待建制成功“斗地主”后，香港土地问题将迎刃而解？

在新界粉岭，有一处名为“乌鸦落阳”的地方。那里矗立了17幢以灰白水泥建成的三层洋楼，2005年由香港发展商新世界发展有限公司建成，2006年获屋宇署批出占用许可证（入伙纸），准许入住。

十多年过去，17幢洋楼不租不卖，不拆不装，被附近居民称为“鬼城”。直到2019年2月，香港立法会财委会通过新界东北新发展区的基建工程拨款，“鬼城”地块亦被划入发展大纲，计划发展为高密度住宅，价值骤升。同年10月，工人前来，清拆洋房。

这是一个典型的“囤地”例子：地产发展商早早购置土地，长年未有发展开售，等待土地升值。在香港北边，一大片靠近中国大陆边境的土地，也早被地产发展商牢牢掌握。根据2019年与2020年港府施政报告，这片土地将发展成5个地铁站的北环线，南至锦上路，横跨郊野、湿地、货柜场，北抵落马洲。港府将在铁路沿线开发90公顷土地建造成房屋重镇，提供七万个单位，预计7成为公营房屋。

端传媒整理新闻报导及文件发现，早于20年前，香港发展商已开始收购其中土地，截至2021年7月，北环线5个铁路站之中，发展商在4个站的周边均持有土地，总面积约363公顷，远超政府将物色的90公顷。

“（囤地）改变了我们本身一些公共利益，即城市规划的布局……那你就是构成了阻碍。”本土研究社成员陈剑青指，发展商囤积的农地，在规划上本应用作耕地，多年来却被闲置不用，于理不合。不过他也认为，过去多年，港府其实正默许发展商囤地谋利；目前也没有迹象显示港府大力解决这一问题。

地产发展商“囤地”多年未受阻挠，惟最近突然成为建制话语中，香港土地房屋问题的罪魁祸首——今年伊始，中国大陆官员频频指示，香港要尽早解决土地房屋问题；香港左派建制组织，更直接批评“地产霸权”，建议立法打击囤地。

自反修例运动爆发以来，北京和建制派批评香港发展商的言论甚嚣尘上，而近大半年来，有关港府开始“斗地主”的风声也不断传出。“近这一两年，很多人都会提出一些（处理香港深层次矛盾）方程序，而‘斗地主’就是其中一条方程序，我们应该这样去理解。”陈剑青表示。

“简单方程序”背后，到底香港土地问题的症结在哪？港府、地产商在其中扮演什么角色？对地产商囤地，港府是束手无策，抑或有意配合？“斗地主”之后，土地问题会否迎刃而解？“斗地主”系列的第一篇报导，勾勒出香港土地的现况；而在这篇报导中，端传媒将尝试分析香港土地问题的根源，以至与发展商和政府的关系。

囤地是土地问题根源？

“我当时（80年代）访问那些（新界的）村民，他们也说几十年前就已经（将土地）卖了给新鸿基了。”香港中文大学地理与资源管理学系教授伍美琴对端传媒表示，发展商囤地并非近期之事，当时居民对此亦抱持开放态度：“因为对于他们来说，土地其实不值钱，没有人想像到那些土地，有一日会这样值钱的。”

在毗邻边境的北环线一带，发展商早于九七前后开始购入土地。例如，1997年，新鸿基就购入牛潭尾附近、编号为DD107的多块土地。直到2018年，新鸿基才向规划署申请在DD107上兴建住宅。不过，今天该地段仍未见有大规模工程，目前多为田野、停车场等。

今年，规划署检视了被划为综合发展区（发展作住宅或商业用途，亦提供休憩用地和其他配套设施，目的是鼓励私人业主透过整合零散土地重新规划）的117幅土地，发现两幅位于牛潭尾，合共29.3公顷的土地，已经闲置26年。规划署称，曾有发展商提出发展两地作商住项目及低密度洋房，但最终撤销申请。

长江实业、新鸿基地产、新世界发展及恒基兆业为香港四大地产发展商，根据各公司年报，截至2020年，四大地产商至少持有981公顷的新界农地，其中恒基兆业持有最多，共412.5公顷。

根据政府2016年发表的《跨越2030年的规划远景与策略》，香港长远尚欠1200公顷土地。港府为何不处理地产商囤地问题以发展房屋，长期被舆论诟病，而近期，香港部分建制派亦加入抨击行列。工联会会长吴秋北2021年3月在一篇题为《安得广厦千万间！——新时代工运论述之三》的文章中指，“政府绝不能够纵容大量囤地的地产商予取予携”，更建议港府效法大陆及澳门，立法打击囤地。

目前，中国大陆立有《闲置土地管理办法》、《城市房地产管理法》，澳门则有《土地法》等条例打击囤地，但效果成疑。2020年，据《南方都市报》报导，65家上市房企，总计储备了近30000公顷的土地，大陆的楼价同时不断升温，截至今年4月按年上升4.8%，已连续上升67个月。

商界：政府规划程序效率低下

“谁控制土地？谁是大业主？不是地产商。所有香港的土地，都是属于政府。”谈及囤地问题，香港立法会地产及建造界议员石礼谦首先这样指出。石礼谦属于建制政党经民联，被认为代表发展商及商界利益。

石礼谦对端传媒表示，从商业利益出发，发展商其实倾向尽快将已得手的土地建楼卖出，以收获利润；之所以未能开售，全因申请改变土地性质的程序需时，政府部门官僚作风以至效率低下。

1842年，英国政府为确立售卖香港土地的合法性，勒令以英国法律处理香港土地事宜。两年之后，港英政府落实《土地注册条例》，自此近乎所有香港土地，均由政府拥有，只能租借，不能售卖。目前所说的“卖地”，实际上是政府向使用者，例如新界原住民或发展商等，批出土地契约，年期大多为75年或99年。

买到一块地的使用权，不代表可以马上建屋。在规划程序上，若想将一块农地变为可以兴建住宅的土地，有三种途径：一、 政府动用《收回土地条例》，以公众利益为由直接收回土地，按法例给予业权人补偿；二、 政府与发展商合作发展一片地，亦即“公私合营”；三、发展商向政府申请改变或规划土地用途。

前两种方式由政府启动，在第三种方式中，香港测量师学会土地政策小组主席刘振江
、石礼谦等均表示，发展商的申请要经过至少十数个政府部门，讨论有关环保、消防、建筑密度及高度等问题。石礼谦指出：“我们要配合政府规则……政府这么多bureaucracy，官僚作风，（程序）本来是10天，就变了4个月。 ”

改变用途之后，政府需要与发展商谈判磋商地价差额，俗称“补地价”。这一过程，由于没有法定时限，亦没有清晰透明的制度，耗时可达10年或以上。以位于新界乌溪沙的住宅项目“迎海”为例，单单是发展商与政府部门就地契修订及补地价的磋商，已用上12年。

香港政府亦承认，审批流程需要精简。2018年，香港发展局成立精简发展管制督导小组，小组指出，规划署、地政总署及屋宇署之间，会重复审批建筑物的高度和间距等问题，变相费时失事。

“大家都不想犯错，为了确保没有责任被追究，只好不断多加文件或程序来确定每个人在每个阶段的工作和责任……而这就会导致效率下降。”徐家健说，“如果（发展商）他们是已经著手进行规划，只是土地规划、与政府周旋等的程序影响到迟迟未有进展，这样又算是囤地吗？”

政府才是罪魁祸首？

换一种思路，为什么港府不比地产商先出手，直接购买新界农地？刘振江表示，新界土地权益复杂，父传子，子传孙的继承制度，亦令土地业权越分越细：“要靠几个大地产商，在新界囤地，将新界土地业权整合……不囤地，是无法起楼的。”

徐家健亦表示，发展商收集土地期间，不论是厘清地契业权问题，还是寻找四散的土地业权人士，都需要付出时间、人力和金钱等成本：“买地后需要时间申请规划过五关斩六将，分分钟要十年以上才能规划成功，期间只能让土地暂时空置，然而投资的时间和成本已经在此（付出）。”

收购新界农地以外，发展商也直接向政府竞标买入官地的使用权，这些土地多为“熟地”，意为已规划为住宅用途的土地，地价高昂。以近年由长实集团投得的启德第4E区2号地为例，地价为102.8亿港元，接近当时市场估值的上限。

这是港府行之多年的“高地价政策”，透过控制每年卖地数量的供应，控制土地价格，而在低税率的经济结构中，卖地收入也成为政府收入的主要支柱。自2016年起始，地价收入每年均占政府收入近3成，为第二大收入来源。

石礼谦指出，不论是规划、密度抑或地价，皆非由发展商决定。他表示，由于地价高昂，令发展商亦需要提高卖价，以填补成本：“整个架构就是反映了高地价政策。”

本土研究社和香港中文大学地理及资源管理学系城市研究课程前副教授姚松炎曾经依据高地价政策，提出“基建旋转门”理论，姚松炎主要研究发展、土地及房屋政策等议题。所谓“基建旋转门”，即政府将卖地收入投放至库房中的“基本工程储备基金”，再用这些基金兴建有利土地售卖的基建配套，以保证下次卖地收入，形成循环。

翻查近五年的财政预算案，除2018年之外，每年的基本工程储备基金，均由地价收入支付工程项目支出。

另外，若大部分土地均规划为兴建低密度住宅，有再多土地，亦难解决土地及房屋问题。根据规划署数字，香港住宅用地，有约四成是低密度的乡郊居所。在某些地区，政府卖出的官地，亦大多被规划兴建中低密度住宅。例如位于新界的扫管笏，根据本土研究社的调查，近13年来，有18幅政府土地卖出后，成为中低密度的住宅项目。

北环线沿线由发展商持有的土地，亦有为数不少被发展成低密度豪宅，例如中国恒大在新田附近的低密度住宅项目，在约2公顷的土地上，兴建268幢洋房，其中规模最大的House 1，为占地近20万平方呎、设8房8厅的洋房。

官商“合伙”，以土地谋利？

作为香港最大“地主”，港府在土地规划问题上，担当主导角色。不过，陈剑青表示，细察规划过程，其实具发展商、建筑工程背景的商界，是最优先咨询的对象，商界在选址和土地用途上都有一定影响力，而这个决策过程并不公开透明。

“决策都是在黑箱里面……收这里又可以，宣布不收那里又可以，也不需要很详细地交代，这才是他权力最大的地方。”陈剑青说。

陈剑青解释，在事前拟定发展方案的过程中，通常先由发展局及规划署准备发展及分配方案，中途咨询“土地及建设咨询委员会”，提供专业意见，最后交到行政会议和特首手中。以2019年的“土地共享先导计划”为例，发展局订立三级把关制度，即公务员、土地及建设咨询委员会，最后再由行政长官会同行政会议审议。

这个土地及建设咨询委员会中，不少非官方成员均与地产、建筑或工程界相关。例如主席黄泽恩，曾申报与长江实业、新鸿基地产、会德丰等发展商有业务往来，又例如吴宗权及陈修杰，分别为会德丰有限公司主席及新世界附属公司协兴建筑董事。另外，此委员会从未公开会议纪录、内务守则，亦未举行过任何公众咨询。

另一重要委员会，为城市规划委员会，有关土地发展和改划的草图，都会由城规会负责审议。城规会当中，亦有不少具地产、工程背景的非官方成员。例如廖凌康、张国杰、黄天祥等人，均曾申报与新鸿基有业务往来。

以北环线的新田为例，发展商似乎可预早得知政府的土地发展蓝图。根据城规会资料，新鸿基地产及置地于2019年，向城规会申请，于新田附近的石湖围，兴建高密度住宅，其规划图标出了仍未落实地点的新田铁路站。

今年3月，政府向元朗区议会提交新田/落马洲发展初步规划图，其中住宅用地的规划，与发展商的改划申请颇为吻合。会上有乡事派的区议员质疑，政府的规划是否为发展商度身订做。

在囤地问题上，政府也似乎一直有意避让发展商。根据《收回土地条例》，港府有权收回私人土地，为公共用途之用。对此，林郑月娥表示，担心“那些私有产权被侵犯的拥有人会……提出司法复核控告政府”。不过，翻查过去纪录，1997至2017年期间，政府引用《条例》共154次，发展商仅提出八次司法复核，最终政府全告胜诉。

近期，香港政府引用《收回土地条例》，收回多幅土地，看似加快了收地进度，然而，一旦涉及发展商的囤地，“尚方宝剑”似乎并非无坚不摧。

特首林郑月娥于2019年的《施政报告》提出，会检视10组已规划作综合发展区或住宅用途，但多年未被发展的私人土地。时隔两年，只收回了3块土地，另外7块，政府声称其中的业权人“已提交并积极跟进其地契修订或换地申请”，亦即有发展、改划意向，是以不会收回土地。政府并未公开相关地段的位置、发展商、换地申请等详情。

政府政策奖励囤地

面对政府收地，提出发展、改划意向就像一张挡箭牌。2020年3月，于香港首个棕土政策中，政府决定收回位于元朗屏山北，庸园路以西约12.6公顷的棕地。至于相连的庸园路以东，约8.3公顷棕地，由于两幅地块相连，其发展潜力应理应一样，但政府却未有收回庸园路以东的棕地。

棕地

庸园路以东的棕地，不少地段由新世界地产相关公司“盛店投资有限公司”(BUSY FIRM INVESTMENT LIMITED) 拥有。翻查城规会资料，新世界于2018年就屏山北某地提出发展申请。2020年3月，政府宣布收回该范围的其他棕地之后，新世界于同月自行撤回申请。

徐家健对此表示，他并不认同提出发展意向，是一张用来反抗《收回土地条例》的手牌。不过，他亦承认，若发展商提出发展意向，收地过后却又自行撤回，“地产商也应该检讨一下自己‘弹弓手’的做法，虽然我明白有考量因素在其中，例如利益、市场反应等，但当社会共识是希望起楼速度加快的时候，地产商确实应该较为配合。”

除了回避收地之外，一些土地发展模式，亦反映政府和发展商有合作的嫌疑。

2018年，香港政府推动土地供应咨询，又称“土地大辩论”，鼓励各界商议未来土地发展大方向。咨询前，林郑月娥成立土地供应专责小组，推出18个土地选项供公众参考。

18个土地选项中，其中一个选项为“发展新界农地”，标明用公私合营发展（PPP, Public-Private Partnership）模式发展，且没有提供其他发展模式作为选项，为18个选项中的唯一特例。2019年，土地供应专责小组向林郑月娥提交最终报告，建议优先落实8个选项，其中亦包括公私合营。

公私合营，即政府和私人发展商共同开发一幅土地，这属自愿性质，由发展商申请，通常需要承诺兴建一定数量的“可负担房屋”，而政府则负责兴建基建等。在新界沙田及天水围等地区，部分土地以前就是以公私合营方式发展。

由于计划涉及多个发展商，加上是唯一预设的方式，2018年时，已有舆论质疑，此举或令香港的土地资源变为发展商牟利的手段。2020年5月，政府推出“土地共享先导计划”，与土地业权人共同发展私人拥有土地，计划订明土地业权人只可在余下3成土地发展私营房屋。
陈剑青直言，公私合营是把土地主控权供手相让给发展商。“政府投放资源，帮助他（发展商）起基建……如果你有一个公共利益需要，你大可以收了那块土地，自己兴建一条路。”而且，发展商只需兴建一定数量的“可负担房屋”，而非公营房屋，“（公私合营）政策设计的本质，是倾斜发展商的。”

陈剑青认为，政府近年的土地政策，变相是奖励囤地：“现在政府的模式是容许地产商原址换地，而不是重新收地再拍卖……即是你越保留得多，越囤积得多土地，那你就越有利。”过去，政府发展新市镇时，会先收回私人土地，再行拍卖。然而，在发展新界东北的规划中，政府加入了“原址换地”模式，容许发展商申请将土地原有的农地契约，转为住宅用地契约，并支付补地价。

“所以是很明显的，未来十年的趋势和格局在现有的发展计划下是不变的。”陈剑青道，“未来十年，香港的城市格局都会由本地发展商主宰。”

“斗地主”非正确答案？

若发展商与土地问题关连甚深，假设香港或中央政府，真有决心将香港的发展商“斗倒”，是否代表问题将可迎刃而解？

对此，徐家健表示，即使将本地发展商拉下马，中资发展商早已准备好取以代之：“若然政府土地规划及长远房屋考量不足，只会令中资地产商成为另一个地产霸权。”

根据本土研究社的调查，近年有不少中资发展商在香港购置土地。例如雅居乐，早于2015年已掌有南丫岛博寮港近200万平方呎土地；绿景（中国） 地产，亦于2015年，以7.1亿港元向兴胜创建购入元朗流浮山近88万方呎的土地。另外，在北环线周边，亦可见中资发展商的身影，例如由中国恒大持有，位于和生围的低密度豪宅。

“一些不同中资发展商也有、近年都有一个倾向，是想学本地发展商玩同一个游戏。”陈剑青表示。

更进一步，陈剑青及伍美琴均认为，“斗地主”本身并非解决香港土地问题的关键所在。因为，香港政府其实一直有能力解决土地供应不足的问题。

2021年之前，香港政府一直抗拒使用《收回土地条例》。不论是林郑月娥，抑或发展局局长黄伟纶均曾表示，动用《条例》或会令业权人认为其私有产权被侵犯，故需谨慎使用。然而，今年政府数度收地，仿佛推翻了政府以前的论据。

另外，从系列第一篇报导可见，香港其实存在大量闲置土地。如上文提及，规划署署长凌嘉勤曾指出，香港长远尚欠1200公顷土地。同样是来自规划署一份2017年的报告，指有862公顷的棕地有可发展潜力。

以棕地为例，由于部份棕地会污染环境，历年更有扩大之势，陈剑青所属的本土研究社，一直主张加紧收回棕地。最近，本土研究社更发表报告，指香港政府遗漏计算近380公顷棕地。

对于棕地发展，香港政府曾表示，棕地的业权分散，难以统整。另外，刘振江亦认为，发展棕地前，应先考虑安置：“被称作棕地，即是它不是闲置的，而是有人正在使用的。 停车场又好，货柜场又好，都是有人正在使用。”

不过，政府今年收地中，收回了位于元朗元龙街一带的土地，其中有2万多平方呎，乃“朱震川祖”的祖堂地。所谓祖堂地，泛指由宗族、家族等传统组织拥有的新界乡村土地，业权通常极为分散。根据现行规例，若想出售祖堂地，则需要祖堂所有男丁的同意。十八乡乡事委员会前主席梁福元曾对媒体表示，“朱震川祖”的祖堂地合共有200至300多个男丁。

另外，政府一直有方案安置受影响的土地业权人。2017年，由发展局完成的“洪水桥新发展区规划及工程研究”中，政府在新发展区的发展大纲图上，预留约24公顷土地以容纳棕地作业。2021年7月，据《星岛日报》报导，在政府和港九木行商会协调下，6家位于古洞马草垄的锯木厂或木园公司，成功觅地搬迁，释放土地。

政府本身的行动，反证业权分散及安置问题，并非不能解决之事。

除棕地之外，现时预留作兴建丁屋，属于“乡村式发展”的闲置官地，面积已达932公顷。除此之外，根据本土研究社的报告，闲置的私人丁地，亦有近1548公顷，其中有149.1公顷，有明显分割地段的痕迹，疑为潜在违规“套丁”的丁地。

发展局则指出，“乡村式发展”地带本质为低密度发展地带，多受制于现有基建配套设施，如果认为当中的闲置用地可短期内支持高密度房屋发展，似乎不切实际。

陈剑青表示，既然政府认为移山填海是实际可行，则难以理解，于既有土地上兴建基建设施有多不切实际：“你在海中心兴建一个岛屿，由没有到有你也可以兴建到。”

另外，根据本土研究社的数据，政府手上亦有约300公顷官地，业权由政府持有，无需动用《收回土地条例》，即可发展。

对此，政府曾多次提到，这类闲置土地，不少为零碎的地块，难以发展。根据发展局的定义，“零碎地块”意指面积小于0.05公顷的地块。不过，根据本土研究社的统计，单以闲置的官地计算，大于1公顷的已有65幅，不少更没有任何发展计划。

土地利益千丝万缕

梁振英早前提出，可在大榄郊野公园拨出100公顷，兴建2万至3万个单位。陈剑青表示，在香港存在大量闲置土地的情况下，解决土地问题，同时兼顾郊野公园，理应游刃有余：“为什么不是征收市区本身现有的熟地作公营房屋，而是偏要说那个郊野公园就是用来兴建居屋？”他质疑，政府与部分人士，刻意令土地问题和保护环境对立。

伍美琴进一步指出，政府或有意维持土地供应不足的现况，以维持高地价政策。她表示，政府若下定决心，释放土地供应，“他不是做不到，但问题是如果做好了这些的时候，他要怎样去告诉别人，他不多土地呢？”

地价、楼市与基建，是香港政府，以至众多行业的根基。除了上文曾提及，地价收入为香港政府第二多的主要收入源；占香港GDP约20％的金融服务业，不少业务亦与楼房有关。根据香港金融管理局数据，2020年，楼房相关贷款占整个金融业的本地贷款近85％。

“不只是发展商的，工程商啦，一些可能各种不同的专业界别，即是测量啦、建筑啦、投标， 其实在当中是可以分一杯羹的。”陈剑青表示，土地问题的核心，正正在于这个庞大的利益板块，而且，“你不知道那个（板块）边界是在哪里。”

他指出，在这个利益分配不变的情况下，香港政府基本上是不会有强烈动机去解决土地问题。“若果把（土地）问题都解决了，又会有另一个情况出现，就是香港的土地不会再像以前般值钱。”陈剑青道。

伍美琴则认为，香港政府也许并非刻意去维系这个利益板块。她指出，自英殖年代起始，港英政府一直抱有“自负盈亏”的理财观念，这种观念亦一路承传至现时的香港政府。“社会科学中有一个概念叫path dependency，即是路径依赖……你年复一年，那些钱就是这样去allocate（分配）的时候，那你就会觉得，这是一件再自然不过的事。”

伍美琴指出，“基建旋转门”正正可以令香港政府达到自给自足。“如果你说深层次问题，就是公营系统这件事。即是说你这个政府本身，通俗来说就是‘靠呢条水去揾食’〈靠这个方法来赚取收益〉。由盘古初开〈殖民地时代〉，就已经是‘靠呢条水去揾食’。”

这种思维模式，亦揭示了香港政府为何如此执著于填海。“你填了出来的地，肯定就是政府的，政府想怎样也行。”伍美琴表示，填海一来可避免处理新界土地，以至收地的复杂问题；填海本身，已是一种基建工程：“所以这个选项太吸引了。”

斗完地主也不会解决到问题

若想真正解决土地问题，伍美琴认为，要为政府找出另一个方式，去维系“自负盈亏”模式。“明明是不公义的，是应该接受惩罚的，但是，很多时候人们也会take for granted 了一些不公义的事情（认为是理所当然）……一定要这样（寻找替代方案），要不然反弹会很大。”

陈剑青表示，本土研究社研究土地问题多年，“土地问题的症结，并非土地供应，而是分配”，不知说了多少遍。解决方法，一直都在，只看政府有否决心，承认真正的深层次问题，“是牵涉公共财政的安排，背后就是基建的利益挂勾。”

按现届政府的行事方式，以至疑似竞选下任特首的梁振英的言论，陈剑青表示，并未看到有哪一个管治班底，有决心和视野去真正解决土地问题。所谓“斗地主”，更类似于大众的期望：“可能真的会找一些人斗，但是斗完是不会解决到问题的。”

更甚者，政府只著重地价，而非著眼于公众利益的规划模式，间接扼杀了市民对未来的多元想像。“土地问题不单是指你协助市民解决居住的问题，而是能否让大家有一个生机。”举例而言，政府口中不适宜兴建住宅的土地，陈剑青表示，至少可效法韩国首尔，转为提供一些租金便宜、供年青人创业的大厦。“香港不是输在政治制度上，而是输在没有能力、办法去say otherwise（寻找另外的方式），已经丧失了想像力。”

“如果你兴建的房屋，继续需要大家去供二十年，这其实是一个假的希望。”陈剑青道。

（端传媒实习记者梁沅婷、郭海渝、林诗雅、林俊豪对本文亦有重要贡献）