,完全控制南海,把南海打造成為「中國湖」不再是夢。佔世界交通三分之一的南海航道的安全就握在中國的手裏。

但中國造島卻有很大困難,首先的問題在法律上。一來,黃岩島還存在主權爭議;二來,中國式的造島已經被仲裁庭裁決違反公約,雖然沒有裁定建成的人工島要拆掉,但新造島不被允許卻是相當明確的信息。美國等有理據出手干預。

在黃岩島上造島也直接違反了《南海各方行為宣言》中「不在現無人居住的島、礁、灘、沙或其它自然構造上採取居住的行動」的表述(註二)。中國一旦這麼做,將會超出東盟國家的底線,會付出極大的政治代價。

第三,黃岩島距離菲律賓太近,一旦生成類似永暑礁這樣的人工島,菲律賓(及菲律賓內的美軍基地)就會受到極為嚴重的威脅。菲律賓傳統上與黃岩島的聯繫密切,「民族主義」也濃厚得多。何況黃岩島有戰略重要性,美日韓印等國家完全無法接受。

最後,目前菲律賓和美國等的視線都在黃岩島上,美國外交和軍事部門都為黃岩島事變做好預案。想要像南沙造島那樣暗渡陳倉是不可能的。

其實,只要中國沒有「霸佔南海」的慾望,黃岩島對中國來説就沒有這麽重要。除了中國之外,沒有國家會在那裏造島,黃岩島對中國不構成任何威脅,以前如此,以後也會如此。何況那裏也沒有石油資源。中國應當完全能體會到當中難點,不會輕舉妄動。在7月24日結束的東盟外長會議上,中國聲明重申「不在現無人居住的島、礁、灘、沙或其它自然構造上採取居住的行動」的原則,當為造島論畫上句號。

菲律賓底線:追求「共管」

菲律賓漁民能否重返黃岩島,是目前最大的關注點。由於這也是仲裁所肯定的權利,如果中國硬要阻止,只要菲律賓表態,美國等國就可以用執行仲裁判決為由進行干涉;漁民也極為國際社會所同情,畢竟他們都是小本經營,不讓他們捕魚,就斷了他們的傳統生計,中國確實沒有必要留難他們。

按照中菲聯合聲明的精神,中國似乎已經願意讓步,在黃岩島「資源共享」。中國有可能通過特定的安排,默認讓菲律賓漁民捕魚。對中國來說,只要對這些漁民進行某種形式的鬆散管理(比如檢查收穫品),就已經能宣示對黃岩島的主權了。一來體現人道主義關懷;二來緩和緊張局面;三來,也以一個委婉但不失面子的方式,順應國際上對中國遵守仲裁的呼聲。

但是,對菲律賓來說,這並不足夠。只要菲律賓公務船不能到達黃岩島,失去執法權,就無法恢復黃岩島「原先的狀態」。如果杜特地同意中國安排,等於把「中佔」這種狀態固化,「默認」了中國對黃岩島擁有主權,等於「放棄國土」。這和菲律賓這幾年的目標完全背道而馳,違反菲律賓憲法。在「國土至上」的民族主義者看來,「丟失」的國土再小,換取的經濟利益再大,只要「出賣主權」就是不能容許的。

對菲律賓來說,就算不能讓中國完全退出黃岩島,回復到2012年之前的狀態,也必須追求「共管」,才能算得上模糊了主權問題。

杜特地自己也曾說過,不會用領土主權來交易經濟援助,否則會有被彈劾下台的威脅。但他同時又說,菲律賓不能「贏得」黃岩島。訪華後,杜特地就預告,菲律賓漁民將很快可以重返黃岩島,但又聲稱「這將取決於中國」。鑒於他說法經常自相矛盾,杜特地訪華時是否和中國達成秘密協議,達成何種協議,都不得而知。但如果他「出賣主權」,那麼他的潛在敵人至少有兩類:一是原先在政壇佔據重要地位的親美派;二是把主權放在反美之上的民族主義分子。在黃岩島的問題上,兩者是一致的。菲律賓前外長已經出言指責杜特地的外交路線。菲律賓最高法院高級助理法官卡皮奧警告,杜特地如果放棄菲律賓對黃岩島的主權,就可以被彈劾。

這些潛在的敵人,很可能通過行動測試杜特地和中國的協議。一種可能是國會議員以「私人」身份登陸黃岩島,看是否會受到菲律賓軍方或中國的阻撓。被「戲弄」的美國也可能出手,利用自由航行計劃,在黃岩島12海里之內巡航,這也可以迫使杜特地政府在黃岩島問題上表態。

總之,黃岩島問題高度敏感,而杜特地治下的菲律賓政府,與中國之間的關係仍面臨很大不穩定性。黃岩島問題,將會成為兩國關係的試金石。

(黎蝸藤,旅美歷史學者,哲學博士)

註一:黎蝸藤《被扭曲的南海史》,第三章第八節,214-247頁。

*註二:8中國一直爭辯,《南海各方行為宣言》中覆蓋的範圍只限南沙,不包括黃岩島。但是東盟的看法,以及宣言的寫法,都認為是整個南海。

2017 年 7 月,端傳媒啟動了對深度內容付費的會員機制。在此之前刊發的深度原創報導,都會免費開放,歡迎轉發,也期待你付費支持我們

如果你喜歡,就分享給更多人吧