评论｜张贤龢：花莲地震，当下最急迫的是“救灾管理”

台湾时间昨天晚上发生强震，离震央最近的花莲地区首当其冲，陆续传出多起灾情，现已造成至少两死逾二百多人受伤。这是一场大规模的灾害，不仅影响的范围大（整个花莲市及周边地区），倒塌的建筑物多，而且明显地超越了单一机关与当地政府的救灾动员能量。

因此，自昨晚开始陆续有各搜救队或民间救难团体动员的消息，当地民众也纷纷涌向现场，试图帮忙。不过，如同我之前写过的很多文章中提到的一样，灾害现场的人力除了在应变初期会有不足，到应变的中后期，真正的救灾问题在于管理；如何管理现场的人员（包含救难人员、志工团体、媒体记者，甚至前来视察的民意代表或是官员等），是这场应变工作成败的关键。因此本文谈的是怎样管理，尤其会聚焦在如何维系现场救灾作业不中断，让救难人员得以长久作业的管理方向上，希望在如今网络一片直播分享灾区现场与待救信息之外，以专业的观点，提出后续可以完成的事情。

巡查掌握全盘受灾状况、开设应变中心

首先，救灾是团队的工作。虽然目前大家都聚焦在怎样把人救出来，很多媒体或是民众自发性地围在个别建筑物旁报导，但因为地震影响的范围广大，政府一定要派几组人员到各地巡查，掌握全盘受灾的状况，万不可将全部的人力与资源投入在某一地点上。先通盘了解状况，除了可让政府尽快订定出整体的救灾方向外，也可以避免出现初期人力与物力全集中在一处，而后续调度不及的情况。当发现需要大量人力投入的灾害现场，救灾人员应该实施人员出入管制，避免过度热心的民众或是媒体擅自入内，减低造成更多伤亡的可能。

以目前掌握的状况来看，倒塌的建筑物不只一处。在救人优先的情况下，接续要思索的是人力的投入方式。若以传统的消防指挥体系套用在多处救灾现场，将会遇上沟通与协调的困难，因此政府必须尽速开设灾害应变中心（Emergency Operations Center），启动灾前建置的通讯系统，让各救灾地点得以互相联系，并汇集所需要的资源，统一对外请求。如果倒塌的建筑物过多，以美国的经验来说，可以在现场增设区域指挥中心（Area Command Center），并拉出一组人以协调不同现场之间的应变需求，进而调度有限的资源。如前面所述，这场灾害已经超过单一地方政府的救灾能量，所以有效地利用仅存的资源，满足不同灾区间的救灾需求，在接下来的几天内至关重要。

调配各救灾地点人力

订定好整体救灾的大方向（巡查各受灾地点，协调不同现场之间的应变需求，并管制灾害现场）后，接下来要做的是调配各救灾地点的人力。这场灾害发生后，许多团体与机关都在动员，这些人到达现场后的几个小时内，或许还有体力救灾，但当进入应变中后期时，或是遇上搜索与救援比较困难的区域，便需要有不同批的人力接手，因此建议各救灾现场的人员先排出轮值班表。

如上一点所说，整个地方政府的方向是要掌握各个倒塌建筑物的地点与状况，当其他县市的特种搜救队前来现场时，必须依据其所带备的装备与能力，调派他们至不同的现场作业。这种调配不是厚此薄彼，而是灾害应变的必然。有能力负担重型救援任务的队伍，在一地完成了搜索与救援后，必须再投入到其他搜救困难的地方。仅需简易挖掘或是引导民众逃生避难的场所，在安全无虞的情况下，可以结合民间志工与相关单位进行。除此之外，所有现场救灾人员必须轮替，轮替之后要提供后勤物资的补充，并设置盥洗设备，以防止长期作业后搜救人员体力不支，或是感染疾病，进而危害生命。

媒体、政治人物与网络动员的管理

目前灾情刚传出来，且位处花东地区交通不便，所以还未有大量媒体蜂拥而至。以过往的经验，媒体大量涌入是必然的现象。地方政府除了要思考管制救灾现场外，还必须思考与媒体合作的方式，例如定期召开说明会，或是提供防护装备，让媒体在适当的地点与安全的环境下，有限度地在现场采访，以传递出灾情。伴随媒体而来的是关心现场的政治人物，他们的到场除了将增加救灾现场的曝光度外，也会一并带着资源前来。以美国的经验来说，后续要如何管理这些人员的到访（例如规划参访的路径），并准备灾情与救灾进度简报，会是地方政府即将面对的课题。

处在社群网络发达的时代，网络动员的能量也要纳入管理考量之中。地方政府可派专人或是团队管理社群网络，或是增设对外协调联系窗口，一方面统一对外界请求物资，另一方面澄清不实的疑虑。网络的力量无远弗届，如果不能及时传达信息，各项救援的物资与人力将源源不绝地到达现场，在灾害中后期必然增加现场管理的负担。除了社群网站外，政府也可加以利用各网络资源，如网络共享文件（例如Google Document）来更新现场所需的资源清单，并透过与媒体合作，宣传大家要捐献物资前请先上网查询的信息。在美国的经验中，这样做可大幅减少不需要的物资耗费。

而目前虽未看到，但后期必然要面对的是来自各地捐款的管理，建议地方政府尽速聘请会计师，针对捐款使用拟定计划，灾后复原时将会遇上许多使用钱的问题（例如什么项目可以用哪笔钱、详细的支出与收入明细等等），这些当前大家关注应变时可能注意不到，但美国多场灾害应变的经验显示，捐款的管理与使用，将是后续民众最常讨论与关注的问题之一。（注一）

所有灾害应变与后续复原的问题都与管理相关，这些问题已经不是单一机关（如消防局）能够处理，而是需要各级政府与民间机构协助，以有效地管理来自不同单位的人员及物资，使其发挥功效，如此才能成功地应变这场灾害。

（张贤龢，美国奥克拉荷马州立大学政治学系（消防暨灾害管理学组）助理教授，灾害科学与管理学博士）

注一：后续常见的问题还有是否要接受国际救援队伍，相关讨论请见我另一篇端传媒的文章。

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