深度 逃犯條例

平亂後才可調查?警察過度武力?我們翻查解密檔案,重溫九龍騷動調查報告

66年4月尾,倫敦國會詢問九龍騷動事宜,港督戴麟趾原本打算以犯罪分子與流氓騎劫了事件作回應,卻遭到律政司反對,擔心影響調查委員會工作,之後,「不想預測調查結論」就成了政府答案。


1966 年,蘇守忠在天星碼頭絕食,抗議天星小輪加價,最後演變成九龍騷亂。 網上圖片
1966 年,蘇守忠在天星碼頭絕食,抗議天星小輪加價,最後演變成九龍騷亂。 網上圖片

口號聲、槍砲聲、逃跑聲,聲聲入耳。今夏,一條《逃犯條例》修訂,將香港變成怒火街頭。市民高呼「五大訴求 缺一不可」,長達三個多月後,9月4日,行政長官林鄭月娥姍姍來遲,正式宣布「撤回草案」,然而,呼聲最為嘹亮的「成立獨立調查委員會」,至今付之闕如。

由具有社會公信力的人士主持,以獨立方式調查警權問題和警民衝突事件,是民間五大訴求之一,其後,社會賢達、建制中人、一眾前高官相繼開腔支持,建議把調查範圍拓闊至整場修例風波的來龍去脈,希望藉此平息民憤,成立獨立調查會一度被稱為社會「最大公約數」。不過,目前香港政府依舊企硬,重申現行監警機制有效,會額外委任兩位新成員,並承諾認真跟進監警會的報告建議。

回望歷史,以獨立調查方式去檢視一場社會動亂,特別是背後的警權問題和管治問題,在過往曾有發生。1966年的九龍騷動,被認為是香港史上的「三大暴動」之一。九龍騷亂同樣開始於和平示威,雖然暴力衝突只歷時三晚,但群情之洶湧,與今天相若:同樣過千人被捕,同樣有過千枚的「催淚彈放題」,同樣有因警暴而蔓延社會的仇警情緒。

當年港英政府疑惑:為何一次天星小輪加價的小舉動,最終引發一場不堪收拾的大動亂?問號一堆堆,時任港督戴麟趾選擇回應的第一步,是成立調查委員會。從答應調查,到獲行政會議批准,過程不足一星期。

當時的考量是什麼?港英的管治思維又跟現今政府有何不同?端傳媒查看英國國家檔案館的外交部文件CO 1030/1746、CO 1030/1747,輔以當年的《九龍騷動調查委員會報告書》(以下簡稱《報告書》)及相關學術著作,希望為當下提供一點啟示。

英國外交部的殖民地部檔案CO 1030_1746和CO 1030_1747,現藏於英國國家檔案館,交代了九龍騷動的詳情與港英政府的管治思維,1999年解密。

英國外交部的殖民地部檔案CO 1030_1746和CO 1030_1747,現藏於英國國家檔案館,交代了九龍騷動的詳情與港英政府的管治思維,1999年解密。攝影:許創彥

騷動翌日宣布調查

1966年4月4日上午開始,青年蘇守忠在天星碼頭絕食,反對天星小輪在頭等艙加五仙。他的矚目舉動惹來大批市民駐足聲援,尤其是年青人。人數漸增,警方遂以「阻街」之名拘捕蘇守忠,結果一石激起千層浪。4月6日晚,無休止的示威演變成騷動,示威者擲石、放火、㧜爛無數商店招牌,與警方防暴隊爆衝突。港督其後宣布宵禁並強硬鎮壓,事件釀成1人死,26人傷,1465人被捕。騷亂於8日晚得到平息,花了三天,9日超過300被捕者已經提堂,10日,宵禁結束。對比當下,當年殖民政府也稱得上用高壓手法「止暴制亂」。

當下,特區政府多番強調,要先待「一切平靜過後」,修補撕裂的工作才可開展。行會成員葉劉淑儀也曾撰文,認為現在環境不理性,成立獨立調查委員會無助緩和事件,她及後緩引66年騷動,指「港英政府在騷動平息後才進行調查」。

不過,翻查《報告書》,港英政府早在騷動翌日已決定速戰速決,答允調查事件。與其被動待社會「回歸理性」,他們先發制人,主動宣布調查事件,踏出修補社會撕裂第一步。《報告書》載,當日英殖政府決定調查的消息一出,「大受歡迎」。

這一步,港英除了希望安撫社會,也認為有助挽救香港受創的國際形象。《報告書》續指,六十年代的香港,外來投資與旅遊業頻繁,作為一個外向型經濟體,國際觀感、國際投資者對香港的信心,跟香港經濟能否增長休戚相關,66年騷動正好提醒管治團隊,要極力避免再一次發生「使海外對本港穩定信心有所動搖的事情」。

如何避免?《報告書》答:「第一個步驟是找出暴動是怎樣開始的,然後再運用所得的教訓。」所以,4月7日,戴麟趾於香港仍劍拔弩張之際承諾調查事件,12日得到行政會議批准。儘管調查委員會成立後,社會陸續浮現質疑聲音,認為同年的六一二水災,以至方興未艾的文化大革命更值得政府操心,但港府依舊相信,如何吸取九龍這數天內亂的教訓,還是來得更重要。

1966年因天星小輪加價而絕食的蘇守忠,於2016年接受報章訪問。

1966年因天星小輪加價而絕食的蘇守忠,於2016年接受報章訪問。攝:Jonathan Wong/South China Morning Post via Getty Images)

委員會依循法例成立 屬司法程序

如是者,他們花了大半個月物色人選。5月3日,四人委員會名單甫定——委員會主席為首席按察司何瑾(Michael Hogan,現稱首席大法官),來港前曾在肯亞、巴勒斯坦參軍,其後於於英屬殖民地亞丁、馬來亞當過律政司;前港大校長賴廉士(Lindsay Ride),來自澳洲的心理學家,兩次世界大戰均無缺席,二戰曾被俘,逃脫後成立英軍服務團支援華南的抗日戰線;還有童軍總會總監羅徵勤,以及律師行高級合夥人黃秉乾。

委員具人望,有國際視野,見慣大風浪,同時熟悉青年工作。他們奉政府之命調查事件重點有三:騷動過程、騷動之前的事態和騷動原因。委員履新後,馬不停蹄地查閱英國及其他地區若干的調查委員會或法庭報告,確定調查程序。大概一星期後,5月11日,首次聆訊在香港大會堂開展。

今年7月,在一場行政會議的記者會上,葉劉淑儀曾質疑委員會的權力有限,「查不到真相」,皆因委員會位置被動,只可傳召證人給予證供,而且721元朗白衣人無差別襲擊、荃灣爆炸品案等涉及刑事罪行,需交給警方調查、法庭負責。回看66年,委員會的權力、能力如此有限嗎?

當年,調查委員會是依據1886年12月生效的條例Commissioners Powers Ordinance所設立的,這一條例規定了委員會所委任的委員所擁有的一系列權力和特權:1. 強制證人出庭和調查他們;2. 有權傳召任何文件;3. 懲罰蔑視委員會的人;4. 檢查任何物品。這一條例亦賦予了委員會決定公開聆訊與非公開聆訊的權力。

其次,條例規定,任何經宣誓後接受委員會調查的人,故意提供虛假證據的話,應當承擔偽證罪的處罰。

調查委員會確實無法直接將參與聆訊的人的證詞直接變成有關民事或刑事案件的證供,事實上,這項規定是為了保證出席聆訊者能暢所欲言,但並不代表調查委員會不能發揮作用。66年,委員就有權翻查法庭相關檔案,即使是犯下刑事的市民,他們也可看到事件資訊,拼入調查報告書,好讓結果更靠近真相。

後來,1968年7月,港英政府又頒布《調查委員會條例》,這一條例又於98年進行修訂,進一步明確行政長官會同行政會議對於委員會可作出什麼指示,以及規定委員會的權力,其中包括:1. 收取及考慮以口頭證據、書面陳述、文件或其他方式提供的任何資料,即使該等資料不會在民事或刑事法律程序中被接納為證據;2. 發出逮捕令,以強迫任何不遵從根據條例規定發出傳票的人出席;3. 進入及視察任何處所;4. 發出手令以搜查處所,並在其內檢取手令所指明的任何物品或文件或任何類別的物品或文件,等等。同時,這一條例亦明確規定,無合理辯解而缺席、拒絕回答問答、故意妨礙或阻嚇任何人出席等,均可能構成蔑視罪。

1966年九龍騷亂獨立調查委員會成立時序與政府表態。

1966年九龍騷亂獨立調查委員會成立時序與政府表態。圖:端傳媒設計部

警方不滿被公開聆訊

委員會最後決定公開所有聆訊,怎料此舉在建制內惹起反彈,認為有違政府平常做法,當中包括警方。

九龍騷動平定後,警方一直滿意自己表現。自信既源於港督讚賞,亦來自他們認為自己比處理1956年「雙十暴動」嫻熟克制:當年死約60人,這次死1人(註:死者為28歲裁縫學徒鄭潤祥,胸部受槍傷及心臟肝臟受傷致死);當年需軍隊勞師動眾平亂,這次軍隊角色沒上次顯著。所以66年騷動落幕後,警務署署長的注意力全盤放了在如何更有效鎮壓未來類似事件,而不是騷動時廣被詬病的警暴。

由於警方自問克盡己任,所以得悉委員會要把聆訊暴露於鎂光燈下,隨即表示反對。原因是公眾聆訊或令大眾覺得,警察與暴徒一樣需接受盤問,觀感欠佳,令社會對警察不滿火上加油。正如警方發言人在聆訊後的一句牢騷,這煽動了公眾輿論(had inflamed public opinion)。

為何警察不想被公審?這很大機會與當時社會風情有關,當時市民普遍認為「好仔唔當差」(好人不當差),加上六十年代,警隊貪污盛行,華探長惡名昭彰。貪污原本已令警隊不得民心,在騷動時所行使武力,更加被受質疑,遂進一步破壞警察形象。

然而,儘管建制力量,如華民政務司署與警方反對,調查委員會還是維持公審決定,警方只好配合。自5月11日起,大眾看到警察、騷動領袖、政客、社工、醫生,甚至巴士被投石的司機也逐一被查問。對於持續三日的九龍騷動,聆訊整整三個月,64個見證者輪流作供,供詞達2000多頁。

另外,委員會也兵分多路:命令警方和社會福利署分別訪問322名被判罪的騷動參與者和24名少年犯;要求華民政務司收集匿名民間意見;翻閱相關法庭文件,廣收材料,了解背景。整個調查工作街知巷聞,成為家家戶戶茶餘飯後的話題。全城高度政治化,成了香港多年罕見的一抹風景。

檔案「九龍騷亂:背景和調查委員會的設立」(Kowloon riot and disturbances_ background and establishment of Commission of Inquiry),現藏於英國國家檔案館,編號CO 1030_1746,於1999年解密。

檔案「九龍騷亂:背景和調查委員會的設立」(Kowloon riot and disturbances_ background and establishment of Commission of Inquiry),現藏於英國國家檔案館,編號CO 1030_1746,於1999年解密。攝影:許創彥

警方出現才有騷動?犯罪分子騎劫運動?

1966年8月17日,最後一位證人完成申述。四名委員用了接近半年時間消化資料,繼而撰寫報告。到67年1月,戴麟趾才收到這份長達556段的報告書。結果如何?內文有三點值得分享:

一、警隊沒有被針對:《報告書》承認,騷動中「顯然地,警察在對付暴動時,偶然會使用不必要武力的情事」。委員指,在4月7日,即騷動第二晚,警察開始變得「比較鹵莽和缺乏忍耐」。但委員會同時指出,除了第二晚的個別不理性行為外,警方總體還是理智和自制。

類似今天香港部分輿論認為,警方執法的手法加劇了衝突和騷亂,在53年前的公開聆訊中,也不少證人指控,「是警方出現才有騷動」。對此,委員會認為,若警方不採取行動把一部分滋事分子逮捕,騷動會更不受控,儘管「我們很相信示威者的被捕會引起一部分群眾的憤怒」。委員會的結論最後恰恰證明,若警方按章工作,委員會的結論不一定只會批評警方。

二、港督要盡可能保持中立:或者會有人好奇,這個委員會是港督任命,那是否等於調查結果就必定符合港督心水呢? 騷動初期,雖則港英政府很快從情報機關中得知事件並非「外國勢力」(國共兩黨)策劃,但戴麟趾一直深信事件從和平示威急劇變質成暴力事件,背後與犯罪勢力搞鬼有密切關係。在與英國外交部的電報來往中,戴麟趾三番四次指,事件被暴力騎劫,正因為年輕流氓與犯罪分子看準了機會施暴和搶掠(the demonstrations were later joined by mobs of youthful hooligans and of criminal elements who saw the opportunity for violence and looting)。

可重點來了:即使戴麟趾個人深信「真相」如此,他沒有把自己相信的「真相」成為整個政府的答案,甚至於傳媒面前大張其詞;反之,他選擇成立調查委員會。綜觀來說,在委員會有結論前,港英政府對騷動表態算是謹慎。

外交部檔案有兩份電報顯露出他們的心態。1966年4月尾,倫敦國會詢問九龍騷動事宜。4月29日,戴麟趾原本打算以「年輕流氓與犯罪分子騎劫運動」作回應,卻馬上遭到律政司反對。

律政司擔心,如此的答案會影響快將成立的調查委員會工作,先入為主地為委員決定了調查課題(the proposed answer might be open to criticism on the grounds that it might be held to prejudge the issues to be the proposed Commission of Enquiry)。為免妨礙調查公正,他們刪掉了「黑手論」,翌日僅回覆他們已決定了成立委員會調查事件,指「我們需要待這個委員會有結論後,方能就騷動成因發表聲明」(It is therefore necessary to await the findings of this Commission before making any statement as to the cause of the disturbances)。

自此,在《報告書》出爐前,「不想預測調查結論」這個回覆成了政府的答案。

而結果,《報告書》所得確實與戴麟趾想法有出入。委員發現,參與示威者及隨後騷動的只是普通青年,大多數都不是罪犯,與犯罪勢力無關,騷動不過是「初期示威一發不可收拾的一項沒有預謀的結果」,社會大眾,包括戴麟趾本人所想的犯罪分子操控論調「並未得到事實證明」。此一發現,有助港英政府避免錯判情勢。

三、冰封三尺非一日之寒:委員接著詞鋒尖銳的提醒,「倘若社會大眾以為那些參加或被動地支持騷動的人只是非常貧苦以及不滿現實的人,並以之自慰,則屬大謬」。他們認為,即便激烈的衝動消失了,但香港仍存在不少問題,「本港居民竟然要經過這場可說是災禍的騷動,才能對問題作現實的評價,實在不是值得高興的事」。所以他們花了不少篇幅,在《報告書》最後一章羅列香港癥結。

可惜問題是,儘管最終委員在政治、經濟、社會和青年四個範疇點出了林林總總的問題,但就著具體解決方案,很多只是粗疏帶過。以政治問題為例,委員花了不少篇指政府離地,與民情脫節,令市民對管治日益反感。他們其後拋出的建議是「將行政職權分散」,可是如何分散?分散的職權包括什麼?誰人負責?凡此種種,《報告書》都沒詳細提供一劑能治弊病的良藥。

兩座大山

相比之下,同年的《香港地方行政制度工作小組委員會報告書》(又稱《狄堅信報告書》,The Dickinson Report)對香港政治問題的建議則比較明確。

騷動發生後,除了何瑾領軍的調查委員會,其實戴麟趾也委任了一個由六位高級公務員組成的檢討小組,雙線並行。主席狄堅信(W. V. Dickinson)是資深政務官,與何瑾一樣有豐富的國際視野,曾於西非黃金海岸(今加納)服務。他是堅定的民主支持者,希望香港可實施議會政治。

在《狄堅信報告書》,他們同樣承認政府離地,與市民期望有落差。若要對症下藥,他們建議政府下放行政權力,在荃灣、九龍及港島成立市議會,民意與委任議員比例為三比一或三比二,好讓更多民意代表擁有處理地區公共衛生、教育、房屋、社會福利、發牌事務等的能力。

香港憲制發展檔案(Constitutional development of Hong Kong),現藏於英國國家檔案館,編號FCO 40_327於2002年解密。
香港憲制發展檔案(Constitutional development of Hong Kong),現藏於英國國家檔案館,編號FCO 40_327於2002年解密。攝影:許創彥
香港憲制發展檔案(Constitutional development of Hong Kong),現藏於英國國家檔案館,編號FCO 40_327於2002年解密。
香港憲制發展檔案(Constitutional development of Hong Kong),現藏於英國國家檔案館,編號FCO 40_327於2002年解密。攝影:許創彥
香港憲制發展檔案(Constitutional development of Hong Kong),現藏於英國國家檔案館,編號FCO 40_327於2002年解密。
香港憲制發展檔案(Constitutional development of Hong Kong),現藏於英國國家檔案館,編號FCO 40_327於2002年解密。攝影:許創彥

雖則建議清晰,但港英領導團隊對這種分權式改革還是極之保留。明明可把握這次危機,檢討現有制度徹底改革,為何忽然又遲疑呢?有兩個顯著原因:

害怕政治改革刺激中方,擔心他們會演繹成港獨是其中之一。從英國解密檔案中,我們可得悉自五十年代起,中國政府便接連警告港英政府,不要嘗試改變香港現況。1958年,周恩來曾強調,英方如有任何將香港變為自治領土(self-governing dominion)的計畫,中國政府都會視為「極不友好的舉動」(very unfriendly act)。兩年後,1960年,國務院僑務辦公室主任廖承志措辭更強硬,謂一旦發現英方推行「自治政府」計畫,「我們會毫不猶豫採取行動,解放(註:進軍)香港、九龍和新界」(we shall not hesistate to take positive action to have Hong Kong, Kowloon and New Territories liberated)。

從檔案中看,英方對中方恫嚇的憂慮到七十年代初仍然可見。故此,在「中國因素」影響下,《狄堅信報告書》建議的分權式改革並沒得到真正執行;港英政府最終決定走諮詢式改革的道路,以行政手段解決政治問題,亦即後來金耀基教授所說的「行政吸納政治」模式。他們沒有選擇為市政局推動民主化,轉而推行民政主任計畫,延攬了一群華人年輕精英作計畫主力,希望促進與華人社會溝通。這批雀屏中選的華裔精英可說是港英放棄民主改革後的少有受益者,部分今天已位居要職,並反對現階段成立調查委員會,包括行政會議成員葉劉淑儀,以及剛被邀請加入監警會的余黎青萍。

不過,要大刀闊斧的時候小修小補,始終治標不治本。原本港英此「施政新風」希望吸納民間反對聲音,從而制定更符合地區的政策,但到頭來,不少民政主任只著重動員基層支持,政府封閉如舊,沒真正吸納反對聲音。結果到了七十年代,社運還是浪接浪。

另外一個原因,就是公務員僵化思維礙事。撇除政治問題,九龍騷動還揭露了香港其他領域的弊病,如住屋、就業問題,可惜政府高官的不作為,令這些原本不敏感的課題都無法根治。例如官員聽到報告提及香港住屋狀況未如人意,擁擠的環境令市民不滿叢生,但官員的回應竟然是「此非新鮮事」(hardly news),重申原本已有相應房屋政策跟進就敷衍了事。

勞工政策亦然。六十年代初的打工仔假日、薪水均欠保障,遭僱主欺壓屢見不鮮,即使戴麟趾本人也深信勞工狀況欠佳是騷動一大主因,可基於騷動前已有相關勞工政策討論,加入新條件困難重重,擾攘多時。最後,《僱傭條例》要到騷動後兩年才可面世。

官僚作風拖慢新政策得以落實的速度,在政府比比皆是。有些出於溝通問題,中文文件英文回答,翻譯過程廢時失事;有些出於建制內的死板規矩,主事官員在政策討論期間被調職,政策待新官上任又需再次討論;有些則是官員輕重不分,在無關痛癢的枝節位浪費時間。

最令人啼笑皆非,莫過於華民政務司署(現民政事務局)。騷動後,他們決定改部門名字,簡單一個名字,來回討論了18個月,才得出「民政司署」這個新名。一葉知秋,儘管政府在九龍騷動一事有所反省,惟大部分措施都沒得到及時實施,不少待到六七暴動後,甚至七十年代,直到港英政府及倫敦當局也覺得刻不容緩,方得以推出社會。

時隔53年,香港目前困局固然無法完全與九龍騷動作簡單類比,但吸取66年那場教訓:儘管當年港英透過調查委員會,在當下似乎有效止痛,可要根治深層矛盾,還是視乎從政者的決心,以及顧及中方取態。時至今日,這兩座大山仍然存在,或許重量還有增無減,問題在於今天的特區政府,有沒有足夠勇氣攀山越嶺。

參考資料:

《九龍騷動調查委員會報告書》,1966年12月。

英國國家檔案館,CO 1030/1746,Kowloon riot and disturbances: background and establishment of Commission of Inquiry,於1999年解密。

英國國家檔案館,CO 1030/1747,Kowloon riot and disturbances: background and establishment of Commission of Inquiry,於1999年解密。

英國國家檔案館,FCO 40/327,Constitutional development of Hong Kong,於2002年解密。

Ian Scott, ‘Bridging the Gap: Hong Kong Senior Civil Servants and the 1966 Riots’, The Journal of Imperial and Commonwealth History, Vol.45 (1), pp.131-148.

鄺健銘:《港英時代:英國殖民管治術》(香港:天窗出版,2019),第八章,港英政府的運作(下)— 地區行政。

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