巨龍腳邊雙城記：香港駐台機構關門意味著什麼？

2021年5月18日，港府突然宣布駐台的「香港經濟貿易文化辦事處」（一般簡稱「駐台辦事處」）即日起終止服務；消息一出，令不少人相當錯愕。針對終止服務的原因，港府起初並未給出確切答覆，只說「和台灣近期升溫的疫情沒有關係。」

然而外界揣測，駐台辦事處終止服務一事，極可能就是2019年香港爆發「反修例事件」之後，台港關係不斷惡化的結果。不過，姑且不論終止服務的原因為何，這一措施是否意味港府將完全裁撤駐台機構？辦事處在台僱用的台籍僱員，會否遭到解僱？

針對這些問題，端傳媒於5月21日去電香港駐台辦公室，然而辦事處的電話已成空號。記者繼續以電郵洽詢港府政制及內地事務局，港府則回覆指出，香港駐台辦事處的辦公室已經退租，但只是「暫時停止運作，並非裁撤」，而辦事處的台籍僱員，亦已按照台灣法規全數遣散。

同一時間，港府亦在5月21日發布聲明指出，關閉駐台辦事處是因為「台方破壞港台關係」，令駐台辦事處的運作環境惡化，而辦事處人員亦曾受島內激進人士威嚇，導致港台在各領域交流的空間日漸收窄，而辦事處亦已難以達到最初成立的目的。

此外，港府還在聲明開頭，措辭強硬地批評台方「粗暴干預香港事務⋯⋯推出所謂『援港專案』，並單方面在台港經濟文化合作策進會（策進會）下設立所謂的『台港服務交流辦公室』，為暴力示威者及破壞香港繁榮穩定的人提供支援。」

對此，台灣的陸委會則反駁，台方只是對合法來台的港人提供人道關懷及必要服務，「港府竟錯誤解讀為我方挑釁，這種蔑視民主和法治的心態，更反映港府的心虛」，並反控，民間團體在香港駐台辦事處前抗議時，台灣曾派員維持秩序、致電關切，反而親中人士至台灣駐港辦事處示威時，港府卻不聞不問。

確實，自從反修例運動以來，「港人來台」便一直是熱門話題。從銅鑼灣書店在台復店、七一佔領立法會行動者梁繼平在事後先抵台灣、再轉至美國，到試圖偷渡至台灣的反修例行動者「五港人案」，已經有不少人認定，台灣確實已成香港抗爭者的政治庇護地之一。

根據台灣移民署統計，2020年香港居民赴台居留（在台居住六個月以上）、定居（在台居住，並取得戶籍）的許可人數，分別是10,813與1,576人，和反修例運動發生前的2018年相比，分別成長了約160%和45%。

不過，在一般台港居民的印象中，台港之間的民間交流本就一向熱絡：直到十多年前，台灣一直都是不少香港學子的升學目的地；在大陸市場崛起之前，港台藝人會頻繁在兩地來回活動；不少台灣人第一次「出境旅遊」，目的地也都是香港。若以載客數計算，台港航線直至今日，也都仍是世界上最繁忙的「國際航線」。

這種印象，對於大陸人來說，或許也無違和。在大陸的法理制度和日常語境之中，台灣和香港本就經常被放在「港台」、「港澳台」這些詞彙中並置，容易給人某種「港台屬於同個範疇」的印象，也弭平了港台在歷史脈絡、政治體制，以及主權現狀上的實然差異。

然而和這些印象有些矛盾的是，台港之間的政府交流，在二戰後的大多數時間裡，其實都是冷淡而隔絕的——近期台港政府間的齟齬，其實也側面反映了這段歷史。平心細究，港府近期關閉駐台辦事處，在政治上究竟具有什麼意義？雙方的代表處有可能完全撤除嗎？回看過去，台港間的政府交流，又經歷過哪些起伏轉折呢？

二戰後、97前的台港交流史：官熱民冷

時間回到二戰過後，兩岸於1949年分治，而英國亦於1950年迅速與中華民國斷交、承認中華人民共和國，導致原本設在香港的「中華民國外交部兩廣專員公署駐香港辦事處」必須撤除，而原來中華民國的駐港事務，則改由「中華民國外交部駐澳門專員公署」兼辦。

雖然香港是英國殖民地，但早在二戰結束之前，香港就一直是國共角力的重要舞台，雙方在香港皆有發展組織與地下情報工作，直到戰後亦然。而戰後香港最嚴重的兩次社會動盪——「雙十暴動」和「六七暴動」，就都和國共派系的衝突有關。

其中，發生在1956年的「雙十暴動」，即是因為親中華民國的香港居民，在雙十節當天懸掛國旗、引發左右兩派衝突，最後才擴散成大規模的動亂，導致59人喪生，而中國國民黨港澳總支部秘書亦被驅逐出境。事發之後，中華民國在港的勢力遭到了嚴重削弱，而中華民國的政府機構，也無法再以官方名義於香港活動。

到了1965年，葡澳政府在北京的施壓之下，要求中華民國關閉「駐澳門專員公署」，而原本由「澳門專員」兼轄的香港業務也隨之無人掌理，台方只好在翌年恢復成立駐港機構。但礙於港英政府不承認中華民國，於是只能以「中華旅行社」的名義運作。

值得注意的是，儘管「中華旅行社」亦由台北的外交部管轄、形同駐外館處，但台灣與港府之間依然可說是沒有正式的聯繫管道。

另一方面，由於在台灣的中華民國政府，一直將殖民地上的港、澳居民視為「外國籍的華人」，但卻又積極拉攏海外僑社，因此對港澳居民實施了許多優惠政策：比如港澳學生可以用「僑生」的身份赴台升學，而港澳居民也可以申請「華僑身份證明書」，入籍台灣（中華民國國籍）的手續也相對容易；今日三、四十歲以上，同時擁有台港兩地護照的香港人，多半就是透過這種方式取得台灣身分證的，最有名的例子包括港星周華健、廣達集團創辦人林百里以及《亞洲週刊》現任總編輯邱立本。

很有意思的是，由於台灣流行棒球、香港嗜踢足球，台灣的足球戰力稍弱，因此從 1950 至 60 年代期間，台灣足球隊也曾借重香港選手作為主力，而不少香港足球員，當時也會前往台灣發展、代表中華民國參加國際比賽，在足球場上實踐了中華民國版本的「一中政策」。

換言之，二戰結束後將台灣和香港連結在一起的，其實就是「中華民國」；而這個連結，後來在馬英九執政時期，也經常就是台方意圖凸顯的論述。

曾擔任台灣陸委會主委辦公室主任的施威全，在其著作《協商總在晚餐後》指出，賴幸媛 2011 年在香港為新成立的駐港辦事處揭幕時，就在致詞中特別提及，孫文革命思想的發源地就是香港，因此香港也可以說，就是創建中華民國的發源地——這個說法，不只將中華民國所在的台灣，和香港連結了起來，同時也順帶強調了中華民國客觀存在的事實。

施威全描繪，當時代表港方出席的財政司司長曾俊華，聽完賴的發言之後「坐立不安、面如土色」，致詞時也只提到「港台美食可以互補」，除了規避尷尬的主權問題，也凸顯了香港在台港關係中，只想強調文化、旅遊、經濟上的交流。

不過賴幸媛的說法，也並非台港連結的全貌。事實上，早在台灣仍是日本殖民地的時期，作為日本「南進」跳板的台灣，和香港就已有不少商貿上的往來；二戰結束後，主張台獨的台籍運動份子，也曾在香港建立根據地。不過上述這些，當然都是彼時台港雙方皆不願彰顯的「台港關係」。

但不論如何，二戰之後的台港關係，基本上就是在「中華民國無法在港現身、國共持續對峙，而港人被台方視為華僑」的框架之中，一直維持到了 1980 年代，基本沒有太大更動，直到中英開始針對香港前途談判、冷戰即將落幕之際，才悄悄出現了變化。

「九七」前後的台港關係：冷戰終結、台灣民主化、香港回歸

到了1984年，中英簽署《中英聯合聲明》，「一國兩制」、「五十年不變」的香港前途大致底定，而台灣這邊，也必須針對港澳在制度上的定位進行改革。

在這個背景之下，台灣於1991年成立了「大陸委員會」（簡稱陸委會），並在其下設置「港澳處」掌理港澳事務，形同在制度上確立定位：港澳事務，必須被放在「兩岸框架」中看待。

值得注意的是，1991年正好也是蘇聯解體、冷戰終結的那一年，當年的台灣除了成立陸委會之外，也在民主化浪潮中修改憲法、終止「動員戡亂時期」，除了在法理上終結兩岸的「內戰關係」之外，也讓原本由 1949 年來台的各省代表所組成的「國民大會」（亦即所謂的「萬年國會」）得以進行改選——在台灣歷史上，1991 年就是民主化、本土化的關鍵年份。

換言之，將港澳納入兩岸框架，和兩岸開始破冰、在法理上脫離「內戰關係」，以及中華民國開啟「本土化」的工程，基本上是同步發生的事件。

到了1997年3月，亦即香港回歸前夕，台灣進一步修改陸委會的組織條例，明定陸委會「得視業務需要，於香港地區或澳門地區設辦事機構」，並在1997年3月，在當前的陸委會副主委蔡英文的高度參與下，訂立《香港澳門關係條例》，明確在法律上將港澳人士定位為「港澳居民」，而不再是「海外華僑」，也不再能夠以「華僑」管道入籍台灣，因而導致部分香港居民趕在「大限」前「搶當華僑」，向台方申請「華僑身份證明書」。

根據台灣僑委會統計，「華僑身份證明書」於1997年的申請數，確實比前一年暴增了一倍多。而同樣的現象，在澳門回歸的1999年也能見到。時至今日，任何曾在「大限」之前獲發證明書的港澳居民，都依然能以「華僑」身份在台工作、投資，條件也比一般港澳居民優惠。

1997年7月1日，香港主權正式移交中國，而陸委會也同步在當天設置「香港事務局」，並將原本由外交部管轄的「中華旅行社」改由陸委會管轄，也讓台港關係正式翻入新的篇章。

不過，雖然港澳事務在法律上由陸委會管轄，但就實務上而言，卻又經常被和「大陸事務」區隔開來，適用《香港澳門關係條例》，而非《兩岸人民關係條例》；對於港澳居民來說，最切身的例子便是，在港澳出生的永久居民申請「入台證」（類似於入境台灣的「簽證」）時，手續遠比大陸居民簡便許多。

翻入新篇章的台港關係，並非從此就一帆風順。1999年，台灣駐港代表鄭國安在香港電台的節目上，闡述時任總統李登輝的「兩國論」（亦即「兩岸是特殊的國與國關係」），事後除了遭中方批評之外，也導致鄭國安的留港簽證不被續發。此外，2000年陳水扁當選總統之後，台港關係亦進入了長達八年的冷淡期，包括時任台北市長的馬英九在內，多位台灣官員的訪港行程都曾受阻。

很顯然地，發展台港關係最重要的前提，就是兩岸關係。

到了2008年，馬英九當選總統，而兩岸關係也逐漸回暖；在北京的默許之下，香港對台政策也逐漸鬆綁，台港關係於是進入了「蜜月期」。而對一般台灣人而言，最直觀的改變則是：自2009年開始，台灣旅客入境香港時只需持有臺胞證，即使沒有辦理入境內地的「簽注」，亦可免簽在香港停留7天；到了2011年，免簽停留時間更延長到30天。

此外，為了促進「半官方交流」，台港雙方亦仿照兩岸的「海基會－海協會」模式， 於2010年分別成立「臺港經濟文化合作策進會」和「港台經濟文化合作協進會」，作為彼此的對口交流單位——雖然名義上是「半官方」，但在兩會中任職的人員都具有官方身份。

現在回看，2010年台港「半官方交流」的進展，顯然是在為「更高層級的交流」做鋪路，因為不久過後，台灣的駐港機構「中華旅行社」便在 2011年 7 月20日更名為「台北經濟文化辦事處」，不再以「旅行社」名義運作，而香港亦在該年於台北設置「香港經濟貿易文化辦事處」——也就是港府剛於5月18日宣布終止運作的機構。

很有意思的是，新成立的「台北經濟文化辦事處」，也直接承襲了中華旅行社位在金鐘「力寶中心」的辦公室，直接面對特區政府總部，以及駐港解放軍的中環軍營；站在夏慤道上看，這三幢高聳的建築物，儼然就是中港台三方鼎立的空間隱喻。

不過兩岸關係的回溫，對香港來說卻未必只有好處。比方說，兩岸在試行多年直航包機之後，最後於2009年開啟定期直航航班，卻也為作為兩岸中轉樞紐的香港帶來不小衝擊。為了應對這個情況，台港遂於2011年簽訂航空運輸協議，除了開放航權、鼓勵其他航空公司投入台港線之外，也新增台灣二線城鎮作為航點，因而導致台港航線票價下降，也間接促進了台港之間的交流。

民進黨重返執政：台灣駐港機構的變遷

2016年蔡英文上台後，台港關係又迎來了另一個轉捩點。

民進黨的重返執政之後，兩岸間的官方對話機制幾近完全中斷，而若想感受這種急速冷卻，香港就是其中一個溫度計。

2018年，陸委會任命盧長水出任駐港辦事處的新任處長，卻因為無法拿到港府核發的簽證，而遲遲無法赴港就任。

在此，有個地方值得深究：目前台灣的駐港辦事處，包含負責簽證業務的「服務組」、負責經濟業務的「經濟組」（即遠東貿易服務中心駐香港辦事處）、負責新聞業務的「新聞文化組」（即光華新聞文化中心）等，台籍人員編制一共30人；雖然辦事處在法規上由陸委會管轄，而辦事處的處長、副處長也皆由陸委會委派，但事實上陸委會人員在辦事處的編制中只佔12人，其他人員則由外交部、經濟部、移民署、文化部指派，而外交部在編制中就佔了5人。

根據中華民國憲政框架，「台港關係」不論對台方、或港方而言，都不能算是「國與國的關係」，因此香港駐台的辦公室，也和香港駐內地的辦事處一樣，都隸屬「政制及內地事務局」，而不像其他香港駐外國辦事處由「商務及經濟發展局」管轄，顯然也是為了符合「一中框架」。

然而耐人尋味的是，台灣駐港辦公室的編制，實際上卻包含了外交人員，似乎和台港雙方對「台港關係」的定位存在扞格。就此，港府是否曾經對編制安排提出過異議呢？

針對這個問題，台灣陸委會對端傳媒回應，台灣駐港人員皆是依照駐館的服務功能、業務需要所派任的，而派任的事宜，也都「符合台港2011年互設辦事處的共識」。

今日回看，台港關係真正急轉直下的關鍵點，恐怕還是 2019 年的「反修例事件」：當時已經漸趨冷淡的台港關係，確實因為「反修例事件」而更加惡化，而引發事件的殺人案兇嫌陳同佳，應該以何種方式引渡台灣、雙方之間有無「司法互助協議」等議題，也都再次加深了台港官方之間的嫌隙。

值得注意的是，由於「反修例事件」正好發生在 2020 年總統大選前，不少人都認為，香港局勢就是觸發台灣選民亡國感、推升蔡英文支持率攀高的重要原因之一，而香港人當時對台灣大選的關注程度之高，也前所未見，甚至還有香港人飛往台灣，在街邊舉牌呼籲台灣人謹慎投票的情形，於是呈現出一幅「台港官方交惡、民間卻緊密繫連」的雙層現象。

如此看來，港府近期會關閉駐台辦事處，確實是冰凍三尺，絕非一日之寒。

台港命運共同體：既冷又熱的雙城記

從台港交流的歷史來看，台港關係所譜寫出的是一篇既熱絡、又冷淡的雙城記；將兩城並置看待，不只反映了兩岸間的陰晴冷暖，有時也會在夾縫間滲透出不少巧趣。

而「港澳事務」在台灣定位特殊、歷經多次更迭的現象，反映的也正是兩岸在特殊時空環境下的尷尬架構，以及港澳介於其中的特性——早在今日兩岸政權成立之前，港、澳就已經是西方的殖民地；兩岸對峙的冷戰期間，香港又不只是中國大陸的對外臍帶，也是兩岸角力、交流的舞台；等到中國與西方關係和緩，開始針對港、澳的未來進行磋商時，台灣也已經失去在國際社會中代表「中國」的權利，卻又持續在法理上將港澳視為「中華民國領土」，最終導致港澳事務在中華民國台灣的憲政框架下成為「既不屬於外國、也不屬於本國、又不屬於大陸」的特殊狀態。

巧合的是，台灣近期的兩任總統——馬英九和蔡英文，其實也都和香港有些淵源：馬英九本人，就是在香港出生的，2008 年當選總統時，還曾在國際記者會上戲稱自己是「在香港交貨的」（delivered in Hong Kong）；至於蔡英文，則是陳水扁首任總統期間（2000 至 2004 年）的陸委會主委，曾經主管港澳事務，而馬英九於 2001 年結束訪港行程、返台之後，也曾立刻拜訪蔡英文說明訪港的「交流結果」。

對此，長期關注兩岸政治的資深媒體人李志德評論，香港作為一個特別行政區，沒有自己的外交自主權本就是預料中的事，但以往北京並不會大張旗鼓地禁止香港對外發展關係（包括對美國和對台灣的關係）。

「事實上，台灣對港澳的關係，過去在某個程度上，是可以和兩岸關係脫鉤的，而港澳也可以根據自己的需要來發展對外關係。」這種現象，以澳門來說最為顯著——即使是在陳水扁執政的年代，澳門也一直和台灣維持很好的關係，甚至直接對中華民國護照提供三十天免簽（無需台胞證），比香港現行對台的簽證政策更加優惠。

李志德認為，若將台港關係從2019年開始的惡化現象，放在更寬闊的框架中檢視，除了可以看出兩岸關係的衰退之外，也可以看出北京不再容許港澳擁有自己對外發展關係的空間。

「如果做個比喻，台港關係現在就像纜線斷掉的電梯，正在急速下墜。」然而最後是會「墜回到一樓」、還是會「整個摔碎」，關鍵就在於台港彼此派駐的機構，最後裁撤到什麼程度。

李志德進一步分析，由於香港在2011年之前，本來就沒有駐台機構，因此港府近期裁撤駐台辦事處的動作，其實只是回復到馬英九上任之前的「中華旅行社」時代，只能算是「墜回到一樓，還不算失控摔碎」。

「如果最後的結果，是連台灣駐港機構都完全消失的話，那才是低於『中華旅行社年代』的狀態，也就是真的摔碎了，」李志德說。

然而，陸委會的駐港機構畢竟具有相當強烈的象徵意義。因此，李志德認為，香港「保留餘地」的機率，還是大一些，最多可能只是降級，成為類似「中華旅行社」的機構。「就算完全裁撤，也都可能只是為了把籌碼歸零、重新談判。只要兩岸三地基本格局不變，雙方依然會有互派機構的需求。」

換言之，近期香港駐台辦公室的裁撤，其實更應該被放在動態的長期過程中看待。

不過如果回顧歷史，台灣也不是沒有「在港無派駐機構」的經驗——從 1950 年至1965 年間，台灣駐港事務就是由台灣駐澳門專員代理的。就此而言，澳門與香港作為兩個不同的實體、以及澳門長期穩定的社會氣氛，對台灣來說似乎也不無「好處」，可以在台港關係惡化時提供一定的折衝。

然而台灣駐港代表處是否真會裁撤？「向下摔」的台港關係，究竟會墜落何處？這些問題，眼下或許沒有人能確定——而更重要的是，決定這個問題的變因，恐怕也未必完全掌握在台港政府的手上。