“天上有云、中间有网、地上有格”——中国监控国家的诞生

【编者按】人脸识别不止在中俄等威权国家蓬勃发展，即使在民主社会，这种技术还是引起了许多关于私隐﹑人权的争议，而且社会对个体的保障似乎远没有科技发展那么迅速。端传媒九月刊出一系列专题报道，探讨中国和俄罗斯成为监控社会之路。这篇文章是系列的最后一篇，请按此阅读第一篇：人脸识别到底是甚么？演算法是不是无所不能？和第二篇：“不要进入地下铁”：过去十年，莫斯科如何成为高科技监控城市？

和父亲通电话时，他告诉我，北京家中的小区统一安装了人脸识别的门禁。“还能不能像以前一样，和小区保安说一声就放你进去？”我问他。“当然可以！我和老李（注：小区保安）很熟。但他也叫我尽量刷脸，街道会来检查。”父亲回答。

小区安装人脸识别门禁我不意外，只是好奇会对父亲的生活产生什么影响。母亲此前告诉我，父亲因和一位COVID-19确诊病人在同一天去过同一家超市购物，七天后“被大数据发现”，社区联系他要求居家隔离两周。“你爸被吓得够呛，这事之后有好几个礼拜出门不带手机，宁可步行也不坐公交车，也不去超市买菜了。”母亲对父亲的“过度反应”感到生气又可笑。我追问：“他被什么吓得够呛？是害怕感染病毒，还是害怕再被莫名其妙隔离？”“可能都有吧。”

我是有一点担心，不是担心病毒，而是担心他因为对科技的“畏惧”而改变原有的生活方式。很难说父亲多大程度上是出于隐私权利意识或对威权政府的反对，而做出这近乎于行为艺术的“抵抗”。我理解这更接近一种本能的逆反，揉杂了一点恐惧。如今的中国，再迟钝的人，也会知道有一双“眼睛”随时在看着你。没人知道这套监控系统运作的全部细节，例如母亲不懂为何父亲在去过那家超市七天以后才被联系，但这套系统的存在本身，无形中规训着人们的言行。

假如你只是如我父亲一般的退休老人，活动范围不大，甚至因为种种原因有意避免公共场所，是否有可能不被政府的视频监控纳入采集对象？现在已不存在这样的空间。

从“科技强警”到“一人一档”

2021年，北京市通州区公安局公布了一份“雪亮工程”监控项目招标文件，其中对重点人员“一人一档”的描述，使我们得以一窥“未来已来”的数字监控国度场景：“利用摄像机自动抓拍人脸……能够接入出租屋租赁信息、社区门禁刷卡信息、卫生所挂号就诊信息、宾馆入住信息、网吧上网信息、幼儿园及小学家长联系信息，汇集各类人员活动轨迹记录”。各类数据系统打通后，还计划建立“重点人群积分预警模型”，对异常轨迹和异常行为进行积分，达到阈值后自动报警，再由人工介入。

除了“昼伏夜出”等在招标文件中写明的异常信号，我们尚无从得知该模型实施的程度和细节，但结合联网的数据源，不难想像这样的场景：一位“流动人口”，近期频繁出入的网吧、餐馆较以前的消费水平高了一个档次（无论是通过消费记录还是人脸抓拍），是不是可以怀疑他的财产由何而来？一个有盗窃前科的人员，频繁出入同一个高档小区，是不是在为下一次犯罪行动踩点？系统多次捕捉到一位大学生与某位政治异见者共同出现在画面中，是否可以怀疑他的思想动向？又或者，系统监测到我父亲被隔离一次之后，不再去常去的超市、餐厅，同时又未检测到他搬家、住院的信息，是否可以怀疑他采取了某种手段逃避政府监控？结合网格化管理，社区工作人员可以主动上门调查，甚至不需要任何实际罪行的发生，这套系统将真正的“防患于未然”。
一个个摄像头，如何构建起庞大的数字利维坦？这背后是中国监控系统25年的发展历程。

1998年，公安部开始了“金盾工程”，主要搭建基础数据库和科技平台以及初代的网络防火墙，实现“科技强警”。2005年，“3111”工程开展城市报警与视频监控系统的试点。经历数年地方实验，“平安城市”公共视频监控建设项目借2008年奥运会为契机，在各大中城市铺开。这一阶段中国还在“蹒跚学步”。受2001年“九一一”事件和2005年伦敦地铁爆炸案等恐怖袭击的影响，各国警察部门都在大城市的公共场所安装摄像头以协助治安，中国政府还曾派代表团去认真学习过西方国家的先进经验，设备也主要依靠进口。

中国很快就在监控技术上超越了西方国家。2010年代，三期“平安城市”被纳入到大规模的视频监控“天网”工程之中。2016年后中国成为世界上规模最大的监视设备市场，近万亿的中国市场规模，政府采购占了60%。据分析人士，如今全世界近10亿个摄像头中，超过一半以上是中国的。如此推算，全世界每四个摄像头中就有一个是中国政府采购。人脸识别等高科技也大规模应用。2017年曾有BBC记者获准在贵州挑战天眼系统并拍摄纪录片，他的人脸被数据库标记为嫌犯后，不到七分钟即在市区被警方截获。

政府采购催生出了庞大的产业链。香港科技大学的黄靖洋及蔡欣怡（Kellee Tsai）曾研究最近十年中国安防行业的崛起与由此而来的国家、产业关系。从战略上聚焦中国地方政府尤其是公安部门需求的浙江企业，很快超过先发但停留在基础代工的广东企业，成为世界性巨头。如今大华、海康威视、宇视这三家浙江公司就占据了全球监控市场份额的30%。完全自主的科技，也更让中国政府大规模建设监控设备时放开手脚。

政府采购文件显示监控摄像系统还在不断升级。例如2019年，北京市公安局天安门分局斥资1037万人民币，购入了335台最先进的高清监控摄像机及配套设备。现在系统将对数百个摄像头的画面进行自动轮巡，人脸识别设备将具有越界入侵、人员徘徊、人员聚集等的识别和自动报警功能。

一份2019年9月北京市公安局海淀分局的采购公告显示，公安机关开始全面、系统地“接管”各类私营场所监控摄像。夜店、KTV等按规定必须安装摄像头，但因不满私营企业“出于应付检查的目的安装设备”，海淀分局耗资1071万人民币对辖区内106家歌舞娱乐场所统一重新购买了监控设备，布设光缆直接接入属地派出所。

政府监控部署的范围也在逐渐扩大，私人住宅也没有例外。我找到了父母所在小区的一份2020年的采购文件；北京市东城区的这个街道以近两百万元的价格，为辖区内的10个小区采购了海康所产的30个门禁、31台车辆抓拍摄像机以及配套设施，包括为居民准备的上万张门禁卡。这不是业主委员会或楼盘开发商的举措，而是由街道办事处，即基层政府开展的统一行动。

据北京市公安局2021年下发的《智慧平安小区建设指南》，今后要以用于居住的小区、村庄、平方院落为重点，围绕入口部署视频监控设备、车辆识别设备和智慧门禁。人脸识别门禁是所有小区必备，并要在每一次人员和车辆出入时记录居民姓名、开门方式及时间、身份证号、现场采集人脸、居住属性（自购住房、租赁、访客等）等，并上传至区公安局。这一项目也在其他城市开展。这意味着，未来几年这项工程全面铺开后，你每一次离开或回家，抑或去其他小区拜访朋友，信息都将被政府记录。

这样一张无所不在的监控“天网”，最终要实现的是不再以地点为维度，而是以人为维度的全新监控模式：也即是将一个人在不同地点、不同时间、不同信息系统中的出现全部记录，生成关于每个人行为模式的数字档案。

普天之下，莫不在网格之中

2016年，中国政府开始了名为“雪亮工程”的新一轮大规模视频摄像头建设。世界上主要国家的视频监控只局限于城市的重点公共区域，中国政府则要做到“无死角、全覆盖”。“雪亮工程”由中央政法委牵头，重点在县、乡、村一级建设摄像头，以实现“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”。“雪亮工程”不局限于农村，亦包括城市的居民小区。

“雪亮”语出毛泽东名言“群众的眼睛是雪亮的”。其特别意义不仅在于首次从城市拓展到乡村，更在于强调群众参与。农村里家家户户的电视机顶盒都可接入视频信号，电视机与手机APP上都可查看图像并“一键报警”。民众直接参与只是辅助，更重要的是和近几年正在推广的“网格化管理”相结合。官方定义“雪亮工程”就是一个“以网格化管理为基础”的“群众性治安防控工程”。

河南省信阳市平桥区曾把劝阻一起女子跳河自杀事件作为“先进典型”（即范例）上报。值班的网格员在夜间查看辖区内河道监控时发现，一位女子面朝浉河坐在大桥之上，似乎是准备跳桥。接到通知的巡逻队员在女子翻越护栏的瞬间赶到，将她拉回。“这个被救助的女子不仅要感谢巡逻队员救她，更应该感谢的是网格化服务管理和雪亮工程。当时夜里凌晨一点多，又是深夜寒冬，桥上基本没行人了，是我们的网格管理员在监控视频发现了她不正常的行为轨迹，然后第一时间通知巡逻队员前去救助她。”平桥区政法委的工作人员说道。

各地“雪亮工程”的典型案例中，包含了许多这样的基层事务，例如制止农民焚烧秸秆、发现电动车违规充电的消防隐患、处理河流中飘来的动物尸体……这些事件体现出近几年“雪亮工程”基层监控系统不同于以往的若干要素：公安机关不再是监控唯一的使用者，半正式的政府雇员网格员承担了更多初步工作，监控不再只用于监控特定人群或事发后破获特定犯罪事件，“普遍监控”将一切“安全隐患”都纳入预防之列，兼具社会服务功能。

“网格化管理”早在2003、2004年应对非典及迎接奥运期间即在北京和上海有实验，2013年首次进入中央文件后，2017年大规模铺开，在近几年重提治理现代化、基层治理的背景下变为一种常态手段，和监控系统搭配建设。基层社区被划分成一个个网格，在城市每个网格300户、乡村每个网格100户左右，专职网格员要做到基本了解每一户的大体情况，成为政府与社会交接地带真正的“毛细血管”。据民政部2020年公布的数据，全国目前有至少450万网格员。疫情以来，已经进行了数年先期部署的网格化管理更多地进入公众视野。

因需求骤增，网络论坛上许多人咨询“网格员”这一新兴职业，有人回答：“网格员顾名思义，就是你负责一片网格，那里有临街店铺、住宅、出租房，有些有厂房、高楼建筑，你的任务就是每天巡查这些地方的安全隐患，包括不限于人口、卫生、消防、治安，还有社区服务……总体而言，网格员就当做古代的地保里长，你必须熟悉你所在这片区域的婚丧嫁娶，生老病死，人口流动，邻里纠纷等事情。” 相当多年轻人对这样琐碎的工作颇多抱怨，只作为暂时找不到合适工作或准备“考公考编”之间的缓冲，在他们的讲述中，居住在本地的、文化程度不高的中年“大爷大妈”，才是稳定的网格员大军的来源。

这类半正式的政府工作，虽然要“代表政府”去搜集信息、化解矛盾，网格员却并非公务员，而是和第三方劳务公司签署合同，根据地区不同，月薪一二千元到四五千元不等。网格员成为政府与社会的交接点，并在此模糊了二者的界限。

网格员要“三必到”：居民有不满情绪必到、有突发事件必到、有矛盾纠纷必到；“三必访”：困难家庭必访、特殊群体必访、信访户必访。工作手册还列十二大职责，大致可总结为三类，第一类是发现隐患，例如即上访户、精神病患者乃至少数民族对政府的不满或需要解决的诉求，对餐厅、企业进行安全生产检查也在职责之列；第二类是化解民众之间的小微矛盾，减少成为诉讼、上访、暴力冲突的可能，但网格员并无执法权，只能用劝说、协调的方法；第三类则是社区服务和其他杂务，例如帮助独居老人、贫困家庭，配合上级政府的各项临时任务等。

网格员是某种程度上的专职“维稳员”，只不过是用“怀柔”而非“镇压”的方式，以“居民的管家”而非执法机关的身份出现，且重点在“防患于未然”和“大事化小”。襄阳市召开的基层治理推进会就明确将“雪亮工程”和“网格化管理”的结合定为以下五大行动：矛盾纠纷大排查、公共安全大整治、网络环境大清理、信访积案大化解、社保风险大防控，以“将各类重大风险消灭在萌芽状态”。

官方报道中，山东省的一个社区网格长张松江，“24小时抱着他的平板电脑”，以查看片区内8个“雪亮工程”监控点。监控查看的任务被下放到网格员中，“综合治理平台”再将各类异常情况转给公安或其他部门，相当于在基层问题与警察之间设置了一个“缓冲带”。在央视的宣传片中，南充市公安局老君派出所的民警屈国礼视“雪亮工程”和基层综治为自己的救星，以往他一个人要负责解决辖区内数万居民的所有警情——实际的情况是大量的问题就不会去解决。

当被监控的对象拓展至普通人时，摄像头另一端进行监控的人也在变化，由国家执法人员变成了生活里的“张大妈”“李大婶”，政府不再处处与社会直接生硬对撞，而是利用社会监控社会。一张细密的社会监控之网，铺在960万平方公里、14亿人口之上，每一个地方、每一个人终究都会处在一个特定的网格之中，每一个网格之中都有足够的摄像头去采集资料，也有对应的网格员去搜集信息、化解风险。

2021年4月，中办、国办联合下发了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，明确地提出：基层治理是国家治理的基石，要增强基层政权能力建设，网格化管理与信息化的结合则是核心手段。“网”的要义是覆盖性，即要把政权的触角深入到每一寸土地。这是新时期的“普天之下莫非王土”：“普天之下，莫不在网格之中”。

替代“警察国家”：监控系统的政治逻辑

以“雪亮工程”和网格化管理为代表的隐性“监控国家”控制手段，体现了中国政府在社会治理上的一个重大路线选择，将之与其他显性“警察国家”的威权国家区分开来。

按照经典的政治学理论，威权政府因为缺少自由媒体、竞争性选举等反馈渠道而在信息方面处于劣势，无法准确判断社会情绪和民众支持度，易发生“脆断”－－即社会表面看似平静却忽然爆发革命、政权毫无征兆垮台的情况。这种情况已在近代威权国家的历史上发生多次，2010年突尼斯突爆发“茉莉花革命”，就是“脆断”的例子。

为压制因不满产生的集体行动，威权统治者需要维持强大的暴力机关，并默许他们超越法律的特权。但强大的暴力机关有巨大的副作用，常会反过来威胁当权者的政治安全。美国政治学者格雷滕斯(Sheena Greitens)提出“独裁者悖论”：“独裁者可以选择优先扼制社会抗议，也可以重点预防政变，但很难同时高效做到二者。”

中共对这样的统治困境似乎有充分的认识，一方面尽其所能搜集社会信息，一方面对警权的过分发展有着充分的警惕，两方面趋势在最近十年愈加明显，这是“雪亮工程”和网格化管理等监控系统得以大规模发展的根本性政治逻辑。

自1980年代起，中国开始发展市场经济，人口流动频繁，原有的毛泽东时代的“户口”﹑“单位”等物理性限制人身自由的方式已不能延续。80年代中期至今，人口由十亿增长到十四亿，但刑事案件却由每年50万起增加到了到2020年的470万起，即人均案发率增长了近六倍。在2012年峰值之前，更是逐年上升。作为对比的是破案率从八十年代的超过70%，下降至如今不到40%，这“一升一降”或许最直接体现了中国在经济高速发展时期面临的治安和维稳压力。

相比于实际的压力，中国始终有意在限制警权的过度发展。近二十年中国的公共安全支出，占一般公共预算支出的比例始终稳定在5%~6%的区间，仅在奥运会前的2007年达到峰值7%。尽管绝对数值一直在增长，但考虑到中国政府财力的发展，并未不成比例地扩大。

在限制暴力机关的人员规模、政治权力方面，中央与地方之间，政法与党内其他系统之间，曾进行过多次重要的博弈与平衡。中国社会科学院研究员樊鹏的研究显示，中央曾有意限制地方发展警力的需要。治安问题最突出的九十年代初，广东等财力充裕、治安需求又大的省份以“地方自定编制”的名义自主增加警力，短短几年内“地方编制警察”就占了超过一半的总警力。90年代末，随着公安系统从“放权”到“集权”，公安部一次性将30万地方编制统一转成国家编制，不再允许地方自定编制。而即使在警力经历了一轮地方适应性增长的1996年，中国警察队伍扩大至87万人（不含军队系统的60万武警），平均每万人口警察7.4人，仍远小于美国学者沃克（Samuel Walker）提出的每万人口25名警察才可基本维持社会稳定的经验法则，更小于同期每万人口35名警察的世界平均水平。

政治上的周期性变化出现在最近二十年。新世纪“政法沙皇”周永康在位期间，政法系统曾放任发展了一个时期，而在近十年遭到党内的打击与平衡。2013年，已退休的周永康被中纪委立案审查后被开除党籍、判处无期徒刑，是唯一一位改革开放以后被公开处理的政治局常委。2010年以来，中组部下发文件要求各地政法委书记不再兼任公安厅（局）长；公、检、法三家之中公安一家独大的情况被一定程度限制。2015年，武警被从公安系统中剥离，直接由中央军委指挥，也显示出对原有系统的不信任。2020年7月，中央政法委召开全国政法队伍教育整顿试点工作动员会，展开了三十年内最严厉的对政法系统内部的整顿。一系列举措体现出对政法部门长期、系统性、战略性的压制与平衡。

种种明确的动作都可以看出中国有意避免走向“警察国家”。“刀把子”一旦掌控不好，这些维稳工具反而会最直接地危害政治安全。中纪委对近期落马的公安部原副部长孙立军、傅政华等人的通报，极罕见地直白地指出他们的核心问题不在贪污腐败，而在政治上的不可靠。

中共对公安系统强调回到“群众路线”的社会管制策略。近期中央政法委、公安部的政策文件，纷纷重提新时代“枫桥经验”——1960年代浙江枫桥总结出的依靠群众化解矛盾、矛盾不上交的工作方式，因受到毛泽东重视而被推广。依靠和利用所谓“群众”，是中共治理的一个根本思路。

最近十年，科技的发展使大规模数字监控成为可能。人脸识别监控摄像、政务云等科技层面的进步，配合以中共历史悠久的“群众路线”治理技术，使得中国建筑起细密而庞大的社会监控系统。“天上有云、中间有网、地上有格”——这是官方颇为骄傲的宣传语，这套系统提前识别所有可能的安全隐患并将其扼杀于摇篮之中，而大大减轻对暴力机关的依赖，成为中共绕开“独裁者悖论”的一条新路。

传统的政治学理论在新时代遭受着挑战。数字时代，人们几乎一切行为都留下数字痕迹，威权政府对本国的数字空间有着巨大的权力而不受制约，无论是强制搜集信息，还是要求私营科技公司进行配合，相比民主政府都有着巨大的“优势”。会不会在数字时代，民主政体才是处于信息劣势的那一方？

当监控成为一种福利

吊诡的是，暗含着强控制性的监控系统，未必受到被监控者的反对。

许多的官方宣传片中，接受采访的民众都乐于见到雪亮工程的实施，甚至相邻社区要为谁能先安装雪亮设备而互相竞争。中国把这一整套社会监视系统包装成了“福利”，因为“安全”本身就是给人民最大的恩惠。

革命的意识形态早已不在，改革开放以后高速经济增长至少为中共提供了绩效合法性。但当经济增长有一天也终将放缓，它将提供什么？提供“安全”，成为了新的叙事。让人民有“获得感、幸福感、安全感”，这是中共十九大《历史决议》提出的执政目标。经济、民生、安全各占三分之一，可见中共对“安全”概念的重视与自豪。

“安全”有内外之分，对外是塑造敌人和民族主义叙事。内部“安全感”亦是近年构建的重点。“安全”成为了压倒一切的优先事项，政府宣称这正是“人民至上”的体现。官方宣传中，以美国为首的西方国家是天灾人祸接连不断的危险世界，中国则是“世界上最安全的国家”。

凡事皆有代价。大规模监控国家的构建，降低的不只是治安犯罪率，更有不断被压缩的民间抗议空间——这或许正是其本意。香港科技大学Han Zhang和斯坦福大学Jennifer Pan根据2010至2017年微博文字和图片数据，生成了中国的社交媒体集体行动抗议数据集（CASM, Collective Action from Social Media），他们发现与学界一般猜测的中国民间抗议随社会矛盾逐年上升不同，实际上在政府行为的影响下，民间抗议在2013年达到顶峰后开始萎缩。

雪亮工程和网格化治理等监控系统对压制抗议究竟是否有用？端传媒将上述抗议数据归类到地级市层级，将40余个雪亮工程2016年第一期试点城市设置为实验组，其余近260个地级市为对照组，比较试点前后几年两组城市人均抗议数量的变化。统计模型分析结果显示，虽然2016年后所有城市的人均抗议数量都在下降，但试点城市组下降的速度更快，实施雪亮工程确实会降低一个地方的抗议数量。

这不只关于异议者，对安分守己的百姓，这也是“安全”的代价：当遭遇烂尾楼爆雷、村镇银行无力偿还等事件，任何哪怕是合法的诉求或最卑微的抗议，也可能因为影响稳定大局而被消声。

“监控国家”所牺牲的还有公民的隐私。2020年11月，“中国人脸识别第一案”做出判决，杭州一家基层法院支持了原告消费者方的大部分诉求，判决被告、单方面要求消费者以人脸识别方式入园的杭州市野生动物世界败诉。法院的判决中称：“个人信息的收集要遵循‘合法、正当、必要’的原则和征得当事人同意”。然而由政府推行的强制要求人脸识别进入私人住所的“智慧平安小区”，同一时间势如破竹地在全国推广，未见任何法律挑战。

《网络安全法》《个人信息保护法》《数据安全法》等一系列立法，以及对滴滴等公司以网络安全名义进行的严厉惩罚，都标志着中国政府对敏感数据和关键信息基础设施保护的严格。但政府本身是否又有能力妥善处理这些数据，并在造成事故后接受公众问责？据信泄露了十亿公民敏感信息的上海公安数据库泄露事件未见任何官方回应。

统治的迫切需要、法律的缺位之外，大规模监控项目得以毫无阻力推行的另一个不可忽视的原因是中国社会的文化心理。一些问卷调查研究表明，许多民众事实上对监控项目持相当支持的态度，认为牺牲自由换来“安全”是一笔相当划算的买卖。文化里的“安全”执念和政府以此为名的操纵，究竟先有鸡还是先有蛋已无从得知，但这二者已然制造了一个互相加强的循环。

今日中国迥异于世界所有其他主流国家的防疫政策，或许正是“安全”逻辑极致演绎的结果。无论病毒是否已经变化，所有演员早已经进入角色：官员的行为逻辑被“安全事故一票否决”支配，民众在被营造出的恐惧中半推半就地自我说服，没有人能停下这出戏。一个正常社会应有的弹性与调整，变得无法被接受。

自由的牺牲是真切的，但是否真的能带来安全？或许是时候重温富兰克林的名言：“任何牺牲基本自由以换取短暂安全的人，最后既得不到自由，也得不到安全。”