巨龙脚边双城记：香港驻台机构关门意味着什么？

2021年5月18日，港府突然宣布驻台的“香港经济贸易文化办事处”（一般简称“驻台办事处”）即日起终止服务；消息一出，令不少人相当错愕。针对终止服务的原因，港府起初并未给出确切答覆，只说“和台湾近期升温的疫情没有关系。”

然而外界揣测，驻台办事处终止服务一事，极可能就是2019年香港爆发“反修例事件”之后，台港关系不断恶化的结果。不过，姑且不论终止服务的原因为何，这一措施是否意味港府将完全裁撤驻台机构？办事处在台雇用的台籍雇员，会否遭到解雇？

针对这些问题，端传媒于5月21日去电香港驻台办公室，然而办事处的电话已成空号。记者继续以电邮洽询港府政制及内地事务局，港府则回覆指出，香港驻台办事处的办公室已经退租，但只是“暂时停止运作，并非裁撤”，而办事处的台籍雇员，亦已按照台湾法规全数遣散。

同一时间，港府亦在5月21日发布声明指出，关闭驻台办事处是因为“台方破坏港台关系”，令驻台办事处的运作环境恶化，而办事处人员亦曾受岛内激进人士威吓，导致港台在各领域交流的空间日渐收窄，而办事处亦已难以达到最初成立的目的。

此外，港府还在声明开头，措辞强硬地批评台方“粗暴干预香港事务⋯⋯推出所谓『援港专案』，并单方面在台港经济文化合作策进会（策进会）下设立所谓的『台港服务交流办公室』，为暴力示威者及破坏香港繁荣稳定的人提供支援。”

对此，台湾的陆委会则反驳，台方只是对合法来台的港人提供人道关怀及必要服务，“港府竟错误解读为我方挑衅，这种蔑视民主和法治的心态，更反映港府的心虚”，并反控，民间团体在香港驻台办事处前抗议时，台湾曾派员维持秩序、致电关切，反而亲中人士至台湾驻港办事处示威时，港府却不闻不问。

确实，自从反修例运动以来，“港人来台”便一直是热门话题。从铜锣湾书店在台复店、七一占领立法会行动者梁继平在事后先抵台湾、再转至美国，到试图偷渡至台湾的反修例行动者“五港人案”，已经有不少人认定，台湾确实已成香港抗争者的政治庇护地之一。

根据台湾移民署统计，2020年香港居民赴台居留（在台居住六个月以上）、定居（在台居住，并取得户籍）的许可人数，分别是10,813与1,576人，和反修例运动发生前的2018年相比，分别成长了约160%和45%。

不过，在一般台港居民的印象中，台港之间的民间交流本就一向热络：直到十多年前，台湾一直都是不少香港学子的升学目的地；在大陆市场崛起之前，港台艺人会频繁在两地来回活动；不少台湾人第一次“出境旅游”，目的地也都是香港。若以载客数计算，台港航线直至今日，也都仍是世界上最繁忙的“国际航线”。

这种印象，对于大陆人来说，或许也无违和。在大陆的法理制度和日常语境之中，台湾和香港本就经常被放在“港台”、“港澳台”这些词汇中并置，容易给人某种“港台属于同个范畴”的印象，也弭平了港台在历史脉络、政治体制，以及主权现状上的实然差异。

然而和这些印象有些矛盾的是，台港之间的政府交流，在二战后的大多数时间里，其实都是冷淡而隔绝的——近期台港政府间的龃龉，其实也侧面反映了这段历史。平心细究，港府近期关闭驻台办事处，在政治上究竟具有什么意义？双方的代表处有可能完全撤除吗？回看过去，台港间的政府交流，又经历过哪些起伏转折呢？

二战后、97前的台港交流史：官热民冷

时间回到二战过后，两岸于1949年分治，而英国亦于1950年迅速与中华民国断交、承认中华人民共和国，导致原本设在香港的“中华民国外交部两广专员公署驻香港办事处”必须撤除，而原来中华民国的驻港事务，则改由“中华民国外交部驻澳门专员公署”兼办。

虽然香港是英国殖民地，但早在二战结束之前，香港就一直是国共角力的重要舞台，双方在香港皆有发展组织与地下情报工作，直到战后亦然。而战后香港最严重的两次社会动荡——“双十暴动”和“六七暴动”，就都和国共派系的冲突有关。

其中，发生在1956年的“双十暴动”，即是因为亲中华民国的香港居民，在双十节当天悬挂国旗、引发左右两派冲突，最后才扩散成大规模的动乱，导致59人丧生，而中国国民党港澳总支部秘书亦被驱逐出境。事发之后，中华民国在港的势力遭到了严重削弱，而中华民国的政府机构，也无法再以官方名义于香港活动。

到了1965年，葡澳政府在北京的施压之下，要求中华民国关闭“驻澳门专员公署”，而原本由“澳门专员”兼辖的香港业务也随之无人掌理，台方只好在翌年恢复成立驻港机构。但碍于港英政府不承认中华民国，于是只能以“中华旅行社”的名义运作。

值得注意的是，尽管“中华旅行社”亦由台北的外交部管辖、形同驻外馆处，但台湾与港府之间依然可说是没有正式的联系管道。

另一方面，由于在台湾的中华民国政府，一直将殖民地上的港、澳居民视为“外国籍的华人”，但却又积极拉拢海外侨社，因此对港澳居民实施了许多优惠政策：比如港澳学生可以用“侨生”的身份赴台升学，而港澳居民也可以申请“华侨身份证明书”，入籍台湾（中华民国国籍）的手续也相对容易；今日三、四十岁以上，同时拥有台港两地护照的香港人，多半就是透过这种方式取得台湾身分证的，最有名的例子包括港星周华健、广达集团创办人林百里以及《亚洲周刊》现任总编辑邱立本。

很有意思的是，由于台湾流行棒球、香港嗜踢足球，台湾的足球战力稍弱，因此从 1950 至 60 年代期间，台湾足球队也曾借重香港选手作为主力，而不少香港足球员，当时也会前往台湾发展、代表中华民国参加国际比赛，在足球场上实践了中华民国版本的“一中政策”。

换言之，二战结束后将台湾和香港连结在一起的，其实就是“中华民国”；而这个连结，后来在马英九执政时期，也经常就是台方意图凸显的论述。

曾担任台湾陆委会主委办公室主任的施威全，在其著作《协商总在晚餐后》指出，赖幸媛 2011 年在香港为新成立的驻港办事处揭幕时，就在致词中特别提及，孙文革命思想的发源地就是香港，因此香港也可以说，就是创建中华民国的发源地——这个说法，不只将中华民国所在的台湾，和香港连结了起来，同时也顺带强调了中华民国客观存在的事实。

施威全描绘，当时代表港方出席的财政司司长曾俊华，听完赖的发言之后“坐立不安、面如土色”，致词时也只提到“港台美食可以互补”，除了规避尴尬的主权问题，也凸显了香港在台港关系中，只想强调文化、旅游、经济上的交流。

不过赖幸媛的说法，也并非台港连结的全貌。事实上，早在台湾仍是日本殖民地的时期，作为日本“南进”跳板的台湾，和香港就已有不少商贸上的往来；二战结束后，主张台独的台籍运动分子，也曾在香港建立根据地。不过上述这些，当然都是彼时台港双方皆不愿彰显的“台港关系”。

但不论如何，二战之后的台港关系，基本上就是在“中华民国无法在港现身、国共持续对峙，而港人被台方视为华侨”的框架之中，一直维持到了 1980 年代，基本没有太大更动，直到中英开始针对香港前途谈判、冷战即将落幕之际，才悄悄出现了变化。

“九七”前后的台港关系：冷战终结、台湾民主化、香港回归

到了1984年，中英签署《中英联合声明》，“一国两制”、“五十年不变”的香港前途大致底定，而台湾这边，也必须针对港澳在制度上的定位进行改革。

在这个背景之下，台湾于1991年成立了“大陆委员会”（简称陆委会），并在其下设置“港澳处”掌理港澳事务，形同在制度上确立定位：港澳事务，必须被放在“两岸框架”中看待。

值得注意的是，1991年正好也是苏联解体、冷战终结的那一年，当年的台湾除了成立陆委会之外，也在民主化浪潮中修改宪法、终止“动员戡乱时期”，除了在法理上终结两岸的“内战关系”之外，也让原本由 1949 年来台的各省代表所组成的“国民大会”（亦即所谓的“万年国会”）得以进行改选——在台湾历史上，1991 年就是民主化、本土化的关键年份。

换言之，将港澳纳入两岸框架，和两岸开始破冰、在法理上脱离“内战关系”，以及中华民国开启“本土化”的工程，基本上是同步发生的事件。

到了1997年3月，亦即香港回归前夕，台湾进一步修改陆委会的组织条例，明定陆委会“得视业务需要，于香港地区或澳门地区设办事机构”，并在1997年3月，在当前的陆委会副主委蔡英文的高度参与下，订立《香港澳门关系条例》，明确在法律上将港澳人士定位为“港澳居民”，而不再是“海外华侨”，也不再能够以“华侨”管道入籍台湾，因而导致部分香港居民赶在“大限”前“抢当华侨”，向台方申请“华侨身份证明书”。

根据台湾侨委会统计，“华侨身份证明书”于1997年的申请数，确实比前一年暴增了一倍多。而同样的现象，在澳门回归的1999年也能见到。时至今日，任何曾在“大限”之前获发证明书的港澳居民，都依然能以“华侨”身份在台工作、投资，条件也比一般港澳居民优惠。

1997年7月1日，香港主权正式移交中国，而陆委会也同步在当天设置“香港事务局”，并将原本由外交部管辖的“中华旅行社”改由陆委会管辖，也让台港关系正式翻入新的篇章。

不过，虽然港澳事务在法律上由陆委会管辖，但就实务上而言，却又经常被和“大陆事务”区隔开来，适用《香港澳门关系条例》，而非《两岸人民关系条例》；对于港澳居民来说，最切身的例子便是，在港澳出生的永久居民申请“入台证”（类似于入境台湾的“签证”）时，手续远比大陆居民简便许多。

翻入新篇章的台港关系，并非从此就一帆风顺。1999年，台湾驻港代表郑国安在香港电台的节目上，阐述时任总统李登辉的“两国论”（亦即“两岸是特殊的国与国关系”），事后除了遭中方批评之外，也导致郑国安的留港签证不被续发。此外，2000年陈水扁当选总统之后，台港关系亦进入了长达八年的冷淡期，包括时任台北市长的马英九在内，多位台湾官员的访港行程都曾受阻。

很显然地，发展台港关系最重要的前提，就是两岸关系。

到了2008年，马英九当选总统，而两岸关系也逐渐回暖；在北京的默许之下，香港对台政策也逐渐松绑，台港关系于是进入了“蜜月期”。而对一般台湾人而言，最直观的改变则是：自2009年开始，台湾旅客入境香港时只需持有台胞证，即使没有办理入境内地的“签注”，亦可免签在香港停留7天；到了2011年，免签停留时间更延长到30天。

此外，为了促进“半官方交流”，台港双方亦仿照两岸的“海基会－海协会”模式， 于2010年分别成立“台港经济文化合作策进会”和“港台经济文化合作协进会”，作为彼此的对口交流单位——虽然名义上是“半官方”，但在两会中任职的人员都具有官方身份。

现在回看，2010年台港“半官方交流”的进展，显然是在为“更高层级的交流”做铺路，因为不久过后，台湾的驻港机构“中华旅行社”便在 2011年 7 月20日更名为“台北经济文化办事处”，不再以“旅行社”名义运作，而香港亦在该年于台北设置“香港经济贸易文化办事处”——也就是港府刚于5月18日宣布终止运作的机构。

很有意思的是，新成立的“台北经济文化办事处”，也直接承袭了中华旅行社位在金钟“力宝中心”的办公室，直接面对特区政府总部，以及驻港解放军的中环军营；站在夏悫道上看，这三幢高耸的建筑物，俨然就是中港台三方鼎立的空间隐喻。

不过两岸关系的回温，对香港来说却未必只有好处。比方说，两岸在试行多年直航包机之后，最后于2009年开启定期直航航班，却也为作为两岸中转枢纽的香港带来不小冲击。为了应对这个情况，台港遂于2011年签订航空运输协议，除了开放航权、鼓励其他航空公司投入台港线之外，也新增台湾二线城镇作为航点，因而导致台港航线票价下降，也间接促进了台港之间的交流。

民进党重返执政：台湾驻港机构的变迁

2016年蔡英文上台后，台港关系又迎来了另一个转捩点。

民进党的重返执政之后，两岸间的官方对话机制几近完全中断，而若想感受这种急速冷却，香港就是其中一个温度计。

2018年，陆委会任命卢长水出任驻港办事处的新任处长，却因为无法拿到港府核发的签证，而迟迟无法赴港就任。

在此，有个地方值得深究：目前台湾的驻港办事处，包含负责签证业务的“服务组”、负责经济业务的“经济组”（即远东贸易服务中心驻香港办事处）、负责新闻业务的“新闻文化组”（即光华新闻文化中心）等，台籍人员编制一共30人；虽然办事处在法规上由陆委会管辖，而办事处的处长、副处长也皆由陆委会委派，但事实上陆委会人员在办事处的编制中只占12人，其他人员则由外交部、经济部、移民署、文化部指派，而外交部在编制中就占了5人。

根据中华民国宪政框架，“台港关系”不论对台方、或港方而言，都不能算是“国与国的关系”，因此香港驻台的办公室，也和香港驻内地的办事处一样，都隶属“政制及内地事务局”，而不像其他香港驻外国办事处由“商务及经济发展局”管辖，显然也是为了符合“一中框架”。

然而耐人寻味的是，台湾驻港办公室的编制，实际上却包含了外交人员，似乎和台港双方对“台港关系”的定位存在扞格。就此，港府是否曾经对编制安排提出过异议呢？

针对这个问题，台湾陆委会对端传媒回应，台湾驻港人员皆是依照驻馆的服务功能、业务需要所派任的，而派任的事宜，也都“符合台港2011年互设办事处的共识”。

今日回看，台港关系真正急转直下的关键点，恐怕还是 2019 年的“反修例事件”：当时已经渐趋冷淡的台港关系，确实因为“反修例事件”而更加恶化，而引发事件的杀人案凶嫌陈同佳，应该以何种方式引渡台湾、双方之间有无“司法互助协议”等议题，也都再次加深了台港官方之间的嫌隙。

值得注意的是，由于“反修例事件”正好发生在 2020 年总统大选前，不少人都认为，香港局势就是触发台湾选民亡国感、推升蔡英文支持率攀高的重要原因之一，而香港人当时对台湾大选的关注程度之高，也前所未见，甚至还有香港人飞往台湾，在街边举牌呼吁台湾人谨慎投票的情形，于是呈现出一幅“台港官方交恶、民间却紧密系连”的双层现象。

如此看来，港府近期会关闭驻台办事处，确实是冰冻三尺，绝非一日之寒。

台港命运共同体：既冷又热的双城记

从台港交流的历史来看，台港关系所谱写出的是一篇既热络、又冷淡的双城记；将两城并置看待，不只反映了两岸间的阴晴冷暖，有时也会在夹缝间渗透出不少巧趣。

而“港澳事务”在台湾定位特殊、历经多次更迭的现象，反映的也正是两岸在特殊时空环境下的尴尬架构，以及港澳介于其中的特性——早在今日两岸政权成立之前，港、澳就已经是西方的殖民地；两岸对峙的冷战期间，香港又不只是中国大陆的对外脐带，也是两岸角力、交流的舞台；等到中国与西方关系和缓，开始针对港、澳的未来进行磋商时，台湾也已经失去在国际社会中代表“中国”的权利，却又持续在法理上将港澳视为“中华民国领土”，最终导致港澳事务在中华民国台湾的宪政框架下成为“既不属于外国、也不属于本国、又不属于大陆”的特殊状态。

巧合的是，台湾近期的两任总统——马英九和蔡英文，其实也都和香港有些渊源：马英九本人，就是在香港出生的，2008 年当选总统时，还曾在国际记者会上戏称自己是“在香港交货的”（delivered in Hong Kong）；至于蔡英文，则是陈水扁首任总统期间（2000 至 2004 年）的陆委会主委，曾经主管港澳事务，而马英九于 2001 年结束访港行程、返台之后，也曾立刻拜访蔡英文说明访港的“交流结果”。

对此，长期关注两岸政治的资深媒体人李志德评论，香港作为一个特别行政区，没有自己的外交自主权本就是预料中的事，但以往北京并不会大张旗鼓地禁止香港对外发展关系（包括对美国和对台湾的关系）。

“事实上，台湾对港澳的关系，过去在某个程度上，是可以和两岸关系脱钩的，而港澳也可以根据自己的需要来发展对外关系。”这种现象，以澳门来说最为显著——即使是在陈水扁执政的年代，澳门也一直和台湾维持很好的关系，甚至直接对中华民国护照提供三十天免签（无需台胞证），比香港现行对台的签证政策更加优惠。

李志德认为，若将台港关系从2019年开始的恶化现象，放在更宽阔的框架中检视，除了可以看出两岸关系的衰退之外，也可以看出北京不再容许港澳拥有自己对外发展关系的空间。

“如果做个比喻，台港关系现在就像缆线断掉的电梯，正在急速下坠。”然而最后是会“坠回到一楼”、还是会“整个摔碎”，关键就在于台港彼此派驻的机构，最后裁撤到什么程度。

李志德进一步分析，由于香港在2011年之前，本来就没有驻台机构，因此港府近期裁撤驻台办事处的动作，其实只是回复到马英九上任之前的“中华旅行社”时代，只能算是“坠回到一楼，还不算失控摔碎”。

“如果最后的结果，是连台湾驻港机构都完全消失的话，那才是低于『中华旅行社年代』的状态，也就是真的摔碎了，”李志德说。

然而，陆委会的驻港机构毕竟具有相当强烈的象征意义。因此，李志德认为，香港“保留余地”的机率，还是大一些，最多可能只是降级，成为类似“中华旅行社”的机构。“就算完全裁撤，也都可能只是为了把筹码归零、重新谈判。只要两岸三地基本格局不变，双方依然会有互派机构的需求。”

换言之，近期香港驻台办公室的裁撤，其实更应该被放在动态的长期过程中看待。

不过如果回顾历史，台湾也不是没有“在港无派驻机构”的经验——从 1950 年至1965 年间，台湾驻港事务就是由台湾驻澳门专员代理的。就此而言，澳门与香港作为两个不同的实体、以及澳门长期稳定的社会气氛，对台湾来说似乎也不无“好处”，可以在台港关系恶化时提供一定的折冲。

然而台湾驻港代表处是否真会裁撤？“向下摔”的台港关系，究竟会坠落何处？这些问题，眼下或许没有人能确定——而更重要的是，决定这个问题的变因，恐怕也未必完全掌握在台港政府的手上。