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丁屋政策覆核案:新界原居民所擁特權,是否歧視其他港人?

香港土地爭議,離不開新界丁屋問題。實施超過40年的丁屋政策,被質疑違反基本法,焦點在於,丁屋特權是否歧視其他港人?這份特權有否受《基本法》保障?


香港高等法院上周審理丁權司法覆核案,是丁屋政策自1972年實施以來,首次被質疑其合法性,案件備受關注。 攝:林振東/端傳媒
香港高等法院上周審理丁權司法覆核案,是丁屋政策自1972年實施以來,首次被質疑其合法性,案件備受關注。 攝:林振東/端傳媒

香港土地供應不足問題,一直是社會焦點,土地供應專責小組報告估算,未來香港尚欠至少1,200公頃土地,報告同時揭示在土地短缺下,政府預留超過900公頃「鄉村式發展」用地供丁屋及相關用途,引來外界爭議。高等法院上周(12月3日至7日)審理由長洲居民、有「覆核王」之稱的郭卓堅提出的丁權司法覆核案,是丁屋政策自1972年實施以來,首次被質疑其合法性,案件備受關注。

民主黨創黨主席李柱銘,在法庭上代表提司法覆核的一方,與答辯方香港政府及利害方、代表鄉紳勢力的新界鄉議局,以法律觀點對疊。三方代表律師在庭上爭辯丁屋政策的憲法地位,包括香港政府給予新界原居民建丁屋的特權,是否歧視其他港人?這份特權有否受《基本法》保障?

1972年,殖民地政府為新界鄉郊地區訂立小型屋宇政策。根據政策,凡18歲以上,父系源自1898年時為新界認可鄉村居民的男性原居村民,可向當局申請以優惠條件興建一間小型屋宇自住,這權利一生只能用一次。(政策針對男性原居民,即男丁而設,故這建屋權利又稱為「丁權」,落成後為「丁屋」)

《基本法》於1997年7月1日實施,而丁屋政策早於回歸前25年出現,究竟政策有否由殖民地政府「順利過度」至特區政府?政府及鄉議局均視《基本法》第40條為丁屋政策合憲的理據。第40條列明:「新界」原居民的合法傳統權益受香港特別行政區的保護。

李柱銘一方,質疑丁屋政策是政府給予新界男性原居民的特權,認為這份特權違背《基本法》第25條:香港居民在法律面前一律平等,及《基本法》39條內,列明適用於香港的《公民權利和政治權利國際公約》,歧視其他無這份特權的香港居民及女原居民。

政府及鄉議局:丁屋政策屬原居民特權,受《基本法》保障

政府同意李柱銘一方指,政策給予新界男原居民申請建丁屋的權利,是歧視無這特權的港人,但指《基本法》第122條已確認丁屋政策的合法性。《基本法》第122條保障了原居民持有「丁屋地」租金在回歸後維持不變。鄉議局方認為,第40條的立法原意是讓新界原居民的傳統權益受憲法保障,認為起草委員會將其寫入《基本法》,就是為避免日後會引起今天的爭論。

至於丁屋政策的公平性、有否歧視女原居民及非原居民等問題,鄉議局認為,正因部分傳統權益與其他條文有矛盾,例如第25條的「平等」原則,委員才爭取在《基本法》訂明,原居民的傳統權益受法律保護。第40條的基礎,就是保障原居民的傳統權益不受侵犯。

李柱銘一方又認為,丁屋政策於1972年才實施,不能追溯至1898年英國從清政府租借新界前,(1898年英國向清政府提出拓展九龍界址,雙方簽訂《展拓香港界址專條》,協議租借新界99年至1997年6月30日)再者英國接管新界後已建立新土地制度,加上《大清律例》並無禁止女性及外來人在鄉村買地建屋,故認為丁屋非新界原居民的「傳統」權益。

就傳統權益是否包括丁屋政策的爭議,政府及鄉議局方都指,1980年代《基本法》起草階段,關於第40條的討論,無論支持或反對意見均圍繞該政策,認為條文明顯涵蓋丁屋政策。鄉議局方提出,權益是否於1898年已存在並不是起草委員的關注點,委員只關注已有權益如丁屋政策,能否在1997年回歸「順利過度」。

殖民地政府在丁屋政策實施初期曾多次放寬限制,包括屋子尺寸、轉讓權。初時丁屋層數規定不可超過兩層,之後放寬樓層至3層,每層不超過700呎。

殖民地政府在丁屋政策實施初期曾多次放寬限制,包括屋子尺寸、轉讓權。初時丁屋層數規定不可超過兩層,之後放寬樓層至3層,每層不超過700呎。攝:林振東/端傳媒

丁屋政策給予原居民甚麼特權?

代表申請方的李柱銘在庭上指,丁屋政策歧視大部分香港人,政府與鄉議局站在同一陣線,首次確認丁屋屬原居民特權,且受《基本法》保障。政策賦予新界男性原居村民,以優惠條件建一間小型屋宇的權利。例如,他們在無須補地價下,可在私人農地申請建屋牌照興建小型房屋;在無私人農地的情況下,可以地價約三分之二市值,要求政府以私人協約方式批出官地;只要是合乎資格的男原居民,無論是否香港居民,包括已移民海外的原居民,都可獲「丁權」等,使丁屋政策成為新界原居民與生俱來的權利。

殖民地政府在丁屋政策實施初期曾多次放寬限制,包括屋子尺寸及轉讓權。初時丁屋層數規定不可超過兩層,之後放寬樓層至3層,每層不超過700呎;1976年,政府曾加入條款限制買賣丁屋,規定完工後5年內不得售予非原居民,但3年後再修訂,只要業主向政府補地價,就可撤銷轉售年期限制。

「套丁」即有權無地的原居民將「丁權」售予有地無權的發展商。發展商集齊足夠「丁權」後,興建丁屋屋苑出售圖利。

丁屋政策初衷旨在使新界原居民可興建房屋自住,以維持社區凝聚力,但放寬限制帶來的便利卻導致政策被濫用,出現「套丁」等情況。(政策規定,男丁申請興建丁屋時須同時具有丁權和土地,「套丁」即有權無地的原居民將「丁權」售予有地無權的發展商。發展商集齊足夠「丁權」後,興建丁屋屋苑出售圖利。發展商名義上將土地轉給男丁,男丁向地政總署申請建屋,雙方會簽訂秘密協議,訂明丁屋落成後實質由發展商擁有。過程中,男丁及發展商涉以虛假文件及作虛假聲明詐騙政府)

2015年,11名原居民及發展商因串謀詐騙地政總署被法庭定罪,成首宗「套丁」罪成案件(涉案12人已提上訴,聆訊日期未定)。案情披露,發展商向11名分別男丁支付15萬至25萬港元購買「丁權」,而作為中介人的沙田鄉事委員會主席莫錦貴則收取160萬元作為8名男丁的介紹費。據發展商與男丁簽訂的協議,發展商預計每棟丁屋落成後價值達900萬元。

香港民間組織本土研究社年初發表「疑似套丁資料庫」,推斷新界有近萬間丁屋涉嫌非法套丁,指出丁權被濫用對土地發展影響深遠。

原居民特權曾多次面對法律挑戰

今次雖是首宗挑戰原居民丁權的司法覆核案,卻不是第一宗「覆核」原居民特權的案件,原居民的選舉特權爭議,於回歸初期已被搬上法庭。1999年,兩名居於新界鄉村的非原居民陳華及謝群生,因不滿村代表選舉安排(陳在村代表選舉中被拒絕投票,謝被拒參選),申請司法覆核,質疑選舉安排的法律效力。他們提出的觀點,包括安排違反《基本法》、人權法及涉性別歧視;原居民代表反對,認為選舉安排受《鄉議局條例》及《基本法》第40條保障。審訊在高等法院展開,涉及申請覆核方、政府及原居民代表,經歷兩次上訴後,由終審法院「一錘定音」,判陳華及謝群生勝訴。

判詞指「陳先生不獲准投票,令他經由自由選擇之代表參與的權利及機會遭剝奪。而謝先生不獲准參選,則令他直接參與的權利及機會遭剝奪。」終審法院認為,村代表不僅代表村内的原居村民,而是代表整個鄉村,因非原居民身份人士令其投票權及參選權受限制,並不合理。終審法院的決定,迫使政府改革村代表選舉,推行雙村長制,在鄉村設原居民代表及非原居民代表。

陳華不獲准投票一事,同時引發原居民特權的性別爭議。據當年的選舉安排,和原居民結婚的非原居民女性,在婚後享有投票權;但非原居民男性,就算和原居民結婚,都沒有投票權。陳華指出這情況是性別歧視,理據獲法庭接納,裁定安排違反《性別歧視條例》。

原居民特權引發的性別爭議,早於1980年代起草基本法時出現。在丁權覆核案審訊中,庭上透露討論基本法《第40條》時已有意見指出丁屋政策歧視女原居民。另一個曾引發嚴重性別風波的特權,是新界原居民的遺產繼承權。

原居民的「保鄉衛族」抗爭

面對權利被挑戰,集會、上街遊行、請願、派代表赴英國遊說、包圍立法局等抗爭行動,原居民在1994年已經悉數上演。鄉議局1994年曾發動「保鄉衛族」抗爭,抗議立法局修改《新界土地(豁免)條例》,干預新界原居民的傳統上繼承土地「傳男不傳女」的習俗。

1994年3月立法局審議草案當日,鄉議局動員千計原居民包圍立法局,在外「處決」陸恭蕙的「紙牌公仔」,更有村民揚言「強姦陸恭蕙」。

事件源於時任立法局議員陸恭蕙因應《條例》提修訂,擬保障女原居民同樣享有繼承權。據傳統習俗,新界農地在無遺囑的情況下僅限男性承繼,陸恭蕙的修訂保障了原居民妻子及女兒有繼承權。陸恭蕙的建議,為女原居民「平權」,得到港英政府支持,但引起原居民激烈反對,1994年3月立法局審議草案當日,鄉議局動員千計原居民包圍立法局,在外「處決」陸恭蕙的「紙牌公仔」,更有村民揚言「強姦陸恭蕙」。議案最終在6月22日以大比數通過。

今年7月,鄉議局舉行「新界日」村民大會,就「丁權覆核」爭議再次提出捍衛丁權以「保鄉衛族」,要求特區政府履行《基本法》第40條,保護新界原居民的合法傳統權益。

此外在上周五,申請方撤回要求法庭裁定殖民地政府在1972年推出丁屋政策決定違憲,僅要求法庭裁定地政總署在1991年後按丁屋政策批出建屋牌照的決定違憲(1991年制定的《香港人權法案條例》將《公民權利和政治權利國際公約》納入本地法律,保障法律面前人人平等,且受法律平等保護),料法庭兩至三個月後頒判詞。而提出此司法覆核的郭卓堅,因隱暪資產被撤此案法援資助,社工呂智恆其後加入為申請人之一。

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