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巨龍腳邊雙城記:香港駐台機構關門意味著什麼?

香港關閉駐台灣辦事處,引發外界諸多議論、揣測與不安。事實上,這問題必須放置到中、港、澳、台四地在二戰後糾纏的命運來理解。


2020年10月25日台北,示威者身穿黑衣,手持標語和香港獨立旗幟,高喊口號,要求釋放被中國執法人員逮捕的12名香港人,他們遊行到香港經濟貿易文化辦事處附近結束遊行。 攝:Ceng Shou Yi/NurPhoto via Getty Images
2020年10月25日台北,示威者身穿黑衣,手持標語和香港獨立旗幟,高喊口號,要求釋放被中國執法人員逮捕的12名香港人,他們遊行到香港經濟貿易文化辦事處附近結束遊行。 攝:Ceng Shou Yi/NurPhoto via Getty Images

2021年5月18日,港府突然宣布駐台的「香港經濟貿易文化辦事處」(一般簡稱「駐台辦事處」)即日起終止服務;消息一出,令不少人相當錯愕。針對終止服務的原因,港府起初並未給出確切答覆,只說「和台灣近期升溫的疫情沒有關係。」

然而外界揣測,駐台辦事處終止服務一事,極可能就是2019年香港爆發「反修例事件」之後,台港關係不斷惡化的結果。不過,姑且不論終止服務的原因為何,這一措施是否意味港府將完全裁撤駐台機構?辦事處在台僱用的台籍僱員,會否遭到解僱?

針對這些問題,端傳媒於5月21日去電香港駐台辦公室,然而辦事處的電話已成空號。記者繼續以電郵洽詢港府政制及內地事務局,港府則回覆指出,香港駐台辦事處的辦公室已經退租,但只是「暫時停止運作,並非裁撤」,而辦事處的台籍僱員,亦已按照台灣法規全數遣散。

同一時間,港府亦在5月21日發布聲明指出,關閉駐台辦事處是因為「台方破壞港台關係」,令駐台辦事處的運作環境惡化,而辦事處人員亦曾受島內激進人士威嚇,導致港台在各領域交流的空間日漸收窄,而辦事處亦已難以達到最初成立的目的。

此外,港府還在聲明開頭,措辭強硬地批評台方「粗暴干預香港事務⋯⋯推出所謂『援港專案』,並單方面在台港經濟文化合作策進會(策進會)下設立所謂的『台港服務交流辦公室』,為暴力示威者及破壞香港繁榮穩定的人提供支援。」

對此,台灣的陸委會則反駁,台方只是對合法來台的港人提供人道關懷及必要服務,「港府竟錯誤解讀為我方挑釁,這種蔑視民主和法治的心態,更反映港府的心虛」,並反控,民間團體在香港駐台辦事處前抗議時,台灣曾派員維持秩序、致電關切,反而親中人士至台灣駐港辦事處示威時,港府卻不聞不問。

確實,自從反修例運動以來,「港人來台」便一直是熱門話題。從銅鑼灣書店在台復店、七一佔領立法會行動者梁繼平在事後先抵台灣、再轉至美國,到試圖偷渡至台灣的反修例行動者「五港人案」,已經有不少人認定,台灣確實已成香港抗爭者的政治庇護地之一

根據台灣移民署統計,2020年香港居民赴台居留(在台居住六個月以上)、定居(在台居住,並取得戶籍)的許可人數,分別是10,813與1,576人,和反修例運動發生前的2018年相比,分別成長了約160%和45%。

不過,在一般台港居民的印象中,台港之間的民間交流本就一向熱絡:直到十多年前,台灣一直都是不少香港學子的升學目的地;在大陸市場崛起之前,港台藝人會頻繁在兩地來回活動;不少台灣人第一次「出境旅遊」,目的地也都是香港。若以載客數計算,台港航線直至今日,也都仍是世界上最繁忙的「國際航線」

這種印象,對於大陸人來說,或許也無違和。在大陸的法理制度和日常語境之中,台灣和香港本就經常被放在「港台」、「港澳台」這些詞彙中並置,容易給人某種「港台屬於同個範疇」的印象,也弭平了港台在歷史脈絡、政治體制,以及主權現狀上的實然差異。

然而和這些印象有些矛盾的是,台港之間的政府交流,在二戰後的大多數時間裡,其實都是冷淡而隔絕的——近期台港政府間的齟齬,其實也側面反映了這段歷史。平心細究,港府近期關閉駐台辦事處,在政治上究竟具有什麼意義?雙方的代表處有可能完全撤除嗎?回看過去,台港間的政府交流,又經歷過哪些起伏轉折呢?

2011年7月20日香港,台灣時任陸委會主委賴幸媛為「台北經濟文化辦事處」揭幕時,更換「中華旅行社」牌子。

2011年7月20日香港,台灣時任陸委會主委賴幸媛為「台北經濟文化辦事處」揭幕時,更換「中華旅行社」牌子。攝:Tyrone Siu/Reuters/達志影像

二戰後、97前的台港交流史:官熱民冷

時間回到二戰過後,兩岸於1949年分治,而英國亦於1950年迅速與中華民國斷交、承認中華人民共和國,導致原本設在香港的「中華民國外交部兩廣專員公署駐香港辦事處」必須撤除,而原來中華民國的駐港事務,則改由「中華民國外交部駐澳門專員公署」兼辦。

雖然香港是英國殖民地,但早在二戰結束之前,香港就一直是國共角力的重要舞台,雙方在香港皆有發展組織與地下情報工作,直到戰後亦然。而戰後香港最嚴重的兩次社會動盪——「雙十暴動」和「六七暴動」,就都和國共派系的衝突有關。

其中,發生在1956年的「雙十暴動」,即是因為親中華民國的香港居民,在雙十節當天懸掛國旗、引發左右兩派衝突,最後才擴散成大規模的動亂,導致59人喪生,而中國國民黨港澳總支部秘書亦被驅逐出境。事發之後,中華民國在港的勢力遭到了嚴重削弱,而中華民國的政府機構,也無法再以官方名義於香港活動。

到了1965年,葡澳政府在北京的施壓之下,要求中華民國關閉「駐澳門專員公署」,而原本由「澳門專員」兼轄的香港業務也隨之無人掌理,台方只好在翌年恢復成立駐港機構。但礙於港英政府不承認中華民國,於是只能以「中華旅行社」的名義運作。

值得注意的是,儘管「中華旅行社」亦由台北的外交部管轄、形同駐外館處,但台灣與港府之間依然可說是沒有正式的聯繫管道。

另一方面,由於在台灣的中華民國政府,一直將殖民地上的港、澳居民視為「外國籍的華人」,但卻又積極拉攏海外僑社,因此對港澳居民實施了許多優惠政策:比如港澳學生可以用「僑生」的身份赴台升學,而港澳居民也可以申請「華僑身份證明書」,入籍台灣(中華民國國籍)的手續也相對容易;今日三、四十歲以上,同時擁有台港兩地護照的香港人,多半就是透過這種方式取得台灣身分證的,最有名的例子包括港星周華健、廣達集團創辦人林百里以及《亞洲週刊》現任總編輯邱立本。

很有意思的是,由於台灣流行棒球、香港嗜踢足球,台灣的足球戰力稍弱,因此從 1950 至 60 年代期間,台灣足球隊也曾借重香港選手作為主力,而不少香港足球員,當時也會前往台灣發展、代表中華民國參加國際比賽,在足球場上實踐了中華民國版本的「一中政策」。

換言之,二戰結束後將台灣和香港連結在一起的,其實就是「中華民國」;而這個連結,後來在馬英九執政時期,也經常就是台方意圖凸顯的論述。

曾擔任台灣陸委會主委辦公室主任的施威全,在其著作《協商總在晚餐後》指出,賴幸媛 2011 年在香港為新成立的駐港辦事處揭幕時,就在致詞中特別提及,孫文革命思想的發源地就是香港,因此香港也可以說,就是創建中華民國的發源地——這個說法,不只將中華民國所在的台灣,和香港連結了起來,同時也順帶強調了中華民國客觀存在的事實。

施威全描繪,當時代表港方出席的財政司司長曾俊華,聽完賴的發言之後「坐立不安、面如土色」,致詞時也只提到「港台美食可以互補」,除了規避尷尬的主權問題,也凸顯了香港在台港關係中,只想強調文化、旅遊、經濟上的交流。

不過賴幸媛的說法,也並非台港連結的全貌。事實上,早在台灣仍是日本殖民地的時期,作為日本「南進」跳板的台灣,和香港就已有不少商貿上的往來;二戰結束後,主張台獨的台籍運動份子,也曾在香港建立根據地。不過上述這些,當然都是彼時台港雙方皆不願彰顯的「台港關係」。

但不論如何,二戰之後的台港關係,基本上就是在「中華民國無法在港現身、國共持續對峙,而港人被台方視為華僑」的框架之中,一直維持到了 1980 年代,基本沒有太大更動,直到中英開始針對香港前途談判、冷戰即將落幕之際,才悄悄出現了變化。

2011年7月15香港, 金鐘力寶中心台北經濟文化辦事處。

2011年7月15香港, 金鐘力寶中心台北經濟文化辦事處。攝: David Wong/South China Morning Post via Getty Images

「九七」前後的台港關係:冷戰終結、台灣民主化、香港回歸

到了1984年,中英簽署《中英聯合聲明》,「一國兩制」、「五十年不變」的香港前途大致底定,而台灣這邊,也必須針對港澳在制度上的定位進行改革。

在這個背景之下,台灣於1991年成立了「大陸委員會」(簡稱陸委會),並在其下設置「港澳處」掌理港澳事務,形同在制度上確立定位:港澳事務,必須被放在「兩岸框架」中看待。

值得注意的是,1991年正好也是蘇聯解體、冷戰終結的那一年,當年的台灣除了成立陸委會之外,也在民主化浪潮中修改憲法、終止「動員戡亂時期」,除了在法理上終結兩岸的「內戰關係」之外,也讓原本由 1949 年來台的各省代表所組成的「國民大會」(亦即所謂的「萬年國會」)得以進行改選——在台灣歷史上,1991 年就是民主化、本土化的關鍵年份。

換言之,將港澳納入兩岸框架,和兩岸開始破冰、在法理上脫離「內戰關係」,以及中華民國開啟「本土化」的工程,基本上是同步發生的事件。

到了1997年3月,亦即香港回歸前夕,台灣進一步修改陸委會的組織條例,明定陸委會「得視業務需要,於香港地區或澳門地區設辦事機構」,並在1997年3月,在當前的陸委會副主委蔡英文的高度參與下,訂立《香港澳門關係條例》,明確在法律上將港澳人士定位為「港澳居民」,而不再是「海外華僑」,也不再能夠以「華僑」管道入籍台灣,因而導致部分香港居民趕在「大限」前「搶當華僑」,向台方申請「華僑身份證明書」。

根據台灣僑委會統計,「華僑身份證明書」於1997年的申請數,確實比前一年暴增了一倍多。而同樣的現象,在澳門回歸的1999年也能見到。時至今日,任何曾在「大限」之前獲發證明書的港澳居民,都依然能以「華僑」身份在台工作、投資,條件也比一般港澳居民優惠。

1997年7月1日,香港主權正式移交中國,而陸委會也同步在當天設置「香港事務局」,並將原本由外交部管轄的「中華旅行社」改由陸委會管轄,也讓台港關係正式翻入新的篇章。

不過,雖然港澳事務在法律上由陸委會管轄,但就實務上而言,卻又經常被和「大陸事務」區隔開來,適用《香港澳門關係條例》,而非《兩岸人民關係條例》;對於港澳居民來說,最切身的例子便是,在港澳出生的永久居民申請「入台證」(類似於入境台灣的「簽證」)時,手續遠比大陸居民簡便許多。

翻入新篇章的台港關係,並非從此就一帆風順。1999年,台灣駐港代表鄭國安在香港電台的節目上,闡述時任總統李登輝的「兩國論」(亦即「兩岸是特殊的國與國關係」),事後除了遭中方批評之外,也導致鄭國安的留港簽證不被續發。此外,2000年陳水扁當選總統之後,台港關係亦進入了長達八年的冷淡期,包括時任台北市長的馬英九在內,多位台灣官員的訪港行程都曾受阻。

很顯然地,發展台港關係最重要的前提,就是兩岸關係。

到了2008年,馬英九當選總統,而兩岸關係也逐漸回暖;在北京的默許之下,香港對台政策也逐漸鬆綁,台港關係於是進入了「蜜月期」。而對一般台灣人而言,最直觀的改變則是:自2009年開始,台灣旅客入境香港時只需持有臺胞證,即使沒有辦理入境內地的「簽注」,亦可免簽在香港停留7天;到了2011年,免簽停留時間更延長到30天。

此外,為了促進「半官方交流」,台港雙方亦仿照兩岸的「海基會-海協會」模式, 於2010年分別成立「臺港經濟文化合作策進會」和「港台經濟文化合作協進會」,作為彼此的對口交流單位——雖然名義上是「半官方」,但在兩會中任職的人員都具有官方身份。

現在回看,2010年台港「半官方交流」的進展,顯然是在為「更高層級的交流」做鋪路,因為不久過後,台灣的駐港機構「中華旅行社」便在 2011年 7 月20日更名為「台北經濟文化辦事處」,不再以「旅行社」名義運作,而香港亦在該年於台北設置「香港經濟貿易文化辦事處」——也就是港府剛於5月18日宣布終止運作的機構。

很有意思的是,新成立的「台北經濟文化辦事處」,也直接承襲了中華旅行社位在金鐘「力寶中心」的辦公室,直接面對特區政府總部,以及駐港解放軍的中環軍營;站在夏慤道上看,這三幢高聳的建築物,儼然就是中港台三方鼎立的空間隱喻。

不過兩岸關係的回溫,對香港來說卻未必只有好處。比方說,兩岸在試行多年直航包機之後,最後於2009年開啟定期直航航班,卻也為作為兩岸中轉樞紐的香港帶來不小衝擊。為了應對這個情況,台港遂於2011年簽訂航空運輸協議,除了開放航權、鼓勵其他航空公司投入台港線之外,也新增台灣二線城鎮作為航點,因而導致台港航線票價下降,也間接促進了台港之間的交流。

民進黨重返執政:台灣駐港機構的變遷

2016年蔡英文上台後,台港關係又迎來了另一個轉捩點。

民進黨的重返執政之後,兩岸間的官方對話機制幾近完全中斷,而若想感受這種急速冷卻,香港就是其中一個溫度計。

2018年,陸委會任命盧長水出任駐港辦事處的新任處長,卻因為無法拿到港府核發的簽證,而遲遲無法赴港就任。

在此,有個地方值得深究:目前台灣的駐港辦事處,包含負責簽證業務的「服務組」、負責經濟業務的「經濟組」(即遠東貿易服務中心駐香港辦事處)、負責新聞業務的「新聞文化組」(即光華新聞文化中心)等,台籍人員編制一共30人;雖然辦事處在法規上由陸委會管轄,而辦事處的處長、副處長也皆由陸委會委派,但事實上陸委會人員在辦事處的編制中只佔12人,其他人員則由外交部、經濟部、移民署、文化部指派,而外交部在編制中就佔了5人。

根據中華民國憲政框架,「台港關係」不論對台方、或港方而言,都不能算是「國與國的關係」,因此香港駐台的辦公室,也和香港駐內地的辦事處一樣,都隸屬「政制及內地事務局」,而不像其他香港駐外國辦事處由「商務及經濟發展局」管轄,顯然也是為了符合「一中框架」。

然而耐人尋味的是,台灣駐港辦公室的編制,實際上卻包含了外交人員,似乎和台港雙方對「台港關係」的定位存在扞格。就此,港府是否曾經對編制安排提出過異議呢?

針對這個問題,台灣陸委會對端傳媒回應,台灣駐港人員皆是依照駐館的服務功能、業務需要所派任的,而派任的事宜,也都「符合台港2011年互設辦事處的共識」。

今日回看,台港關係真正急轉直下的關鍵點,恐怕還是 2019 年的「反修例事件」:當時已經漸趨冷淡的台港關係,確實因為「反修例事件」而更加惡化,而引發事件的殺人案兇嫌陳同佳,應該以何種方式引渡台灣、雙方之間有無「司法互助協議」等議題,也都再次加深了台港官方之間的嫌隙。

值得注意的是,由於「反修例事件」正好發生在 2020 年總統大選前,不少人都認為,香港局勢就是觸發台灣選民亡國感、推升蔡英文支持率攀高的重要原因之一,而香港人當時對台灣大選的關注程度之高,也前所未見,甚至還有香港人飛往台灣,在街邊舉牌呼籲台灣人謹慎投票的情形,於是呈現出一幅「台港官方交惡、民間卻緊密繫連」的雙層現象。

如此看來,港府近期會關閉駐台辦事處,確實是冰凍三尺,絕非一日之寒。

2019年10月10日香港,示威者在香港高舉台灣國旗,慶祝雙十國慶。

2019年10月10日香港,示威者在香港高舉台灣國旗,慶祝雙十國慶。攝:Vernon Yuen/NurPhoto via Getty Images

台港命運共同體:既冷又熱的雙城記

從台港交流的歷史來看,台港關係所譜寫出的是一篇既熱絡、又冷淡的雙城記;將兩城並置看待,不只反映了兩岸間的陰晴冷暖,有時也會在夾縫間滲透出不少巧趣。

而「港澳事務」在台灣定位特殊、歷經多次更迭的現象,反映的也正是兩岸在特殊時空環境下的尷尬架構,以及港澳介於其中的特性——早在今日兩岸政權成立之前,港、澳就已經是西方的殖民地;兩岸對峙的冷戰期間,香港又不只是中國大陸的對外臍帶,也是兩岸角力、交流的舞台;等到中國與西方關係和緩,開始針對港、澳的未來進行磋商時,台灣也已經失去在國際社會中代表「中國」的權利,卻又持續在法理上將港澳視為「中華民國領土」,最終導致港澳事務在中華民國台灣的憲政框架下成為「既不屬於外國、也不屬於本國、又不屬於大陸」的特殊狀態。

巧合的是,台灣近期的兩任總統——馬英九和蔡英文,其實也都和香港有些淵源:馬英九本人,就是在香港出生的,2008 年當選總統時,還曾在國際記者會上戲稱自己是「在香港交貨的」(delivered in Hong Kong);至於蔡英文,則是陳水扁首任總統期間(2000 至 2004 年)的陸委會主委,曾經主管港澳事務,而馬英九於 2001 年結束訪港行程、返台之後,也曾立刻拜訪蔡英文說明訪港的「交流結果」

對此,長期關注兩岸政治的資深媒體人李志德評論,香港作為一個特別行政區,沒有自己的外交自主權本就是預料中的事,但以往北京並不會大張旗鼓地禁止香港對外發展關係(包括對美國和對台灣的關係)。

「事實上,台灣對港澳的關係,過去在某個程度上,是可以和兩岸關係脫鉤的,而港澳也可以根據自己的需要來發展對外關係。」這種現象,以澳門來說最為顯著——即使是在陳水扁執政的年代,澳門也一直和台灣維持很好的關係,甚至直接對中華民國護照提供三十天免簽(無需台胞證),比香港現行對台的簽證政策更加優惠。

李志德認為,若將台港關係從2019年開始的惡化現象,放在更寬闊的框架中檢視,除了可以看出兩岸關係的衰退之外,也可以看出北京不再容許港澳擁有自己對外發展關係的空間。

「如果做個比喻,台港關係現在就像纜線斷掉的電梯,正在急速下墜。」然而最後是會「墜回到一樓」、還是會「整個摔碎」,關鍵就在於台港彼此派駐的機構,最後裁撤到什麼程度。

李志德進一步分析,由於香港在2011年之前,本來就沒有駐台機構,因此港府近期裁撤駐台辦事處的動作,其實只是回復到馬英九上任之前的「中華旅行社」時代,只能算是「墜回到一樓,還不算失控摔碎」。

「如果最後的結果,是連台灣駐港機構都完全消失的話,那才是低於『中華旅行社年代』的狀態,也就是真的摔碎了,」李志德說。

然而,陸委會的駐港機構畢竟具有相當強烈的象徵意義。因此,李志德認為,香港「保留餘地」的機率,還是大一些,最多可能只是降級,成為類似「中華旅行社」的機構。「就算完全裁撤,也都可能只是為了把籌碼歸零、重新談判。只要兩岸三地基本格局不變,雙方依然會有互派機構的需求。」

換言之,近期香港駐台辦公室的裁撤,其實更應該被放在動態的長期過程中看待。

不過如果回顧歷史,台灣也不是沒有「在港無派駐機構」的經驗——從 1950 年至1965 年間,台灣駐港事務就是由台灣駐澳門專員代理的。就此而言,澳門與香港作為兩個不同的實體、以及澳門長期穩定的社會氣氛,對台灣來說似乎也不無「好處」,可以在台港關係惡化時提供一定的折衝。

然而台灣駐港代表處是否真會裁撤?「向下摔」的台港關係,究竟會墜落何處?這些問題,眼下或許沒有人能確定——而更重要的是,決定這個問題的變因,恐怕也未必完全掌握在台港政府的手上。

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