逃犯條例 深度 逃犯條例

香港人是中華民國的什麼人?港人赴台尋求「政治庇護」的兩種模式

在1997主權移交前,中華民國政府以「港澳將實施一國兩制」為前提擬定了《香港澳門關係條例》;2019年,台灣迎來新一代香港「逃犯」潮,《港澳條例》將與自身的歷史直面相對。


2019年9月2日晚上,一班示威者包圍旺角警局,抗議日前太子地鐡站內警方的暴力拘捕行動。示威者見速龍小組出動,在太子的馬路上逃跑。 攝:陳焯煇/端傳媒
2019年9月2日晚上,一班示威者包圍旺角警局,抗議日前太子地鐡站內警方的暴力拘捕行動。示威者見速龍小組出動,在太子的馬路上逃跑。 攝:陳焯煇/端傳媒

「台灣應該為香港政治難民提供政治庇護嗎?如何提供?」隨著香港抗爭進入持久戰、有關單位開始抓捕抗爭者,香港人來台定居、尋求政治庇護的詢問聲浪開始慢慢浮出檯面,成為台灣輿論熱議的話題。7月1日,香港青年衝擊立法會,事後傳出有十餘名參與行動的香港青年來台尋求政治庇護,其中,在立法會內唯一一位脫下口罩、朗誦宣言的華盛頓大學博士生梁繼平,民間盛傳其曾在台灣停留一段時間,思考未來動向;在日前一場半公開會議中,被台灣相關人士正面證實:梁繼平的確在立法會行動後飛來台灣,住在社運朋友家中,稍事休息才飛往美國。

種種跡象都在顯示,台灣正成為香港抗爭青年逃亡的中繼站,有人盼望就此落地生根、有人只是暫居一段時間就會轉往他國。對於相關個案資訊,台灣陸委會以保護隱私為由不願正面回應,但在八月中的例行記者會上,陸委會證實,今年上半年港人詢問來台居留的人數上升,來台定居或居留的人數也較同期增加,不過截至目前為止,正式來台定居或居留的港人多半仍以婚姻、依親或投資等途徑為主,尚未有正式因抗爭而受庇護的案例。

以當前台灣輿情而言,對於是否收容香港政治難民,其實尚未有明確共識。一部分民眾對此高度支持,認為應該以《難民法》解港人燃眉之急,香港眾志秘書長黃之鋒即採取此一觀點,台灣人權促進會也是其中積極推動立法倡議的團體之一;然而,反對特別為香港抗爭者「開門」的民眾,也不在少數。移民來台的香港人鄭立曾在台灣知名網路論壇ptt發文,直指「《難民法》第一個問題,就是要防止中國借政治難民身份,混入間諜去台灣」,數小時內被迅速推爆(ptt用語,意指在下正面推文支持者超過一百人,文章前的推文數即轉為紅色「爆」字),流傳甚廣,也頗能點出台灣民意對收容港人的保留與疑慮。

面對反修例運動可能產生的香港政治難民潮,台灣政府預備如何面對?《難民法》是唯一的途徑嗎?當前政府以「個案認定」處理政治庇護政策,是否可能會讓「夢遊者」(香港對前線抗爭者的代稱)們被不明單位吸收、誤入歧途?又或者,在風雲變幻的現況之中,最根本、最核心的問題,是在香港「一國兩制」與自由港地位開始失去民心與國際信任之時,台灣未來該將「香港人」放於制度的何處?是否仍將其視為「中華民國港澳地區」人民?時代的考驗,已悄悄來到台灣的門前。

2019年7月1日,示威者佔領立法會,部分示威者進入會議廳。

2019年7月1日,示威者佔領立法會,部分示威者進入會議廳。攝:陳焯煇/端傳媒

當前法規「一國三制」困境:外國人、港澳居民與大陸居民

目前在立法院通過委員會初審的《難民法》草案版本,草案內容一共有十七條。首條明訂相關業務主管機關為內政部。草案第五條規定,政府接獲難民申請、經初步審查受理後,應邀集相關代表專家學者召開審查會;草案第七條規定,難民審查認定期間,申請人在台享有法律諮詢、醫療照顧及維持基本生活權利,取得公民身分者,符合條件後得在台申請永居或歸化(台灣法律用語,即取得中華民國國籍);草案第八條明定,若有危害我國利益、公共安全或公共秩序者,政府經審查會決議得將申請人強制驅逐出境;草案第十五條則規定,申請不予認定為難民、或難民身分遭撤銷廢止者,政府得限令其出國或予以驅逐出境。

《難民法》的推動,最早可追溯到2005年,本屆立法院目前除行政院提出的《難民法》草案外,包含民進黨立委尤美女、蔡易餘、蕭美琴也都各自提出版本,並於2016年7月完成委員會審查,不過目前仍未進行二三讀;時代力量則在2017年12月底以黨團名義提出草案版本,並要求院會將草案逕付二讀。

在委員會審查時,民進黨立委蕭美琴一度主張,大陸及港澳地區人民因政治理由入境台灣,目前雖在《兩岸人民關係條例》、《香港澳門關係條例》等法律中有所規範,但並未設置難民認定機制,因此欲將大陸地區與港澳居民也列入難民認定機制的規範中。

依當前台灣制度規定,逕附二讀之意,即不須經委員會逐條審查,將法案進度等同直接完成委員會審查、意即初審通過,並提報院會進行二三讀。該次院會雖無異議做成將草案逕付二讀的決議,但因民進黨團提出復議,院會最終決議時代力量的草案版本另定期處理。也就是說無論是審查完竣的行政院、民進黨立委或時代力量提出的草案條文內容,目前都尚未進行二三讀程序,而立法院由於「屆期不連續」的規定,此屆立委任期(註:任期到2019年一月底)未完成三讀的法律案件,無論法案進度走到哪裡,都將歸零處理,下屆立委若想提出相關法案,則需重頭來過。

由於台灣《難民法》對難民的認定主要限定於「外國人或無國籍」人士,大陸地區、港澳等地居民,其實並非台灣法律定義下的「外國人」,按照中華民國《憲法》規定,兩岸同屬中華民國領土,只是台澎金馬屬於「自由地區」,而其他地區則是「大陸地區」,依照《兩岸人民關係條例》,大陸人民既非「外國人」也非普通「本國人」,而是「大陸地區人民」;而在這次香港反修例運動中意欲尋求政治庇護的抗爭者,在法律上又另有特殊地位,屬於「大陸地區人民」中適用《香港澳門關係條例》的香港居民,這讓問題的層次更形複雜。

緣於「香港居民」與「大陸居民」在法律上的特殊處境,在委員會審查時,民進黨立委蕭美琴一度主張,「大陸及港澳地區人民因政治理由入境台灣,目前雖在《兩岸人民關係條例》、《香港澳門關係條例》等法律中有所規範,但並未設置難民認定機制,」因此欲將大陸地區與港澳居民也列入難民認定機制的規範中,但最終該條文並未被委員會採納。換句話說,在現行的《難民法》草案內,尚未有能夠處理港澳、大陸居民的規定。

民進黨立委王定宇八月中雖在臉書上喊出「應在新的立法院會期,通過《難民法》,讓追求自由的港人,有個『庇護的國度』,讓即將面臨中共凌虐的港人,有個實質的『退路』」口號,看來似乎有將香港居民納入《難民法》的意圖。但事實上,立法院接下來將進入預算會期(編按:台灣立法院九月開始的會期通常主審「預算」,二月開始的會期才會主審「法案」),開議後首先進行行政院長施政報告與總質詢、各委員會則同步排定各部會的預算審查,按往年安排,明年度中央政府總預算審查至少會一路進行到12月,有其他時間才會排定審查法案。本會期為因應明年大選,立法院還可能提早休會,以時間安排來說,要完成《難民法》三讀時程相當緊湊,機率甚低。

一名民進黨立法委員、黨團幹部私下透露,《難民法》2005年就已經提出,至今仍未處理,其中一個問題就是卡在「如何定義難民」,立法技術上並不容易。這位幹部分析指出,下會期若有委員提出相關提案,仍會依提案程序處理,但是否能排在黨團優先處理的政治議程上,就是另一回事。這位幹部強調,香港的狀況看起來不會更好,但台灣不太可能針對香港制定一套政治庇護的專法,如此一來不只針對性太強,也「容易被中國找到藉口攻擊台灣。」

對於立法委員而言,另一個真實的理由,恐怕是台灣民眾對於循《難民法》收容香港抗爭者的態度,並不十分一致。台灣民眾對於香港新移民的態度,並不如想像中友善。鄭立在ptt上的文章論證「香港每年收容 50000 個中國新移民,中國人是很容易洗成港籍的,所以出現一個矛盾,那就是如果臺灣願意收容香港人,那麼中國就可以直接利用香港作為橋樑,把這些人以政治難民(及香港人)的身份滲進去臺灣。所以不能用香港籍作為一個分界點。」此一段落廣受網友好評,多數的推文都以「守護台灣國家安全」為由贊同此點。可以窺見,在兩岸緊張情勢升高、台灣民眾對「統一」提案並無好感的此刻,一部意欲提供香港人政治庇護的《難民法》,並不容易獲得民眾支持。

2019年4月26日,林榮基在台北西門。

2019年4月26日,林榮基在台北西門。攝:陳焯煇/端傳媒

「夢遊者」或恐誤入歧途,台港團體開始出現捐款爭議

在當前曖昧的法規空窗期,不少香港青年社經地位較低、逃亡來台心情緊張,很可能成為有心人士的利用標的。8月2日,香港銅鑼灣書店前店長林榮基便在臉書上寫了一篇「寫給夢遊者」的內容。其中一句提到,夢遊者被身分不明的人「要求做暗事」,以換取居留台灣的條件。接受《端傳媒》專訪時,林榮基進一步說明,「我不好說的太明白,但要單對單、必須有兩人以上在場,是什麼單位,我這樣說你懂得吧?」

雖然林榮基不願明言,但夢遊者一方必須單身赴會、對方卻必須有兩人以上在場,正是情治單位「約」人的標準作法。

根據林榮基觀察,「現在整個香港都不正常,港人若有機會來台灣,當然先來了比較安心」;但林榮基也分析,如果經濟條件比較好的港人,很有可能會選擇澳洲、加拿大等地移居,會來台灣的港人,「多半可能沒有太多其他選擇。」林榮基並提及,臉書上公布、被要求「做暗事」的夢遊者如今已經失聯,他很擔憂這位年輕的夢遊者會在沒有其他選擇的情況下,被迫誤入岐途。

「我很擔心那個夢遊者啊!如果他按了這邊的人『要求』幫忙,做一些不能讓人知道的事,將來被公開,怎麼辦?」做暗事的事情一旦曝光,台灣勢必留不得、香港更是回不去,帶著印記去了國外,可能也很難讓他國政府接受,恐落入進退失據的情況,林榮基皺眉這樣說道,「你們一定要把這件事寫出來,最好是能讓那個夢遊者看見。」

「這就是『個案處理』可能產生的風險,因為遊戲規則不清不楚,大家各憑本事私下找人幫忙,很有可能會遇上心術不正的台灣人,也有可能雙方都沒有誤會,但卻因為溝通過程產生誤會。」

對於倡議《難民法》通過的民間團體而言,這些「夢遊者」的處境,正是《難民法》重要性之所在。台權會秘書長邱伊翎認為,《難民法》可以提供法律依據,讓政府建立難民身分的審查制度,「台灣必須制定一個明確的申請、審查機制,以及政府接受或駁回的審查流程,若是在有難民身分審查的國家,可能在難民抵達機場入境時就會有明確的表格填寫、申請後續需要與什麼單位聯繫。現在在台灣想尋求庇護、要去找誰、填什麼表格沒有人知道,也沒有人知道審查制度、標準為何。」

邱伊翎強調,若政府能建立一套難民審查制度,「至少能讓這些個案在你的掌握中,你知道他在哪裡、了解他的情況與背景」,若台灣拒絕面對這些人,也不願建立較明確的處理方式、不願提供明確的權利,「他大概就只能做非法的事情,包含非法打工......若我們不去引導這些人、給他們比較好的出口或比較明確的制度,這種被拋棄的感覺,對台灣整體社會來說也是一種未爆彈,我們有越來越多這些隱形人口,也不知道他們在做什麼、甚至不知道他是誰,這樣對我們來說真的是好的嗎?」

邱伊翎也認為,雖然大陸、港澳居民在目前《難民法》通過的版本中無法直接適用,但一旦政府建立相關審查程序與機制,對於推動相關法規的修正絕對有正面幫助,「政府一直都以難民法還未建立為由,將目前來台尋求政治庇護的港人個案處理,若建立起難民法,未來港人來台尋求政治庇護,也比較有明確的參考依據。」

陸委會副主委邱垂正。

陸委會副主委邱垂正。攝:陳焯煇/端傳媒

根據了解,現行逃亡來台的香港抗爭人士中,在北部者多會尋求相關人權NGO或林榮基等先行者協助,在中南部者則會與台灣新興政黨「台灣基進」接觸,希望能解決短期租屋、支援性費用問題。但就在昨日(9/15)午夜,台灣基進與香港組織「香港民權抗爭(HKCRA)」爆發募款爭議,香港抗爭者楊逸朗聲稱未來不再與基進黨合作、台灣基進秘書長陳信諭則發文全盤否認相關指控。雙方在臉書上各執一詞,尚未達成共識。

「這就是『個案處理』可能產生的風險,因為遊戲規則不清不楚,大家各憑本事私下找人幫忙,很有可能會遇上心術不正的台灣人,也有可能雙方都沒有誤會,但卻因為溝通過程產生誤會。」一名長期協助香港抗爭人士來台的社運工作者認為,接下來這樣的爭議只會越來越多,傷害的還是台港公民社會之間的交誼與互信。

雖然民間團體對政府當前以「個案處理」政治難民的方式有諸多批評,但回顧過往歷史,台灣在沒有《難民法》的情況下,確實曾依現行體制提供給大陸民眾「政治庇護」,同樣也是以專案許可的方式進行。2014年5月,馬英九執政時期,曾經透過「專案許可」,發給九名滯留台灣的中國大陸民運人士和法輪功信徒的「長期居留許可」。2016年,他們獲得身份證,成為中華民國公民。

這是外界所知近年來最大的一件專案許可,取得長期居留台灣身份的人士包括四名法輪信徒,以及吳亞林、燕鵬、蔡陸軍、 顏軍、陳榮利五名政治異議人士。 他們分別在2004到2007年間,通過不同方式到達台灣,向政府請求「政治庇護」。獲得身份證最長的時間是十二年。

分析台灣政府當前的「個案處理」模式,可以總結成:「林榮基模式」及「反修例抗議青年模式」兩種情形。林榮基在今年4月25日來到台灣,依據的是一般觀光簽證,這樣的簽證,效期一到三個月不等,在台灣狀態是「停留」,和一般觀光、商務客相同。但如果要在台灣長期生活並且工作,必須申請「居留」。陸委會副主委邱垂正接受《端傳媒》訪問時證實,台灣政府確實收到了林榮基「居留」的申請,目前正在作業中。

邱垂正說,林榮基的情況,普遍受到台灣人士的關注。但林榮基婉謝了許多幫助的提議,堅持把「銅鑼灣書店」在台灣重新開起來,也用這計畫申請居留台灣。他日前發動了群眾募資,這個投資計畫未來將送交經濟部「投資審議委員會」審查,政府會全力協助他。

但對於「反修例青年」所遭遇的困境,邱垂正則說,由於事涉個人資訊及隱私,不做個案說明,只強調台灣政府必定會依照來台港人的不同個案情況,給予適當協助。

一位熟悉兩岸關係的不具名人士則分析,若反修例青年真的有留在台灣的需求,依照台灣法規,「進入學校讀書」就是留在台灣的其中一種方式。該人士分析,如果反修例的香港青年順利在台灣入學,就可以得到在台灣長期居留的權利。畢業之後,只要連續五年、每年在台灣住滿半年(183天)以上,且提出申請前一年在台灣工作平均每月收入高於47,600元(台灣現行基本工資兩倍,折合港幣約12,200元),就可以定居台灣,而「定居」幾乎就等同拿到身份證。

另名人士強調,蔡英文政府一再對外表示的「個案處理」途徑之中,讓這批年輕人在台灣就學,即是其中一種方式。

上述相關人士透露,自《香港澳門關係條例》以降,台灣法令對香港人士居留台灣的規定,遠比大陸人士要寬鬆許多,除了「就學」這樣的管道外,依法如果有學術、科學、文化、新聞、金融、保險、證券、期貨等專業領域有特殊成就,也可以申請居留台灣,實在不需要走「政治庇護」這條審查時間長、變數又多的管道。

至於外傳部分來到台灣的香港青年已經返回香港、有部分人士因經濟拮据亟需支援等紛擾,邱垂正表示,在反修例運動開始期間,陸委會從網路、電話接到的相關查詢件數確實爆增,也可能有人在一段時間裡到台灣「暫避風頭」,但就陸委會所知,事情過了一段時間後,有人可能就回去了。

邱垂正強調,一旦相關人士向台灣政府提出專案居留的申請,政府一定會依照不同個案情況,給予適當協助。

此外,外界也關心,若香港未來不幸發生大規模衝突或鎮壓,來台人數可能激增,台灣勢必不可能再依照現有法令處理逃往台灣香港人士,政府做了哪些準備?邱垂正說,如果情勢持續惡化,乃至於發生「人道危機」,台灣政府會持續修訂法規和建置因應措施,對於不足的所在,會完善精進。「到那個『極端的情況』發生時,政府要因應的問題還有很多,這(難民安置)會是其中一部分。」

在台香港學生及畢業生逃犯條例關注組、台灣公民陣線與台灣青年民主協會等團體,共同於立法院群賢樓外舉辦「撐香港,反送中」集會。

在台香港學生及畢業生逃犯條例關注組、台灣公民陣線與台灣青年民主協會等團體,共同於立法院群賢樓外舉辦「撐香港,反送中」集會。攝:陳焯煇/端傳媒

香港對「一國兩制」的最大抗爭,遇上以「一國兩制」為基礎的《港澳條例》

對於台灣而言,香港反修例政治難民的安置,除了人道主義立場之外,更深層的一面,恐怕是再度面對自身國家認同與定位的歷史時刻。陸委會長期以來據以處理香港相關事務的《香港澳門關係條例》,當初即是本於「97主權移交」與「中共將在港澳實施一國兩制」兩大前提進行立法工作。

1997年4月,台灣政府趕在97主權移交前三讀通過了《香港澳門關係條例》,根據立法記錄,《香港澳門關係條例》在1995年由陸委會正式提案,原因即是「香港及澳門地區將分別在(民國)八十六(1997)年七月一日及八十八(1999)年十二月二十日起由中共管治,為肆因應此種特殊情況,維持與港澳間之正常聯繫,亟需制定專法,作為『九七』、『九九』後處理及規範臺港澳間人民往來及其他事務之依據,期能維繫及促進與港澳地區之經貿、文化及其他關係。」據此,港澳地區的人民,在台灣各項法令上,都能享有比大陸地區民眾更寬鬆的待遇。

條例草案總說明中更提及,「民國三十八年(1949年),大陸淪陷,我政府與港澳間之官方關係逐漸淡薄,但由於港澳仍為自由地區,民心追求自由民主,大多數反共,並與我政府及臺灣地區維持密切關係。」另標明「民國七十六年(1987年)十一月政府開放民眾赴大陸探親後,兩岸交流日增。港澳在經貿、金融、交通、旅遊上發揮了及重要之中介功能。並隨著臺灣地區日益民主化、自由化,資金及廠商紛紛湧入港澳,使得各項雙邊關係更趨密切。」

而在蔣經國開放台灣人民赴大陸探親後,台灣與香港、澳門的關係也隨之在制度上邁入新階段。《香港澳門關係條例》立法理由中記載,「民國七十八年(1989年)三月,針對我與港澳未來長遠關係之發展,政府在港澳政策上確立了『九七』、『九九』後維持並加強臺港澳之現有關係,且不撤離駐港澳機構之原則。」1990年五月,總統李登輝在就職演講中,再次提及「中華民國政府將不撤退該地區機構,俾共同為維護港澳地區的繁榮安定與全體中國人的福祉而努力。」而後,政府並明定港澳政策追求之目標為:「維護港澳地區的民主、自由、安定與繁榮;增進臺港澳人民間的瞭解與合作,共同追求中國民主、自由、均富與統一。」

在立法歷程當中,當年的行政院曾有過討論,究竟要在《兩岸關係條例》中訂定「港澳專章」或以單獨以「專法」規範港澳事務?在評估過後,「一國兩制」成為最後中華民國政府為港澳地區人民訂定專法的緣由。當年的立法院文書提到,「就實質意義而言,『九七』、『九九』後,據瞭解,中共基於本身利益與客觀情勢,已宣稱以港澳為『特別行政區』,將於港澳實施『一國兩制』,並已制定『基本法』,賦予港澳地區自治權;對港澳地區原已具有之國際經貿組織之會員地位,仍予以維持。換言之,港澳雖然在形式之體制上,將成為大陸地區之一部分,但在實質上,仍將不失其以往之自由化、國際化地位,並保有其自治、自主權限。」

換句話說,台灣今日對港澳人民諸多「寬鬆」規定,即來自於對「一國兩制」能維持香港自由化、國際化有一定信心。如今,時移事往,當年立法的諸多背景都已變化。中華民國政府推動「臺港澳人民共同追求中國民主、自由、均富與統一」的豪情不再,相關字眼已從《香港澳門關係條例》中漸次退出,曾在立法過程中被多次引為準星的《國家統一綱領》也早已在2006年廢除。當年原為台灣量身訂做、後先適用於香港的「一國兩制」,不但不得台、港民心,美國國會也將在本會期對香港獨立關稅區地位進行檢討。

值此之際,香港反修例青年來台尋求庇護的行動,竟在意外之中撞開了一扇歷史大門:中華民國法律當今該如何定義香港人?如果台灣民眾多數認為一國兩制的制度信用已幾近破產、又仍希望持續給香港相對「寬鬆」的待遇,法規的內在邏輯該如何一一重新安放?不過,在當下此刻,台灣政府仍選擇以「個案處理」方式務實面對。

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