待建制成功「鬥地主」後，香港土地問題將迎刃而解？

在新界粉嶺，有一處名為「烏鴉落陽」的地方。那裏矗立了17幢以灰白水泥建成的三層洋樓，2005年由香港發展商新世界發展有限公司建成，2006年獲屋宇署批出佔用許可證（入伙紙），准許入住。

十多年過去，17幢洋樓不租不賣，不拆不裝，被附近居民稱為「鬼城」。直到2019年2月，香港立法會財委會通過新界東北新發展區的基建工程撥款，「鬼城」地塊亦被劃入發展大綱，計劃發展為高密度住宅，價值驟升。同年10月，工人前來，清拆洋房。

這是一個典型的「囤地」例子：地產發展商早早購置土地，長年未有發展開售，等待土地升值。在香港北邊，一大片靠近中國大陸邊境的土地，也早被地產發展商牢牢掌握。根據2019年與2020年港府施政報告，這片土地將發展成5個地鐵站的北環線，南至錦上路，橫跨郊野、濕地、貨櫃場，北抵落馬洲。港府將在鐵路沿線開發90公頃土地建造成房屋重鎮，提供七萬個單位，預計7成為公營房屋。

端傳媒整理新聞報導及文件發現，早於20年前，香港發展商已開始收購其中土地，截至2021年7月，北環線5個鐵路站之中，發展商在4個站的周邊均持有土地，總面積約363公頃，遠超政府將物色的90公頃。

「（囤地）改變了我們本身一些公共利益，即城市規劃的佈局……那你就是構成了阻礙。」本土研究社成員陳劍青指，發展商囤積的農地，在規劃上本應用作耕地，多年來卻被閒置不用，於理不合。不過他也認為，過去多年，港府其實正默許發展商囤地謀利；目前也沒有跡象顯示港府大力解決這一問題。

地產發展商「囤地」多年未受阻撓，惟最近突然成為建制話語中，香港土地房屋問題的罪魁禍首——今年伊始，中國大陸官員頻頻指示，香港要儘早解決土地房屋問題；香港左派建制組織，更直接批評「地產霸權」，建議立法打擊囤地。

自反修例運動爆發以來，北京和建制派批評香港發展商的言論甚囂塵上，而近大半年來，有關港府開始「鬥地主」的風聲也不斷傳出。「近這一兩年，很多人都會提出一些（處理香港深層次矛盾）方程式，而『鬥地主』就是其中一條方程式，我們應該這樣去理解。」陳劍青表示。

「簡單方程式」背後，到底香港土地問題的癥結在哪？港府、地產商在其中扮演什麼角色？對地產商囤地，港府是束手無策，抑或有意配合？「鬥地主」之後，土地問題會否迎刃而解？「鬥地主」系列的第一篇報導，勾勒出香港土地的現況；而在這篇報導中，端傳媒將嘗試分析香港土地問題的根源，以至與發展商和政府的關係。

囤地是土地問題根源？

「我當時（80年代）訪問那些（新界的）村民，他們也說幾十年前就已經（將土地）賣了給新鴻基了。」香港中文大學地理與資源管理學系教授伍美琴對端傳媒表示，發展商囤地並非近期之事，當時居民對此亦抱持開放態度：「因為對於他們來說，土地其實不值錢，沒有人想像到那些土地，有一日會這樣值錢的。」

在毗鄰邊境的北環線一帶，發展商早於九七前後開始購入土地。例如，1997年，新鴻基就購入牛潭尾附近、編號為DD107的多塊土地。直到2018年，新鴻基才向規劃署申請在DD107上興建住宅。不過，今天該地段仍未見有大規模工程，目前多為田野、停車場等。

今年，規劃署檢視了被劃為綜合發展區（發展作住宅或商業用途，亦提供休憩用地和其他配套設施，目的是鼓勵私人業主透過整合零散土地重新規劃）的117幅土地，發現兩幅位於牛潭尾，合共29.3公頃的土地，已經閒置26年。規劃署稱，曾有發展商提出發展兩地作商住項目及低密度洋房，但最終撤銷申請。

長江實業、新鴻基地產、新世界發展及恒基兆業為香港四大地產發展商，根據各公司年報，截至2020年，四大地產商至少持有981公頃的新界農地，其中恒基兆業持有最多，共412.5公頃。

根據政府2016年發表的《跨越2030年的規劃遠景與策略》，香港長遠尚欠1200公頃土地。港府為何不處理地產商囤地問題以發展房屋，長期被輿論詬病，而近期，香港部分建制派亦加入抨擊行列。工聯會會長吳秋北2021年3月在一篇題為《安得廣廈千萬間！——新時代工運論述之三》的文章中指，「政府絕不能夠縱容大量囤地的地產商予取予攜」，更建議港府效法大陸及澳門，立法打擊囤地。

目前，中國大陸立有《閒置土地管理辦法》、《城市房地產管理法》，澳門則有《土地法》等條例打擊囤地，但效果成疑。2020年，據《南方都市報》報導，65家上市房企，總計儲備了近30000公頃的土地，大陸的樓價同時不斷升溫，截至今年4月按年上升4.8%，已連續上升67個月。

商界：政府規劃程序效率低下

「誰控制土地？誰是大業主？不是地產商。所有香港的土地，都是屬於政府。」談及囤地問題，香港立法會地產及建造界議員石禮謙首先這樣指出。石禮謙屬於建制政黨經民聯，被認為代表發展商及商界利益。

石禮謙對端傳媒表示，從商業利益出發，發展商其實傾向盡快將已得手的土地建樓賣出，以收獲利潤；之所以未能開售，全因申請改變土地性質的程序需時，政府部門官僚作風以至效率低下。

1842年，英國政府為確立售賣香港土地的合法性，勒令以英國法律處理香港土地事宜。兩年之後，港英政府落實《土地註冊條例》，自此近乎所有香港土地，均由政府擁有，只能租借，不能售賣。目前所說的「賣地」，實際上是政府向使用者，例如新界原住民或發展商等，批出土地契約，年期大多為75年或99年。

買到一塊地的使用權，不代表可以馬上建屋。在規劃程序上，若想將一塊農地變為可以興建住宅的土地，有三種途徑：一、 政府動用《收回土地條例》，以公眾利益為由直接收回土地，按法例給予業權人補償；二、 政府與發展商合作發展一片地，亦即「公私合營」；三、發展商向政府申請改變或規劃土地用途。

前兩種方式由政府啟動，在第三種方式中，香港測量師學會土地政策小組主席劉振江
、石禮謙等均表示，發展商的申請要經過至少十數個政府部門，討論有關環保、消防、建築密度及高度等問題。石禮謙指出：「我們要配合政府規則……政府這麼多bureaucracy，官僚作風，（程序）本來是10天，就變了4個月。 」

改變用途之後，政府需要與發展商談判磋商地價差額，俗稱「補地價」。這一過程，由於沒有法定時限，亦沒有清晰透明的制度，耗時可達10年或以上。以位於新界烏溪沙的住宅項目「迎海」為例，單單是發展商與政府部門就地契修訂及補地價的磋商，已用上12年。

香港政府亦承認，審批流程需要精簡。2018年，香港發展局成立精簡發展管制督導小組，小組指出，規劃署、地政總署及屋宇署之間，會重覆審批建築物的高度和間距等問題，變相費時失事。

「大家都不想犯錯，為了確保沒有責任被追究，只好不斷多加文件或程序來確定每個人在每個階段的工作和責任……而這就會導致效率下降。」徐家健說，「如果（發展商）他們是已經著手進行規劃，只是土地規劃、與政府周旋等的程序影響到遲遲未有進展，這樣又算是囤地嗎？」

政府才是罪魁禍首？

換一種思路，為什麼港府不比地產商先出手，直接購買新界農地？劉振江表示，新界土地權益複雜，父傳子，子傳孫的繼承制度，亦令土地業權越分越細：「要靠幾個大地產商，在新界囤地，將新界土地業權整合……不囤地，是無法起樓的。」

徐家健亦表示，發展商收集土地期間，不論是釐清地契業權問題，還是尋找四散的土地業權人士，都需要付出時間、人力和金錢等成本：「買地後需要時間申請規劃過五關斬六將，分分鐘要十年以上才能規劃成功，期間只能讓土地暫時空置，然而投資的時間和成本已經在此（付出）。」

收購新界農地以外，發展商也直接向政府競標買入官地的使用權，這些土地多為「熟地」，意為已規劃為住宅用途的土地，地價高昂。以近年由長實集團投得的啟德第4E區2號地為例，地價為102.8億港元，接近當時市場估值的上限。

這是港府行之多年的「高地價政策」，透過控制每年賣地數量的供應，控制土地價格，而在低稅率的經濟結構中，賣地收入也成為政府收入的主要支柱。自2016年起始，地價收入每年均佔政府收入近3成，為第二大收入來源。

石禮謙指出，不論是規劃、密度抑或地價，皆非由發展商決定。他表示，由於地價高昂，令發展商亦需要提高賣價，以填補成本：「整個架構就是反映了高地價政策。」

本土研究社和香港中文大學地理及資源管理學系城市研究課程前副教授姚松炎曾經依據高地價政策，提出「基建旋轉門」理論，姚松炎主要研究發展、土地及房屋政策等議題。所謂「基建旋轉門」，即政府將賣地收入投放至庫房中的「基本工程儲備基金」，再用這些基金興建有利土地售賣的基建配套，以保證下次賣地收入，形成循環。

翻查近五年的財政預算案，除2018年之外，每年的基本工程儲備基金，均由地價收入支付工程項目支出。

另外，若大部分土地均規劃為興建低密度住宅，有再多土地，亦難解決土地及房屋問題。根據規劃署數字，香港住宅用地，有約四成是低密度的鄉郊居所。在某些地區，政府賣出的官地，亦大多被規劃興建中低密度住宅。例如位於新界的掃管笏，根據本土研究社的調查，近13年來，有18幅政府土地賣出後，成為中低密度的住宅項目。

北環線沿線由發展商持有的土地，亦有為數不少被發展成低密度豪宅，例如中國恒大在新田附近的低密度住宅項目，在約2公頃的土地上，興建268幢洋房，其中規模最大的House 1，為佔地近20萬平方呎、設8房8廳的洋房。

官商「合夥」，以土地謀利？

作為香港最大「地主」，港府在土地規劃問題上，擔當主導角色。不過，陳劍青表示，細察規劃過程，其實具發展商、建築工程背景的商界，是最優先諮詢的對象，商界在選址和土地用途上都有一定影響力，而這個決策過程並不公開透明。

「決策都是在黑箱裏面……收這裏又可以，宣布不收那裏又可以，也不需要很詳細地交代，這才是他權力最大的地方。」陳劍青說。

陳劍青解釋，在事前擬定發展方案的過程中，通常先由發展局及規劃署準備發展及分配方案，中途諮詢「土地及建設諮詢委員會」，提供專業意見，最後交到行政會議和特首手中。以2019年的「土地共享先導計劃」為例，發展局訂立三級把關制度，即公務員、土地及建設諮詢委員會，最後再由行政長官會同行政會議審議。

這個土地及建設諮詢委員會中，不少非官方成員均與地產、建築或工程界相關。例如主席黃澤恩，曾申報與長江實業、新鴻基地產、會德豐等發展商有業務往來，又例如吳宗權及陳修杰，分別為會德豐有限公司主席及新世界附屬公司協興建築董事。另外，此委員會從未公開會議紀錄、內務守則，亦未舉行過任何公眾諮詢。

另一重要委員會，為城市規劃委員會，有關土地發展和改劃的草圖，都會由城規會負責審議。城規會當中，亦有不少具地產、工程背景的非官方成員。例如廖凌康、張國傑、黃天祥等人，均曾申報與新鴻基有業務往來。

以北環線的新田為例，發展商似乎可預早得知政府的土地發展藍圖。根據城規會資料，新鴻基地產及置地於2019年，向城規會申請，於新田附近的石湖圍，興建高密度住宅，其規劃圖標出了仍未落實地點的新田鐵路站。

今年3月，政府向元朗區議會提交新田/落馬洲發展初步規劃圖，其中住宅用地的規劃，與發展商的改劃申請頗為吻合。會上有鄉事派的區議員質疑，政府的規劃是否為發展商度身訂做。

在囤地問題上，政府也似乎一直有意避讓發展商。根據《收回土地條例》，港府有權收回私人土地，為公共用途之用。對此，林鄭月娥表示，擔心「那些私有產權被侵犯的擁有人會……提出司法覆核控告政府」。不過，翻查過去紀錄，1997至2017年期間，政府引用《條例》共154次，發展商僅提出八次司法覆核，最終政府全告勝訴。

近期，香港政府引用《收回土地條例》，收回多幅土地，看似加快了收地進度，然而，一旦涉及發展商的囤地，「尚方寶劍」似乎並非無堅不摧。

特首林鄭月娥於2019年的《施政報告》提出，會檢視10組已規劃作綜合發展區或住宅用途，但多年未被發展的私人土地。時隔兩年，只收回了3塊土地，另外7塊，政府聲稱其中的業權人「已提交並積極跟進其地契修訂或換地申請」，亦即有發展、改劃意向，是以不會收回土地。政府並未公開相關地段的位置、發展商、換地申請等詳情。

政府政策獎勵囤地

面對政府收地，提出發展、改劃意向就像一張擋箭牌。2020年3月，於香港首個棕土政策中，政府決定收回位於元朗屏山北，庸園路以西約12.6公頃的棕地。至於相連的庸園路以東，約8.3公頃棕地，由於兩幅地塊相連，其發展潛力應理應一樣，但政府卻未有收回庸園路以東的棕地。

棕地

庸園路以東的棕地，不少地段由新世界地產相關公司「盛店投資有限公司」(BUSY FIRM INVESTMENT LIMITED) 擁有。翻查城規會資料，新世界於2018年就屏山北某地提出發展申請。2020年3月，政府宣布收回該範圍的其他棕地之後，新世界於同月自行撤回申請。

徐家健對此表示，他並不認同提出發展意向，是一張用來反抗《收回土地條例》的手牌。不過，他亦承認，若發展商提出發展意向，收地過後卻又自行撤回，「地產商也應該檢討一下自己『彈弓手』的做法，雖然我明白有考量因素在其中，例如利益、市場反應等，但當社會共識是希望起樓速度加快的時候，地產商確實應該較為配合。」

除了回避收地之外，一些土地發展模式，亦反映政府和發展商有合作的嫌疑。

2018年，香港政府推動土地供應諮詢，又稱「土地大辯論」，鼓勵各界商議未來土地發展大方向。諮詢前，林鄭月娥成立土地供應專責小組，推出18個土地選項供公眾參考。

18個土地選項中，其中一個選項為「發展新界農地」，標明用公私合營發展（PPP, Public-Private Partnership）模式發展，且沒有提供其他發展模式作為選項，為18個選項中的唯一特例。2019年，土地供應專責小組向林鄭月娥提交最終報告，建議優先落實8個選項，其中亦包括公私合營。

公私合營，即政府和私人發展商共同開發一幅土地，這屬自願性質，由發展商申請，通常需要承諾興建一定數量的「可負擔房屋」，而政府則負責興建基建等。在新界沙田及天水圍等地區，部分土地以前就是以公私合營方式發展。

由於計劃涉及多個發展商，加上是唯一預設的方式，2018年時，已有輿論質疑，此舉或令香港的土地資源變為發展商牟利的手段。2020年5月，政府推出「土地共享先導計劃」，與土地業權人共同發展私人擁有土地，計劃訂明土地業權人只可在餘下3成土地發展私營房屋。
陳劍青直言，公私合營是把土地主控權供手相讓給發展商。「政府投放資源，幫助他（發展商）起基建……如果你有一個公共利益需要，你大可以收了那塊土地，自己興建一條路。」而且，發展商只需興建一定數量的「可負擔房屋」，而非公營房屋，「（公私合營）政策設計的本質，是傾斜發展商的。」

陳劍青認為，政府近年的土地政策，變相是獎勵囤地：「現在政府的模式是容許地產商原址換地，而不是重新收地再拍賣……即是你越保留得多，越囤積得多土地，那你就越有利。」過去，政府發展新市鎮時，會先收回私人土地，再行拍賣。然而，在發展新界東北的規劃中，政府加入了「原址換地」模式，容許發展商申請將土地原有的農地契約，轉為住宅用地契約，並支付補地價。

「所以是很明顯的，未來十年的趨勢和格局在現有的發展計劃下是不變的。」陳劍青道，「未來十年，香港的城市格局都會由本地發展商主宰。」

「鬥地主」非正確答案？

若發展商與土地問題關連甚深，假設香港或中央政府，真有決心將香港的發展商「鬥倒」，是否代表問題將可迎刃而解？

對此，徐家健表示，即使將本地發展商拉下馬，中資發展商早已準備好取以代之：「若然政府土地規劃及長遠房屋考量不足，只會令中資地產商成為另一個地產霸權。」

根據本土研究社的調查，近年有不少中資發展商在香港購置土地。例如雅居樂，早於2015年已掌有南丫島博寮港近200萬平方呎土地；綠景（中國） 地產，亦於2015年，以7.1億港元向興勝創建購入元朗流浮山近88萬方呎的土地。另外，在北環線周邊，亦可見中資發展商的身影，例如由中國恆大持有，位於和生圍的低密度豪宅。

「一些不同中資發展商也有、近年都有一個傾向，是想學本地發展商玩同一個遊戲。」陳劍青表示。

更進一步，陳劍青及伍美琴均認為，「鬥地主」本身並非解決香港土地問題的關鍵所在。因為，香港政府其實一直有能力解決土地供應不足的問題。

2021年之前，香港政府一直抗拒使用《收回土地條例》。不論是林鄭月娥，抑或發展局局長黃偉綸均曾表示，動用《條例》或會令業權人認為其私有產權被侵犯，故需謹慎使用。然而，今年政府數度收地，彷彿推翻了政府以前的論據。

另外，從系列第一篇報導可見，香港其實存在大量閒置土地。如上文提及，規劃署署長凌嘉勤曾指出，香港長遠尚欠1200公頃土地。同樣是來自規劃署一份2017年的報告，指有862公頃的棕地有可發展潛力。

以棕地為例，由於部份棕地會污染環境，歷年更有擴大之勢，陳劍青所屬的本土研究社，一直主張加緊收回棕地。最近，本土研究社更發表報告，指香港政府遺漏計算近380公頃棕地。

對於棕地發展，香港政府曾表示，棕地的業權分散，難以統整。另外，劉振江亦認為，發展棕地前，應先考慮安置：「被稱作棕地，即是它不是閒置的，而是有人正在使用的。 停車場又好，貨櫃場又好，都是有人正在使用。」

不過，政府今年收地中，收回了位於元朗元龍街一帶的土地，其中有2萬多平方呎，乃「朱震川祖」的祖堂地。所謂祖堂地，泛指由宗族、家族等傳統組織擁有的新界鄉村土地，業權通常極為分散。根據現行規例，若想出售祖堂地，則需要祖堂所有男丁的同意。十八鄉鄉事委員會前主席梁福元曾對媒體表示，「朱震川祖」的祖堂地合共有200至300多個男丁。

另外，政府一直有方案安置受影響的土地業權人。2017年，由發展局完成的「洪水橋新發展區規劃及工程研究」中，政府在新發展區的發展大綱圖上，預留約24公頃土地以容納棕地作業。2021年7月，據《星島日報》報導，在政府和港九木行商會協調下，6家位於古洞馬草壟的鋸木廠或木園公司，成功覓地搬遷，釋放土地。

政府本身的行動，反證業權分散及安置問題，並非不能解決之事。

除棕地之外，現時預留作興建丁屋，屬於「鄉村式發展」的閒置官地，面積已達932公頃。除此之外，根據本土研究社的報告，閒置的私人丁地，亦有近1548公頃，其中有149.1公頃，有明顯分割地段的痕跡，疑為潛在違規「套丁」的丁地。

發展局則指出，「鄉村式發展」地帶本質為低密度發展地帶，多受制於現有基建配套設施，如果認為當中的閒置用地可短期內支持高密度房屋發展，似乎不切實際。

陳劍青表示，既然政府認為移山填海是實際可行，則難以理解，於既有土地上興建基建設施有多不切實際：「你在海中心興建一個島嶼，由沒有到有你也可以興建到。」

另外，根據本土研究社的數據，政府手上亦有約300公頃官地，業權由政府持有，無需動用《收回土地條例》，即可發展。

對此，政府曾多次提到，這類閒置土地，不少為零碎的地塊，難以發展。根據發展局的定義，「零碎地塊」意指面積小於0.05公頃的地塊。不過，根據本土研究社的統計，單以閒置的官地計算，大於1公頃的已有65幅，不少更沒有任何發展計劃。

土地利益千絲萬縷

梁振英早前提出，可在大欖郊野公園撥出100公頃，興建2萬至3萬個單位。陳劍青表示，在香港存在大量閒置土地的情況下，解決土地問題，同時兼顧郊野公園，理應游刃有餘：「為什麼不是徵收市區本身現有的熟地作公營房屋，而是偏要說那個郊野公園就是用來興建居屋？」他質疑，政府與部分人士，刻意令土地問題和保護環境對立。

伍美琴進一步指出，政府或有意維持土地供應不足的現況，以維持高地價政策。她表示，政府若下定決心，釋放土地供應，「他不是做不到，但問題是如果做好了這些的時候，他要怎樣去告訴別人，他不多土地呢？」

地價、樓市與基建，是香港政府，以至眾多行業的根基。除了上文曾提及，地價收入為香港政府第二多的主要收入源；佔香港GDP約20％的金融服務業，不少業務亦與樓房有關。根據香港金融管理局數據，2020年，樓房相關貸款佔整個金融業的本地貸款近85％。

「不只是發展商的，工程商啦，一些可能各種不同的專業界別，即是測量啦、建築啦、投標， 其實在當中是可以分一杯羹的。」陳劍青表示，土地問題的核心，正正在於這個龐大的利益板塊，而且，「你不知道那個（板塊）邊界是在哪裏。」

他指出，在這個利益分配不變的情況下，香港政府基本上是不會有強烈動機去解決土地問題。「若果把（土地）問題都解決了，又會有另一個情況出現，就是香港的土地不會再像以前般值錢。」陳劍青道。

伍美琴則認為，香港政府也許並非刻意去維繫這個利益板塊。她指出，自英殖年代起始，港英政府一直抱有「自負盈虧」的理財觀念，這種觀念亦一路承傳至現時的香港政府。「社會科學中有一個概念叫path dependency，即是路徑依賴……你年復一年，那些錢就是這樣去allocate（分配）的時候，那你就會覺得，這是一件再自然不過的事。」

伍美琴指出，「基建旋轉門」正正可以令香港政府達到自給自足。「如果你說深層次問題，就是公營系統這件事。即是說你這個政府本身，通俗來說就是『靠呢條水去搵食』〈靠這個方法來賺取收益〉。由盤古初開〈殖民地時代〉，就已經是『靠呢條水去搵食』。」

這種思維模式，亦揭示了香港政府為何如此執著於填海。「你填了出來的地，肯定就是政府的，政府想怎樣也行。」伍美琴表示，填海一來可避免處理新界土地，以至收地的複雜問題；填海本身，已是一種基建工程：「所以這個選項太吸引了。」

鬥完地主也不會解決到問題

若想真正解決土地問題，伍美琴認為，要為政府找出另一個方式，去維繫「自負盈虧」模式。「明明是不公義的，是應該接受懲罰的，但是，很多時候人們也會take for granted 了一些不公義的事情（認為是理所當然）……一定要這樣（尋找替代方案），要不然反彈會很大。」

陳劍青表示，本土研究社研究土地問題多年，「土地問題的癥結，並非土地供應，而是分配」，不知說了多少遍。解決方法，一直都在，只看政府有否決心，承認真正的深層次問題，「是牽涉公共財政的安排，背後就是基建的利益掛勾。」

按現屆政府的行事方式，以至疑似競選下任特首的梁振英的言論，陳劍青表示，並未看到有哪一個管治班底，有決心和視野去真正解決土地問題。所謂「鬥地主」，更類似於大眾的期望：「可能真的會找一些人鬥，但是鬥完是不會解決到問題的。」

更甚者，政府只著重地價，而非著眼於公眾利益的規劃模式，間接扼殺了市民對未來的多元想像。「土地問題不單是指你協助市民解決居住的問題，而是能否讓大家有一個生機。」舉例而言，政府口中不適宜興建住宅的土地，陳劍青表示，至少可效法南韓首爾，轉為提供一些租金便宜、供年青人創業的大廈。「香港不是輸在政治制度上，而是輸在沒有能力、辦法去say otherwise（尋找另外的方式），已經喪失了想像力。」

「如果你興建的房屋，繼續需要大家去供二十年，這其實是一個假的希望。」陳劍青道。

（端傳媒實習記者梁沅婷、郭海渝、林詩雅、林俊豪對本文亦有重要貢獻）