洪水下慌張的大壩，和寸土必爭的分洪區

陳琴家住在安徽全椒縣古河鎮後份村。自安徽西部流下的滁河，在她家門前拐了一個彎，往東奔向江蘇南京六合縣，最終匯入長江。

「環滁皆山」，指的大致就是這條河蜿蜒盤踞的地方。在超過8000平方公里的總流域當中，狹窄多彎的滁河像一張巨大的披風，跌跌撞撞地裹在南京城的上方。

連續一週的暴雨，不但使得後份村變成汪洋一片，也讓河水位急漲。7月19日凌晨1時，滁河襄河口閘水位達14.33米，超保證水位0.83米——「保證水位」是河道堤防最後一級水位，水超過這個位置後，圩堤（圩，中國江淮低窪地區周圍防水的堤）就進入超負荷狀態，隨時可能發生潰堤、漫決。

19日凌晨3時左右，全椒縣主動爆破滁河大堤，引水進入蓄滯洪區荒草二圩、荒草三圩泄洪。陳琴告訴端傳媒，本地人都知道泄洪是為了保全下游的滁州和南京，「我們全椒人都知道舍小保大」。中共全椒縣委宣傳部也發文形容此次行動是全椒縣「犧牲小我，保全大我」。

當天中午12時，滁河水位下降了0.5米，後份村依然處在洪澇中，陳琴一家乘救援隊的船出村，搭車往縣城避險。

幾乎同時，200公里外的安徽六安市固鎮鎮河堤潰壩，大水圍困了當地一萬多人。7月20日8時32分，由於水位已超過保證水位，淮河幹流王家壩閘開閘泄洪，將河水引向安徽阜陽蒙窪蓄洪區。安徽省在長江、淮河流域同時啟用蓄滯洪區，全省多個城市告急。

7月20日的水利部數據顯示，安徽省有37條河湖超警戒水位，同時有637座水庫超汛限水位正在泄洪。全省發布防汛應急Ⅰ級響應，啟用了8處蓄滯洪區。

以長江防洪體系為例，當降雨導致長江水體上漲時，江河堤防和行洪河道是宣泄洪水的第一道防線，水庫群的蓄水空間是第二道防線。如果蓄水空間用盡仍然無法容納所有洪水時，蓄滯洪區作為「最後一道保險」，就會被啟用來貯存超額洪水，以防止洪水侵襲城區。

一旦啟用蓄滯洪區，意味着防汛警戒已到最高級別。荒草二圩、荒草三圩屬於長江流域的蓄滯洪區，設計蓄洪量6071萬立方米，有1.31萬畝耕地和7戶居民；蒙窪蓄洪區是淮河流域的蓄滯洪區，設計蓄洪量7.5億立方米，有耕地19.74萬畝，區內居民19.5萬人。

開閘泄洪之後，暴雨仍然不停，21日晚，王家壩的水位仍然與保證水位持平，這意味着蓄滯洪區的啟用仍未能使安徽的防汛警戒降級。

告急：看不見的分洪區

啟用蓄滯洪區的代價越來越大，但是又不能因此選擇不分洪。

王家壩有一個「霸氣」稱號：「千里淮河第一閘」。「第一閘」上一次開閘泄洪是13年前，作為「主動受災區」，蓄滯洪區主動啟用泄洪並非常態。中國水利部防洪抗旱減災工程技術研究中心發布的《安徽省長江流域2016年洪水災害調研報告》顯示，2016年洪災期間，安徽129個千畝以上破圩中，只有4個為主動開閘泄洪，另有125個市承受不了水位慢漲而自然破口。

《上觀新聞》採訪的一位安徽省水利專家表示，圩區沒有及時進洪，致使長江幹流安徽段水位居高不下，是安徽歷年水患受災損失嚴重的成因之一。他以巢湖流域的圩區舉例：萬畝以下圩區在水位達到11.5米就應該主動進洪，直到洪水漲至12.8米，也仍沒有開閘，「還是在硬抗」。

2016年，水利部防洪抗旱減災工程技術研究中心原常務副主任程曉陶帶隊到安徽受災嚴重的調研。在接受《中國新聞週刊》採訪時他提及，由於當地已經17年沒有較大的洪水，許多蓄滯洪區內部被圩區民眾開墾為田地，侵佔了行洪通道和湖泊調蓄面積，「河湖水系被擠佔、淤塞，支流通江河流排水能力與內湖蓄洪能力降低」。程曉陶還提到，自1998年水災後，儘管國家呼籲「退田還湖」，但是許多應該「雙退」（退人退田）的圩區變成「單退」（退人不退田），洪水來臨時，圩區內都是居民的財產，推動開閘分洪的阻力很大。

長江流域的蓄滯洪區建設普遍面臨「欠賬」問題。2016年，清華大學土木水利學院教授周建軍接受《中國新聞週刊》採訪時指出按三峽規劃方案，城陵磯附近需要建280億立方米蓄滯洪區，只落實了100億立方米（澎湃新聞曾向水利部進行過查詢，這100億立方米蓄滯洪區的建設還在起步階段）。而荊江分洪區等已有的蓄滯洪區使用難度很大。他說，蓄滯洪區「欠賬」和難啟用的後果就在於中游大量超額洪水沒有出路，危害很大。

今年7月20日，中國水利部長江水利委員會也公開表示，長江中下游蓄滯洪區建設滯後，大部分蓄滯洪區無法主動分洪。目前長江中游幹流沿岸開闢了42處蓄滯洪區，總面積約為1.24萬平方千米，有效蓄洪容積為590億立方米，區內總人口約630萬人。「蓄滯洪區本來應該時刻準備好分洪，但是居住在這裏的人也有發展的權利，這就構成了矛盾。」周建軍對端傳媒表示，啟用蓄滯洪區的代價越來越大，但是又不能因此選擇不分洪。

他以知名度最高的荊江分洪區為例，分洪需要轉移的人越來越多。根據《湖北日報》7月21日報導，荊江分洪區現居住61.53萬人，如果啟用，有40萬人需要轉移。而在1998年，荊江分洪區預備啟用，轉移了33萬人。而在1954年，歷史上唯一一次啟用荊江分洪區時，根據《荊江分洪工程志》記載，1954年，荊江分洪區啟用，災民超20萬人。周建軍說，1998年最終沒有啟用荊江分洪區，而是選擇「嚴防死守」荊江大堤，實際上付出了更大的代價，這樣的情況不應該再次出現。

周建軍認為，儘管2006年三峽水庫建成後，長江中游多了221.5億立方米防洪庫容，但是這並不代表蓄滯洪區可以相應減少面積。「大家一定要清楚，三峽主要是用來保荊江安全的，它沒多大能力用於幫助下游減少分洪量。」他在澎湃新聞的一篇採訪中強調，長江中游必須與洪水共處，這是區位條件決定的，永遠不能期待長江中游和洞庭湖區沒有了洪水。

正視：「超級」大壩不萬能

水庫的主要作用不是攔蓄洪水，而是削峰（降低洪峰流量），長江流域所有水庫加在一起也沒法容納洪水的水量。

周建軍並非為三峽「降温」的唯一一人。

2010年，中央電視台《新聞1+1》節目曾轉述長江水利委員會主任蔡其華的話，稱「不能把全部的希望都寄託到三峽大壩上」，一時間引起輿論熱議。有網民整理了關於三峽防洪能力的歷史報導，發現官方媒體的報導，口徑依時間變化，從《三峽大壩固若金湯，可以抵擋萬年一遇洪水》，變為《三峽大壩 今年起可防千年一遇洪水》，再到《三峽大壩可抵禦百年一遇特大洪水》，和其後的《長江水利委：不能把希望都寄託在三峽大壩上》。

三峽水利樞紐梯級調度通信中心副總工程師趙雲發後來回應，「千年」和「萬年」指的是大壩主體結構的堅固程度，「百年」指的是大壩攔蓄洪水的能力。官方宣傳話術的模糊和演變，其實是對於三峽大壩的政治拔高和科學認知之間的鴻溝。

華南理工大學水利水電工程系教授黃國如向端傳媒介紹，由於庫容有限，長江的洪水調度並不單靠三峽：「（單靠三峽）那是不可能的，還要利用中上游的大概40個大型水庫進行聯合調度。否則今年的損失我相信還要超過一半。」

即便有水庫群進行聯合調度，周建軍也強調：「水庫的主要作用不是攔蓄洪水，而是削峰（降低洪峰流量），長江流域所有水庫加在一起也沒法容納洪水的水量。希望靠水庫來消化超額洪量是不現實的。」

中國水利水電科學研究院水資源所名譽所長、中國工程院院士王浩用一組數據說明三峽大壩的防洪庫容的有限：三峽大壩的有效庫容為221.5億立方米，而長江年徑流總量為9513億立方米，比值（庫容係數）為0.023。相對地，黃河中上游水利工程的庫容係數為0.775。換言之，黃河幹流上的水庫可以貯存黃河大半年的水流量，而三峽水庫則只能貯存長江一年水流量的2.3%。

「因此，三峽水庫在主汛期應對洪水的方法是削峰填谷，卻沒有攔截全部洪水的能力，在汛期仍然需要泄洪。」王浩說。6月29日，三峽水庫首次泄洪，下泄流量為至日均35000立方米/秒。7月19日，由於水位已達164.4米，三峽大壩以40000立方米/秒的流量泄洪，騰空庫容準備下一輪洪水。

在防洪庫容極其有限的情況下，三峽的規劃目的是防大洪水，保護歷史上洪水頻發的荊江河段。

1993年，中國國務院三峽工程建設委員會審批的《長江三峽水利樞紐初步設計報告（樞紐工程）》，規定了三峽的防洪調度原則：保證荊江河段行洪安全，避免南北兩岸幹堤潰決和發生毀滅性災害；同時，儘可能地減少中下游地區的分蓄洪量和淹沒損失。2009年10月，中國水利部印發的《三峽水庫優化調度方案》規定，三峽水庫的防洪調度方式主要為對荊江河段進行防洪補償，兼顧對城陵磯地區進行防洪補償。

周建軍在接受澎湃新聞採訪時解釋，三峽水庫的調度方案可以分成兩部分理解：水庫最低的145-155米防洪庫容用於保證洞庭湖口的城陵磯水位不超過34.4米；如果水位超過155米，則剩下的防洪庫容用於控制荊江洪水流量，使沙市水位不超過44.5-45米，保護荊江河段。

他同時認為針對城陵磯的調度方案佔據了三峽大量庫容，不符合三峽主要用於防大洪水原則。「現在大家期望越來越高，覺得三峽不僅要保荊江安全，還要保城陵磯安全。而且，近年還冒出一個攔中小洪水任務。」周建軍覺得這種期望不切實際，他做過估算，1998年洪水的水量，如果下泄流量為45000立方米/秒，需要三峽大壩攔洪360億立方米，遠超出實際庫容。而近些年，本該下泄56700立方米/秒到60000立方米/秒流量的洪水，也始終控制在40000立方米/秒左右，當全流域大洪水來臨時，三峽大壩保荊江的任務也會面臨挑戰。

周建軍還擔憂，三峽大壩常年攔中小洪水會使下游河道泄洪能力萎縮。他說：「由於中下游長期沒有經過洪水，河道會發生萎縮，進一步增加泄洪風險。」中國工程院院士、三峽工程設計總負責人鄭守仁也表示過同樣的意見，他認為三峽大壩每年汛期下泄流量在45000立方米/秒以下，可能導致中下游洪水河道萎縮退化，在條件具備的情況下，應採取間隔幾年，下泄55000立方米/秒的流量，全面檢驗荊江河段堤防和河道泄洪能力，防止河道萎縮。

難解：中小水庫的死結

蓄水、發電和防洪的衝突普遍存在於水庫中。

針對中國水庫蓄水能力不足的困境，王浩認為解決之道是建設更多水庫。他指出中國的水庫總體庫容係數為0.3，遠比美國（0.66）和歐洲國家（0.9以上）要小，直接後果是主汛期需要不斷地抗洪搶險，而在非汛期伏旱天則面臨供水不足的困境。「有了足夠的水庫庫容，洪水就是資源和財富，否則就是危險和災難。」

周建軍持不同意見，他認為不能完全依賴水庫應對洪水，而應該把蓄滯洪區當成防洪工程的正常部分。「建水庫對生態的影響很大，不是越多越好。」他對端傳媒說，中國水庫的癥結，在於大量中小水庫缺乏「一盤棋」的管理。

6月11日，在中國國務院政策例行吹風會上，水利部水旱災害防禦司司長田以堂表示，中國有9.8萬多座水庫，多數修建於上世紀50年代到70年代，質量不高，過去十幾年加固了6.6萬座，還有1.6萬座病險水庫沒有加固。他還指出，多數小型水庫，尤其是小（2）型、小（1）型水庫沒有管理機構，最多是有一到兩個看護員，安全運行沒有保證。

水利專家程曉陶接受《三聯生活週刊》採訪時也表示，中小河流治理最主要的問題是缺乏統籌規劃。「我們在大江大河上有專門的流域機構進行管理規劃，但是中小河流治理按分級管理的體制是地方政府的職責，還談不上統籌規劃，因為還沒建立起這套制度。」

因洪水而推遲高考的安徽歙縣，所面臨的問題正來自於此。根據《中國新聞週刊》報導，7月5日、6日歙縣上游的豐樂水庫連續三次泄洪，只有兩次提前1-2小時通告，最後在當地指揮部主動詢問才告知；7月7日高考當天4時42分，上游豐樂水庫開始溢流，也沒有主動通知歙縣。

同樣的悲劇不斷重複，2010年7月，吉林市永吉縣遭遇「1600年一遇」洪水，《財經》雜誌調查顯示，上游朝陽水庫為免潰壩而泄洪，泄洪與暴雨洪峰彙集，加劇了災情。

周建軍告訴端傳媒，對中小水庫來說，汛期的洪澇只是災害的一面，他們也普遍擔心汛期之後水庫蓄水不夠而面臨乾旱問題。實際上，蓄水、發電和防洪的衝突普遍存在於水庫中。

2018年8月19日，山東壽光的三個上游水庫同時泄洪，加上伴隨着颱風而至的暴雨，導致當地發生嚴重洪災。中國水利水電科學研究院水力學研究所總工劉樹坤在接受澎湃新聞採訪時指出，壽光水災的一個重要原因，是壽光8月中旬一般到了汛期尾巴，水庫考慮把水蓄起來，這是一般的調度原則——因為馬上秋季就會遇到乾旱。

另外，根據財新《新世紀》週刊2010年報導，長江委水文局曾到長江上游調研各水庫的情況，包括對各水庫庫容等進行備案，但大多被拒絕。有好幾家上市公司甚至認為庫容及消落方案等屬於公司機密，如果外泄可能影響以後的電價競拍。一位長江委官員還表示，儘管三峽集團公司（利用三峽水庫從事發電業的中央企業）強調集體調度，但是三峽集團公司有時也會違反長江防總的調度要求，在2008年時就曾為了發電而在汛期蓄水。

加劇：瀕死的湖泊和蔓延的城鎮

《防洪法》是1998年公布的，裏面找不出「風險」這兩個字。

7月10日，水利部長江水利委員會發布鄱陽湖湖區洪水紅色預警，這是洪水預警的最高等級。7月12日，鄱陽湖水位突破有水文記錄以來的歷史極值。鄱陽湖三處主要圩堤接連出現決口，轉移2.2萬人。7月13日，江西省要求鄱陽湖區185座單退圩（退人不退田）主動破圩進洪，降低鄱陽湖水位。

7月21日，安徽巢湖水位已超百年一遇標準，且水位仍在上漲。同一天，洞庭湖水位全面超過警戒水位。

長江流域三大湖泊水位超警的另一面，是長江流域湖泊面積的迅速萎縮，和湖泊調蓄功能的衰退。

以洞庭湖為例，1950年代-60年代，在大躍進「 以糧為綱」 的思想指導下，在洞庭湖湖區先後圍墾了11個農場。1980年5月，水利部叫停圍墾，洞庭湖湖區堤垸數目及耕地面積之後未再發生變化。根據水利部公開數據，1949年至1978年，洞庭湖面積減少了39.7%，之後面積維持在同一水平。一旦到枯水季節，洞庭湖只留下河道形態，連湖泊形態都基本消失。

1996年，湖南省洞庭湖湖區發生特大洪災，災情嚴重。不過，同期長江洪水並不算大。湖南師範大學資源與環境學系教授李景保在一篇論文中分析，主要原因在於多年的泥沙淤積和圍墾，使得洞庭湖的天然調蓄功能和防洪排澇能力衰退 。

1998年長江特大洪災發生之後，中國國務院出台「 退田還湖」 政策，在湖南、湖北、安徽、江西四個省份實行平垸行洪，單退(退人不退田) 圩和雙退(退人退田) 圩正是這一政策的產物。該政策同時要求凡是被洪水衝破的江河幹堤外灘和湖區內的民垸、行洪垸原則上不修復，影響行洪的民垸需要放棄和清除。

不過，中國地質調查局副局長李朋德認為，目前的退田還湖規模不能解決長江中游蓄洪能力不足的問題。對比1954年長江有1023億立方米的超額洪量，現有退田還湖政策增加蓄洪容積130億立方米，僅為超額值的15%。湖泊面積萎縮趨勢尚未根本性緩解。

在湖泊枯萎殆盡的一旁，是瘋狂滋長的城鎮——這成為了主要防洪工程之外，對洪災有重大影響的因素。

華南理工大學水利水電工程系教授黃國如告訴端傳媒，當前最嚴重的問題出現在中小流域的城鎮，尤其是長江上游山區的縣城。一方面，縣城的堤防加固、河道疏浚、水庫建設等防洪工程標準對比大城市普遍不高；另一方面，隨着縣城的城鎮化規模越來越大，地面硬化和排水系統的落後也帶來了內澇現象。

水利專家程曉陶在接受《財經》雜誌採訪時也提到，一方面，城市擴張快速，規劃能力和基礎建設相對較弱，「先地上後地下」的模式很明顯，水利建設欠賬很多。他曾以北京為例分析：過去農田比較多，降雨量有60%甚至80%都滲透到地下了，只有20%到40%轉成地表徑流；而現在，80%以上都轉成徑流。北京的排水系統一直是按照一到三年一遇的暴雨設計的，這導致降雨量超過設計量，雨水根本排不出去了。同樣的難題也隨着城鎮的蔓延而成為普遍問題。

另一方面，城鎮化帶來的了大量農村青壯勞動力外流。程曉陶說：「過去汛期時，查險、排險、搶險，主要是農民在做。現在，青壯勞動力一走，農村的防洪體系、排澇體系的建設能力、維護能力大大減弱。」

7月10日，因連日暴雨，江西省九江市將防汛應急響應等級提升為Ⅰ級。同日，九江市柴桑區江洲鎮對外發出公開信《致江洲在外鄉親的一封信》，呼籲江洲在外的18至60週歲鄉親回家抗洪。公開信稱，江洲在家常住人口僅有7000餘人，且多為留守老人和婦女，實際可用勞動力不足。根據《財新》報導，截至7月11日，陸續約有1500名在外工作的江洲居民回鄉抗洪。江洲島上15個村全都參與抗洪，每家每戶都要出人參與抗洪。島上的防洪堤每隔400多米就設有一個哨棚，每個哨棚由3、4個人輪流24小時不間斷值守巡查，發現險情立即報告，及時通知部隊搶險。

城鎮化帶來了越來越多的房子，「與水爭地」越來越成為常態。幾位接受端傳媒採訪的水利專家都指出，要認識到洪水不可能消失，「與洪水共存」才應該成為常態。

黃國如認為，洪水風險意識和管理在國內的缺失，也加劇了「與水爭地」問題的嚴峻。

他以陽朔洪水為例，根據《南方週末》報導，6月份廣西陽朔遭遇洪水，一間建於地勢低窪區的酒店被淹，導致兩名住客遇難。「在美國、日本都會修訂洪水風險圖，告訴你一百年一遇的洪水原則上淹到哪裏，不可以建房子。如果非要建，給保險公司投保的金額就要大，因為風險高。」他說，這樣的經驗在中國還很難落地。

程曉陶在接受《三聯生活週刊》採訪時也提及洪水風險的問題和相關法律的缺失：「我們水利系統近年投了30多個億也做了一個風險圖，但只能在內部使用，沒有法律說你可以拿着這個圖去限制老百姓蓋房子，也沒有制度說我們可以把這個圖交給住建部門和國土資源部門，作為他們城建規劃和道路規劃的依據。《防洪法》是1998年公布的，裏面找不出「風險」這兩個字。連《防洪法》裏都沒有風險管理的概念，做出來的風險圖能發揮多大作用呢？」