「天上有雲、中間有網、地上有格」——中國監控國家的誕生

【編者按】人臉識別不止在中俄等威權國家蓬勃發展，即使在民主社會，這種技術還是引起了許多關於私隱﹑人權的爭議，而且社會對個體的保障似乎遠沒有科技發展那麼迅速。端傳媒九月刊出一系列專題報道，探討中國和俄羅斯成為監控社會之路。這篇文章是系列的最後一篇，請按此閱讀第一篇：人臉識別到底是甚麼？演算法是不是無所不能？和第二篇：「不要進入地下鐵」：過去十年，莫斯科如何成為高科技監控城市？

和父親通電話時，他告訴我，北京家中的小區統一安裝了人臉識別的門禁。「還能不能像以前一樣，和小區保安說一聲就放你進去？」我問他。「當然可以！我和老李（注：小區保安）很熟。但他也叫我盡量刷臉，街道會來檢查。」父親回答。

小區安裝人臉識別門禁我不意外，只是好奇會對父親的生活產生什麼影響。母親此前告訴我，父親因和一位COVID-19確診病人在同一天去過同一家超市購物，七天後「被大數據發現」，社區聯繫他要求居家隔離兩週。「你爸被嚇得夠嗆，這事之後有好幾個禮拜出門不帶手機，寧可步行也不坐公交車，也不去超市買菜了。」母親對父親的「過度反應」感到生氣又可笑。我追問：「他被什麼嚇得夠嗆？是害怕感染病毒，還是害怕再被莫名其妙隔離？」「可能都有吧。」

我是有一點擔心，不是擔心病毒，而是擔心他因爲對科技的「畏懼」而改變原有的生活方式。很難說父親多大程度上是出於隱私權利意識或對威權政府的反對，而做出這近乎於行爲藝術的「抵抗」。我理解這更接近一種本能的逆反，揉雜了一點恐懼。如今的中國，再遲鈍的人，也會知道有一雙「眼睛」隨時在看着你。沒人知道這套監控系統運作的全部細節，例如母親不懂爲何父親在去過那家超市七天以後才被聯繫，但這套系統的存在本身，無形中規訓着人們的言行。

假如你只是如我父親一般的退休老人，活動範圍不大，甚至因爲種種原因有意避免公共場所，是否有可能不被政府的視頻監控納入採集對象？現在已不存在這樣的空間。

從「科技強警」到「一人一檔」

2021年，北京市通州區公安局公布了一份「雪亮工程」監控項目招標文件，其中對重點人員「一人一檔」的描述，使我們得以一窺「未來已來」的數字監控國度場景：「利用攝像機自動抓拍人臉……能夠接入出租屋租賃信息、社區門禁刷卡信息、衛生所掛號就診信息、賓館入住信息、網吧上網信息、幼兒園及小學家長聯繫信息，彙集各類人員活動軌跡記錄」。各類數據系統打通後，還計劃建立「重點人群積分預警模型」，對異常軌跡和異常行爲進行積分，達到閾值後自動報警，再由人工介入。

除了「晝伏夜出」等在招標文件中寫明的異常信號，我們尚無從得知該模型實施的程度和細節，但結合聯網的數據源，不難想像這樣的場景：一位「流動人口」，近期頻繁出入的網吧、餐館較以前的消費水平高了一個檔次（無論是通過消費記錄還是人臉抓拍），是不是可以懷疑他的財產由何而來？一個有盜竊前科的人員，頻繁出入同一個高檔小區，是不是在爲下一次犯罪行動踩點？系統多次捕捉到一位大學生與某位政治異見者共同出現在畫面中，是否可以懷疑他的思想動向？又或者，系統監測到我父親被隔離一次之後，不再去常去的超市、餐廳，同時又未檢測到他搬家、住院的信息，是否可以懷疑他採取了某種手段逃避政府監控？結合網格化管理，社區工作人員可以主動上門調查，甚至不需要任何實際罪行的發生，這套系統將真正的「防患於未然」。
一個個攝像頭，如何構建起龐大的數字利維坦？這背後是中國監控系統25年的發展歷程。

1998年，公安部開始了「金盾工程」，主要搭建基礎數據庫和科技平台以及初代的網絡防火牆，實現「科技強警」。2005年，「3111」工程開展城市報警與視頻監控系統的試點。經歷數年地方實驗，「平安城市」公共視頻監控建設項目借2008年奧運會為契機，在各大中城市鋪開。這一階段中國還在「蹣跚學步」。受2001年「九一一」事件和2005年倫敦地鐵爆炸案等恐怖襲擊的影響，各國警察部門都在大城市的公共場所安裝攝像頭以協助治安，中國政府還曾派代表團去認真學習過西方國家的先進經驗，設備也主要依靠進口。

中國很快就在監控技術上超越了西方國家。2010年代，三期「平安城市」被納入到大規模的視頻監控「天網」工程之中。2016年後中國成爲世界上規模最大的監視設備市場，近萬億的中國市場規模，政府採購佔了60%。據分析人士，如今全世界近10億個攝像頭中，超過一半以上是中國的。如此推算，全世界每四個攝像頭中就有一個是中國政府採購。人臉識別等高科技也大規模應用。2017年曾有BBC記者獲准在貴州挑戰天眼系統並拍攝紀錄片，他的人臉被數據庫標記爲嫌犯後，不到七分鐘即在市區被警方截獲。

政府採購催生出了龐大的產業鏈。香港科技大學的黃靖洋及蔡欣怡（Kellee Tsai）曾研究最近十年中國安防行業的崛起與由此而來的國家、產業關係。從戰略上聚焦中國地方政府尤其是公安部門需求的浙江企業，很快超過先發但停留在基礎代工的廣東企業，成爲世界性巨頭。如今大華、海康威視、宇視這三家浙江公司就佔據了全球監控市場份額的30%。完全自主的科技，也更讓中國政府大規模建設監控設備時放開手腳。

政府採購文件顯示監控攝像系統還在不斷升級。例如2019年，北京市公安局天安門分局斥資1037萬人民幣，購入了335台最先進的高清監控攝像機及配套設備。現在系統將對數百個攝像頭的畫面進行自動輪巡，人臉識別設備將具有越界入侵、人員徘徊、人員聚集等的識別和自動報警功能。

一份2019年9月北京市公安局海淀分局的採購公告顯示，公安機關開始全面、系統地「接管」各類私營場所監控攝像。夜店、KTV等按規定必須安裝攝像頭，但因不滿私營企業「出於應付檢查的目的安裝設備」，海淀分局耗資1071萬人民幣對轄區內106家歌舞娛樂場所統一重新購買了監控設備，布設光纜直接接入屬地派出所。

政府監控部署的範圍也在逐漸擴大，私人住宅也沒有例外。我找到了父母所在小區的一份2020年的採購文件；北京市東城區的這個街道以近兩百萬元的價格，爲轄區內的10個小區採購了海康所產的30個門禁、31台車輛抓拍攝像機以及配套設施，包括爲居民準備的上萬張門禁卡。這不是業主委員會或樓盤開發商的舉措，而是由街道辦事處，即基層政府開展的統一行動。

據北京市公安局2021年下發的《智慧平安小區建設指南》，今後要以用於居住的小區、村莊、平方院落爲重點，圍繞入口部署視頻監控設備、車輛識別設備和智慧門禁。人臉識別門禁是所有小區必備，並要在每一次人員和車輛出入時記錄居民姓名、開門方式及時間、身份證號、現場採集人臉、居住屬性（自購住房、租賃、訪客等）等，並上傳至區公安局。這一項目也在其他城市開展。這意味着，未來幾年這項工程全面鋪開後，你每一次離開或回家，抑或去其他小區拜訪朋友，信息都將被政府記錄。

這樣一張無所不在的監控「天網」，最終要實現的是不再以地點爲維度，而是以人爲維度的全新監控模式：也即是將一個人在不同地點、不同時間、不同信息系統中的出現全部記錄，生成關於每個人行爲模式的數字檔案。

普天之下，莫不在網格之中

2016年，中國政府開始了名爲「雪亮工程」的新一輪大規模視頻攝像頭建設。世界上主要國家的視頻監控只侷限於城市的重點公共區域，中國政府則要做到「無死角、全覆蓋」。「雪亮工程」由中央政法委牽頭，重點在縣、鄉、村一級建設攝像頭，以實現「全域覆蓋、全網共享、全時可用、全程可控」。「雪亮工程」不侷限於農村，亦包括城市的居民小區。

「雪亮」語出毛澤東名言「群衆的眼睛是雪亮的」。其特別意義不僅在於首次從城市拓展到鄉村，更在於強調群衆參與。農村裏家家戶戶的電視機頂盒都可接入視頻信號，電視機與手機APP上都可查看圖像並「一鍵報警」。民衆直接參與只是輔助，更重要的是和近幾年正在推廣的「網格化管理」相結合。官方定義「雪亮工程」就是一個「以網格化管理爲基礎」的「群衆性治安防控工程」。

河南省信陽市平橋區曾把勸阻一起女子跳河自殺事件作爲「先進典型」（即範例）上報。值班的網格員在夜間查看轄區內河道監控時發現，一位女子面朝溮河坐在大橋之上，似乎是準備跳橋。接到通知的巡邏隊員在女子翻越護欄的瞬間趕到，將她拉回。「這個被救助的女子不僅要感謝巡邏隊員救她，更應該感謝的是網格化服務管理和雪亮工程。當時夜裏凌晨一點多，又是深夜寒冬，橋上基本沒行人了，是我們的網格管理員在監控視頻發現了她不正常的行爲軌跡，然後第一時間通知巡邏隊員前去救助她。」平橋區政法委的工作人員說道。

各地「雪亮工程」的典型案例中，包含了許多這樣的基層事務，例如制止農民焚燒秸稈、發現電動車違規充電的消防隱患、處理河流中飄來的動物屍體……這些事件體現出近幾年「雪亮工程」基層監控系統不同於以往的若干要素：公安機關不再是監控唯一的使用者，半正式的政府僱員網格員承擔了更多初步工作，監控不再只用於監控特定人群或事發後破獲特定犯罪事件，「普遍監控」將一切「安全隱患」都納入預防之列，兼具社會服務功能。

「網格化管理」早在2003、2004年應對非典及迎接奧運期間即在北京和上海有實驗，2013年首次進入中央文件後，2017年大規模鋪開，在近幾年重提治理現代化、基層治理的背景下變爲一種常態手段，和監控系統搭配建設。基層社區被劃分成一個個網格，在城市每個網格300戶、鄉村每個網格100戶左右，專職網格員要做到基本了解每一戶的大體情況，成爲政府與社會交接地帶真正的「毛細血管」。據民政部2020年公布的數據，全國目前有至少450萬網格員。疫情以來，已經進行了數年先期部署的網格化管理更多地進入公衆視野。

因需求驟增，網絡論壇上許多人諮詢「網格員」這一新興職業，有人回答：「網格員顧名思義，就是你負責一片網格，那裏有臨街店鋪、住宅、出租房，有些有廠房、高樓建築，你的任務就是每天巡查這些地方的安全隱患，包括不限於人口、衛生、消防、治安，還有社區服務……總體而言，網格員就當做古代的地保裏長，你必須熟悉你所在這片區域的婚喪嫁娶，生老病死，人口流動，鄰裏糾紛等事情。」 相當多年輕人對這樣瑣碎的工作頗多抱怨，只作爲暫時找不到合適工作或準備「考公考編」之間的緩衝，在他們的講述中，居住在本地的、文化程度不高的中年「大爺大媽」，才是穩定的網格員大軍的來源。

這類半正式的政府工作，雖然要「代表政府」去搜集信息、化解矛盾，網格員卻並非公務員，而是和第三方勞務公司簽署合同，根據地區不同，月薪一二千元到四五千元不等。網格員成爲政府與社會的交接點，並在此模糊了二者的界限。

網格員要「三必到」：居民有不滿情緒必到、有突發事件必到、有矛盾糾紛必到；「三必訪」：困難家庭必訪、特殊群體必訪、信訪戶必訪。工作手冊還列十二大職責，大致可總結爲三類，第一類是發現隱患，例如即上訪戶、精神病患者乃至少數民族對政府的不滿或需要解決的訴求，對餐廳、企業進行安全生產檢查也在職責之列；第二類是化解民衆之間的小微矛盾，減少成爲訴訟、上訪、暴力衝突的可能，但網格員並無執法權，只能用勸說、協調的方法；第三類則是社區服務和其他雜務，例如幫助獨居老人、貧困家庭，配合上級政府的各項臨時任務等。

網格員是某種程度上的專職「維穩員」，只不過是用「懷柔」而非「鎮壓」的方式，以「居民的管家」而非執法機關的身份出現，且重點在「防患於未然」和「大事化小」。襄陽市召開的基層治理推進會就明確將「雪亮工程」和「網格化管理」的結合定爲以下五大行動：矛盾糾紛大排查、公共安全大整治、網絡環境大清理、信訪積案大化解、社保風險大防控，以「將各類重大風險消滅在萌芽狀態」。
官方報道中，山東省的一個社區網格長張松江，「24小時抱着他的平板電腦」，以查看片區內8個「雪亮工程」監控點。監控查看的任務被下放到網格員中，「綜合治理平台」再將各類異常情況轉給公安或其他部門，相當於在基層問題與警察之間設置了一個「緩衝帶」。在央視的宣傳片中，南充市公安局老君派出所的民警屈國禮視「雪亮工程」和基層綜治爲自己的救星，以往他一個人要負責解決轄區內數萬居民的所有警情——實際的情況是大量的問題就不會去解決。

當被監控的對象拓展至普通人時，攝像頭另一端進行監控的人也在變化，由國家執法人員變成了生活裏的「張大媽」「李大嬸」，政府不再處處與社會直接生硬對撞，而是利用社會監控社會。一張細密的社會監控之網，鋪在960萬平方公里、14億人口之上，每一個地方、每一個人終究都會處在一個特定的網格之中，每一個網格之中都有足夠的攝像頭去採集資料，也有對應的網格員去搜集信息、化解風險。

2021年4月，中辦、國辦聯合下發了《關於加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，明確地提出：基層治理是國家治理的基石，要增強基層政權能力建設，網格化管理與信息化的結合則是核心手段。「網」的要義是覆蓋性，即要把政權的觸角深入到每一寸土地。這是新時期的「普天之下莫非王土」：「普天之下，莫不在網格之中」。

替代「警察國家」：監控系統的政治邏輯

以「雪亮工程」和網格化管理爲代表的隱性「監控國家」控制手段，體現了中國政府在社會治理上的一個重大路線選擇，將之與其他顯性「警察國家」的威權國家區分開來。

按照經典的政治學理論，威權政府因爲缺少自由媒體、競爭性選舉等反饋渠道而在信息方面處於劣勢，無法準確判斷社會情緒和民衆支持度，易發生「脆斷」－－即社會表面看似平靜卻忽然爆發革命、政權毫無徵兆垮台的情況。這種情況已在近代威權國家的歷史上發生多次，2010年突尼斯突爆發「茉莉花革命」，就是「脆斷」的例子。

爲壓制因不滿產生的集體行動，威權統治者需要維持強大的暴力機關，並默許他們超越法律的特權。但強大的暴力機關有巨大的副作用，常會反過來威脅當權者的政治安全。美國政治學者格雷滕斯(Sheena Greitens)提出「獨裁者悖論」：「獨裁者可以選擇優先扼制社會抗議，也可以重點預防政變，但很難同時高效做到二者。」

中共對這樣的統治困境似乎有充分的認識，一方面盡其所能蒐集社會信息，一方面對警權的過分發展有着充分的警惕，兩方面趨勢在最近十年愈加明顯，這是「雪亮工程」和網格化管理等監控系統得以大規模發展的根本性政治邏輯。

自1980年代起，中國開始發展市場經濟，人口流動頻繁，原有的毛澤東時代的「戶口」﹑「單位」等物理性限制人身自由的方式已不能延續。80年代中期至今，人口由十億增長到十四億，但刑事案件卻由每年50萬起增加到了到2020年的470萬起，即人均案發率增長了近六倍。在2012年峰值之前，更是逐年上升。作為對比的是破案率從八十年代的超過70%，下降至如今不到40%，這「一升一降」或許最直接體現了中國在經濟高速發展時期面臨的治安和維穩壓力。

相比於實際的壓力，中國始終有意在限制警權的過度發展。近二十年中國的公共安全支出，佔一般公共預算支出的比例始終穩定在5%~6%的區間，僅在奧運會前的2007年達到峰值7%。儘管絕對數值一直在增長，但考慮到中國政府財力的發展，並未不成比例地擴大。

在限制暴力機關的人員規模、政治權力方面，中央與地方之間，政法與黨內其他系統之間，曾進行過多次重要的博弈與平衡。中國社會科學院研究員樊鵬的研究顯示，中央曾有意限制地方發展警力的需要。治安問題最突出的九十年代初，廣東等財力充裕、治安需求又大的省份以「地方自定編制」的名義自主增加警力，短短几年內「地方編制警察」就佔了超過一半的總警力。90年代末，隨着公安系統從「放權」到「集權」，公安部一次性將30萬地方編制統一轉成國家編制，不再允許地方自定編制。而即使在警力經歷了一輪地方適應性增長的1996年，中國警察隊伍擴大至87萬人（不含軍隊系統的60萬武警），平均每萬人口警察7.4人，仍遠小於美國學者沃克（Samuel Walker）提出的每萬人口25名警察才可基本維持社會穩定的經驗法則，更小於同期每萬人口35名警察的世界平均水平。

政治上的週期性變化出現在最近二十年。新世紀「政法沙皇」周永康在位期間，政法系統曾放任發展了一個時期，而在近十年遭到黨內的打擊與平衡。2013年，已退休的周永康被中紀委立案審查後被開除黨籍、判處無期徒刑，是唯一一位改革開放以後被公開處理的政治局常委。2010年以來，中組部下發文件要求各地政法委書記不再兼任公安廳（局）長；公、檢、法三家之中公安一家獨大的情況被一定程度限制。2015年，武警被從公安系統中剝離，直接由中央軍委指揮，也顯示出對原有系統的不信任。2020年7月，中央政法委召開全國政法隊伍教育整頓試點工作動員會，展開了三十年內最嚴厲的對政法系統內部的整頓。一系列舉措體現出對政法部門長期、系統性、戰略性的壓制與平衡。

種種明確的動作都可以看出中國有意避免走向「警察國家」。「刀把子」一旦掌控不好，這些維穩工具反而會最直接地危害政治安全。中紀委對近期落馬的公安部原副部長孫立軍、傅政華等人的通報，極罕見地直白地指出他們的核心問題不在貪污腐敗，而在政治上的不可靠。

中共對公安系統強調回到「群衆路線」的社會管制策略。近期中央政法委、公安部的政策文件，紛紛重提新時代「楓橋經驗」——1960年代浙江楓橋總結出的依靠群衆化解矛盾、矛盾不上交的工作方式，因受到毛澤東重視而被推廣。依靠和利用所謂「群衆」，是中共治理的一個根本思路。

最近十年，科技的發展使大規模數字監控成爲可能。人臉識別監控攝像、政務雲等科技層面的進步，配合以中共歷史悠久的「群衆路線」治理技術，使得中國建築起細密而龐大的社會監控系統。「天上有云、中間有網、地上有格」——這是官方頗爲驕傲的宣傳語，這套系統提前識別所有可能的安全隱患並將其扼殺於搖籃之中，而大大減輕對暴力機關的依賴，成爲中共繞開「獨裁者悖論」的一條新路。

傳統的政治學理論在新時代遭受着挑戰。數字時代，人們幾乎一切行爲都留下數字痕跡，威權政府對本國的數字空間有着巨大的權力而不受制約，無論是強制蒐集信息，還是要求私營科技公司進行配合，相比民主政府都有着巨大的「優勢」。會不會在數字時代，民主政體才是處於信息劣勢的那一方？

當監控成爲一種福利

弔詭的是，暗含着強控制性的監控系統，未必受到被監控者的反對。

許多的官方宣傳片中，接受採訪的民衆都樂於見到雪亮工程的實施，甚至相鄰社區要爲誰能先安裝雪亮設備而互相競爭。中國把這一整套社會監視系統包裝成了「福利」，因爲「安全」本身就是給人民最大的恩惠。

革命的意識形態早已不在，改革開放以後高速經濟增長至少爲中共提供了績效合法性。但當經濟增長有一天也終將放緩，它將提供什麼？提供「安全」，成爲了新的敘事。讓人民有「獲得感、幸福感、安全感」，這是中共十九大《歷史決議》提出的執政目標。經濟、民生、安全各佔三分之一，可見中共對「安全」概念的重視與自豪。

「安全」有內外之分，對外是塑造敵人和民族主義敘事。內部「安全感」亦是近年構建的重點。「安全」成爲了壓倒一切的優先事項，政府宣稱這正是「人民至上」的體現。官方宣傳中，以美國爲首的西方國家是天災人禍接連不斷的危險世界，中國則是「世界上最安全的國家」。

凡事皆有代價。大規模監控國家的構建，降低的不只是治安犯罪率，更有不斷被壓縮的民間抗議空間——這或許正是其本意。香港科技大學Han Zhang和斯坦福大學Jennifer Pan根據2010至2017年微博文字和圖片數據，生成了中國的社交媒體集體行動抗議數據集（CASM, Collective Action from Social Media），他們發現與學界一般猜測的中國民間抗議隨社會矛盾逐年上升不同，實際上在政府行爲的影響下，民間抗議在2013年達到頂峰後開始萎縮。

雪亮工程和網格化治理等監控系統對壓制抗議究竟是否有用？端傳媒將上述抗議數據歸類到地級市層級，將40餘個雪亮工程2016年第一期試點城市設置爲實驗組，其餘近260個地級市爲對照組，比較試點前後幾年兩組城市人均抗議數量的變化。統計模型分析結果顯示，雖然2016年後所有城市的人均抗議數量都在下降，但試點城市組下降的速度更快，實施雪亮工程確實會降低一個地方的抗議數量。

這不只關於異議者，對安分守己的百姓，這也是「安全」的代價：當遭遇爛尾樓爆雷、村鎮銀行無力償還等事件，任何哪怕是合法的訴求或最卑微的抗議，也可能因爲影響穩定大局而被消聲。

「監控國家」所犧牲的還有公民的隱私。2020年11月，「中國人臉識別第一案」做出判決，杭州一家基層法院支持了原告消費者方的大部分訴求，判決被告、單方面要求消費者以人臉識別方式入園的杭州市野生動物世界敗訴。法院的判決中稱：「個人信息的收集要遵循『合法、正當、必要』的原則和徵得當事人同意」。然而由政府推行的強制要求人臉識別進入私人住所的「智慧平安小區」，同一時間勢如破竹地在全國推廣，未見任何法律挑戰。

《網絡安全法》《個人信息保護法》《數據安全法》等一系列立法，以及對滴滴等公司以網絡安全名義進行的嚴厲懲罰，都標誌着中國政府對敏感數據和關鍵信息基礎設施保護的嚴格。但政府本身是否又有能力妥善處理這些數據，並在造成事故後接受公衆問責？據信泄露了十億公民敏感信息的上海公安數據庫泄露事件未見任何官方回應。

統治的迫切需要、法律的缺位之外，大規模監控項目得以毫無阻力推行的另一個不可忽視的原因是中國社會的文化心理。一些問卷調查研究表明，許多民衆事實上對監控項目持相當支持的態度，認爲犧牲自由換來「安全」是一筆相當划算的買賣。文化裏的「安全」執念和政府以此爲名的操縱，究竟先有雞還是先有蛋已無從得知，但這二者已然製造了一個互相加強的循環。

今日中國迥異於世界所有其他主流國家的防疫政策，或許正是「安全」邏輯極致演繹的結果。無論病毒是否已經變化，所有演員早已經進入角色：官員的行爲邏輯被「安全事故一票否決」支配，民衆在被營造出的恐懼中半推半就地自我說服，沒有人能停下這齣戲。一個正常社會應有的彈性與調整，變得無法被接受。

自由的犧牲是真切的，但是否真的能帶來安全？或許是時候重溫富蘭克林的名言：「任何犧牲基本自由以換取短暫安全的人，最後既得不到自由，也得不到安全。」