評論｜張賢龢：花蓮地震，當下最急迫的是「救災管理」

台灣時間昨天晚上發生強震，離震央最近的花蓮地區首當其衝，陸續傳出多起災情，現已造成至少兩死逾二百多人受傷。這是一場大規模的災害，不僅影響的範圍大（整個花蓮市及周邊地區），倒塌的建築物多，而且明顯地超越了單一機關與當地政府的救災動員能量。

因此，自昨晚開始陸續有各搜救隊或民間救難團體動員的消息，當地民眾也紛紛湧向現場，試圖幫忙。不過，如同我之前寫過的很多文章中提到的一樣，災害現場的人力除了在應變初期會有不足，到應變的中後期，真正的救災問題在於管理；如何管理現場的人員（包含救難人員、志工團體、媒體記者，甚至前來視察的民意代表或是官員等），是這場應變工作成敗的關鍵。因此本文談的是怎樣管理，尤其會聚焦在如何維繫現場救災作業不中斷，讓救難人員得以長久作業的管理方向上，希望在如今網絡一片直播分享災區現場與待救資訊之外，以專業的觀點，提出後續可以完成的事情。

巡查掌握全盤受災狀況、開設應變中心

首先，救災是團隊的工作。雖然目前大家都聚焦在怎樣把人救出來，很多媒體或是民眾自發性地圍在個別建築物旁報導，但因為地震影響的範圍廣大，政府一定要派幾組人員到各地巡查，掌握全盤受災的狀況，萬不可將全部的人力與資源投入在某一地點上。先通盤了解狀況，除了可讓政府盡快訂定出整體的救災方向外，也可以避免出現初期人力與物力全集中在一處，而後續調度不及的情況。當發現需要大量人力投入的災害現場，救災人員應該實施人員出入管制，避免過度熱心的民眾或是媒體擅自入內，減低造成更多傷亡的可能。

以目前掌握的狀況來看，倒塌的建築物不只一處。在救人優先的情況下，接續要思索的是人力的投入方式。若以傳統的消防指揮體系套用在多處救災現場，將會遇上溝通與協調的困難，因此政府必須盡速開設災害應變中心（Emergency Operations Center），啟動災前建置的通訊系統，讓各救災地點得以互相聯繫，並匯集所需要的資源，統一對外請求。如果倒塌的建築物過多，以美國的經驗來說，可以在現場增設區域指揮中心（Area Command Center），並拉出一組人以協調不同現場之間的應變需求，進而調度有限的資源。如前面所述，這場災害已經超過單一地方政府的救災能量，所以有效地利用僅存的資源，滿足不同災區間的救災需求，在接下來的幾天內至關重要。

調配各救災地點人力

訂定好整體救災的大方向（巡查各受災地點，協調不同現場之間的應變需求，並管制災害現場）後，接下來要做的是調配各救災地點的人力。這場災害發生後，許多團體與機關都在動員，這些人到達現場後的幾個小時內，或許還有體力救災，但當進入應變中後期時，或是遇上搜索與救援比較困難的區域，便需要有不同批的人力接手，因此建議各救災現場的人員先排出輪值班表。

如上一點所說，整個地方政府的方向是要掌握各個倒塌建築物的地點與狀況，當其他縣市的特種搜救隊前來現場時，必須依據其所帶備的裝備與能力，調派他們至不同的現場作業。這種調配不是厚此薄彼，而是災害應變的必然。有能力負擔重型救援任務的隊伍，在一地完成了搜索與救援後，必須再投入到其他搜救困難的地方。僅需簡易挖掘或是引導民眾逃生避難的場所，在安全無虞的情況下，可以結合民間志工與相關單位進行。除此之外，所有現場救災人員必須輪替，輪替之後要提供後勤物資的補充，並設置盥洗設備，以防止長期作業後搜救人員體力不支，或是感染疾病，進而危害生命。

媒體、政治人物與網絡動員的管理

目前災情剛傳出來，且位處花東地區交通不便，所以還未有大量媒體蜂擁而至。以過往的經驗，媒體大量湧入是必然的現象。地方政府除了要思考管制救災現場外，還必須思考與媒體合作的方式，例如定期召開說明會，或是提供防護裝備，讓媒體在適當的地點與安全的環境下，有限度地在現場採訪，以傳遞出災情。伴隨媒體而來的是關心現場的政治人物，他們的到場除了將增加救災現場的曝光度外，也會一併帶着資源前來。以美國的經驗來說，後續要如何管理這些人員的到訪（例如規劃參訪的路徑），並準備災情與救災進度簡報，會是地方政府即將面對的課題。

處在社群網絡發達的時代，網絡動員的能量也要納入管理考量之中。地方政府可派專人或是團隊管理社群網絡，或是增設對外協調聯繫窗口，一方面統一對外界請求物資，另一方面澄清不實的疑慮。網絡的力量無遠弗屆，如果不能及時傳達資訊，各項救援的物資與人力將源源不絕地到達現場，在災害中後期必然增加現場管理的負擔。除了社群網站外，政府也可加以利用各網絡資源，如網絡共享文件（例如Google Document）來更新現場所需的資源清單，並透過與媒體合作，宣傳大家要捐獻物資前請先上網查詢的信息。在美國的經驗中，這樣做可大幅減少不需要的物資耗費。

而目前雖未看到，但後期必然要面對的是來自各地捐款的管理，建議地方政府盡速聘請會計師，針對捐款使用擬定計劃，災後復原時將會遇上許多使用錢的問題（例如什麼項目可以用哪筆錢、詳細的支出與收入明細等等），這些當前大家關注應變時可能注意不到，但美國多場災害應變的經驗顯示，捐款的管理與使用，將是後續民眾最常討論與關注的問題之一。（註一）

所有災害應變與後續復原的問題都與管理相關，這些問題已經不是單一機關（如消防局）能夠處理，而是需要各級政府與民間機構協助，以有效地管理來自不同單位的人員及物資，使其發揮功效，如此才能成功地應變這場災害。

（張賢龢，美國奧克拉荷馬州立大學政治學系（消防暨災害管理學組）助理教授，災害科學與管理學博士）

註一：後續常見的問題還有是否要接受國際救援隊伍，相關討論請見我另一篇端傳媒的文章。

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