洪水下慌张的大坝，和寸土必争的分洪区

陈琴家住在安徽全椒县古河镇后份村。自安徽西部流下的滁河，在她家门前拐了一个弯，往东奔向江苏南京六合县，最终汇入长江。

“环滁皆山”，指的大致就是这条河蜿蜒盘踞的地方。在超过8000平方公里的总流域当中，狭窄多弯的滁河像一张巨大的披风，跌跌撞撞地裹在南京城的上方。

连续一周的暴雨，不但使得后份村变成汪洋一片，也让河水位急涨。7月19日凌晨1时，滁河襄河口闸水位达14.33米，超保证水位0.83米——“保证水位”是河道堤防最后一级水位，水超过这个位置后，圩堤（圩，中国江淮低洼地区周围防水的堤）就进入超负荷状态，随时可能发生溃堤、漫决。

19日凌晨3时左右，全椒县主动爆破滁河大堤，引水进入蓄滞洪区荒草二圩、荒草三圩泄洪。陈琴告诉端传媒，本地人都知道泄洪是为了保全下游的滁州和南京，“我们全椒人都知道舍小保大”。中共全椒县委宣传部也发文形容此次行动是全椒县“牺牲小我，保全大我”。

当天中午12时，滁河水位下降了0.5米，后份村依然处在洪涝中，陈琴一家乘救援队的船出村，搭车往县城避险。

几乎同时，200公里外的安徽六安市固镇镇河堤溃坝，大水围困了当地一万多人。7月20日8时32分，由于水位已超过保证水位，淮河干流王家坝闸开闸泄洪，将河水引向安徽阜阳蒙洼蓄洪区。安徽省在长江、淮河流域同时启用蓄滞洪区，全省多个城市告急。

7月20日的水利部数据显示，安徽省有37条河湖超警戒水位，同时有637座水库超汛限水位正在泄洪。全省发布防汛应急Ⅰ级响应，启用了8处蓄滞洪区。

以长江防洪体系为例，当降雨导致长江水体上涨时，江河堤防和行洪河道是宣泄洪水的第一道防线，水库群的蓄水空间是第二道防线。如果蓄水空间用尽仍然无法容纳所有洪水时，蓄滞洪区作为“最后一道保险”，就会被启用来贮存超额洪水，以防止洪水侵袭城区。

一旦启用蓄滞洪区，意味着防汛警戒已到最高级别。荒草二圩、荒草三圩属于长江流域的蓄滞洪区，设计蓄洪量6071万立方米，有1.31万亩耕地和7户居民；蒙洼蓄洪区是淮河流域的蓄滞洪区，设计蓄洪量7.5亿立方米，有耕地19.74万亩，区内居民19.5万人。

开闸泄洪之后，暴雨仍然不停，21日晚，王家坝的水位仍然与保证水位持平，这意味着蓄滞洪区的启用仍未能使安徽的防汛警戒降级。

告急：看不见的分洪区

启用蓄滞洪区的代价越来越大，但是又不能因此选择不分洪。

王家坝有一个“霸气”称号：“千里淮河第一闸”。“第一闸”上一次开闸泄洪是13年前，作为“主动受灾区”，蓄滞洪区主动启用泄洪并非常态。中国水利部防洪抗旱减灾工程技术研究中心发布的《安徽省长江流域2016年洪水灾害调研报告》显示，2016年洪灾期间，安徽129个千亩以上破圩中，只有4个为主动开闸泄洪，另有125个市承受不了水位慢涨而自然破口。

《上观新闻》采访的一位安徽省水利专家表示，圩区没有及时进洪，致使长江干流安徽段水位居高不下，是安徽历年水患受灾损失严重的成因之一。他以巢湖流域的圩区举例：万亩以下圩区在水位达到11.5米就应该主动进洪，直到洪水涨至12.8米，也仍没有开闸，“还是在硬抗”。

2016年，水利部防洪抗旱减灾工程技术研究中心原常务副主任程晓陶带队到安徽受灾严重的调研。在接受《中国新闻周刊》采访时他提及，由于当地已经17年没有较大的洪水，许多蓄滞洪区内部被圩区民众开垦为田地，侵占了行洪通道和湖泊调蓄面积，“河湖水系被挤占、淤塞，支流通江河流排水能力与内湖蓄洪能力降低”。程晓陶还提到，自1998年水灾后，尽管国家呼吁“退田还湖”，但是许多应该“双退”（退人退田）的圩区变成“单退”（退人不退田），洪水来临时，圩区内都是居民的财产，推动开闸分洪的阻力很大。

长江流域的蓄滞洪区建设普遍面临“欠账”问题。2016年，清华大学土木水利学院教授周建军接受《中国新闻周刊》采访时指出按三峡规划方案，城陵矶附近需要建280亿立方米蓄滞洪区，只落实了100亿立方米（澎湃新闻曾向水利部进行过查询，这100亿立方米蓄滞洪区的建设还在起步阶段）。而荆江分洪区等已有的蓄滞洪区使用难度很大。他说，蓄滞洪区“欠账”和难启用的后果就在于中游大量超额洪水没有出路，危害很大。

今年7月20日，中国水利部长江水利委员会也公开表示，长江中下游蓄滞洪区建设滞后，大部分蓄滞洪区无法主动分洪。目前长江中游干流沿岸开辟了42处蓄滞洪区，总面积约为1.24万平方千米，有效蓄洪容积为590亿立方米，区内总人口约630万人。“蓄滞洪区本来应该时刻准备好分洪，但是居住在这里的人也有发展的权利，这就构成了矛盾。”周建军对端传媒表示，启用蓄滞洪区的代价越来越大，但是又不能因此选择不分洪。

他以知名度最高的荆江分洪区为例，分洪需要转移的人越来越多。根据《湖北日报》7月21日报导，荆江分洪区现居住61.53万人，如果启用，有40万人需要转移。而在1998年，荆江分洪区预备启用，转移了33万人。而在1954年，历史上唯一一次启用荆江分洪区时，根据《荆江分洪工程志》记载，1954年，荆江分洪区启用，灾民超20万人。周建军说，1998年最终没有启用荆江分洪区，而是选择“严防死守”荆江大堤，实际上付出了更大的代价，这样的情况不应该再次出现。

周建军认为，尽管2006年三峡水库建成后，长江中游多了221.5亿立方米防洪库容，但是这并不代表蓄滞洪区可以相应减少面积。“大家一定要清楚，三峡主要是用来保荆江安全的，它没多大能力用于帮助下游减少分洪量。”他在澎湃新闻的一篇采访中强调，长江中游必须与洪水共处，这是区位条件决定的，永远不能期待长江中游和洞庭湖区没有了洪水。

正视：“超级”大坝不万能

水库的主要作用不是拦蓄洪水，而是削峰（降低洪峰流量），长江流域所有水库加在一起也没法容纳洪水的水量。

周建军并非为三峡“降温”的唯一一人。

2010年，中央电视台《新闻1+1》节目曾转述长江水利委员会主任蔡其华的话，称“不能把全部的希望都寄托到三峡大坝上”，一时间引起舆论热议。有网民整理了关于三峡防洪能力的历史报导，发现官方媒体的报导，口径依时间变化，从《三峡大坝固若金汤，可以抵挡万年一遇洪水》，变为《三峡大坝 今年起可防千年一遇洪水》，再到《三峡大坝可抵御百年一遇特大洪水》，和其后的《长江水利委：不能把希望都寄托在三峡大坝上》。

三峡水利枢纽梯级调度通信中心副总工程师赵云发后来回应，“千年”和“万年”指的是大坝主体结构的坚固程度，“百年”指的是大坝拦蓄洪水的能力。官方宣传话术的模糊和演变，其实是对于三峡大坝的政治拔高和科学认知之间的鸿沟。

华南理工大学水利水电工程系教授黄国如向端传媒介绍，由于库容有限，长江的洪水调度并不单靠三峡：“（单靠三峡）那是不可能的，还要利用中上游的大概40个大型水库进行联合调度。否则今年的损失我相信还要超过一半。”

即便有水库群进行联合调度，周建军也强调：“水库的主要作用不是拦蓄洪水，而是削峰（降低洪峰流量），长江流域所有水库加在一起也没法容纳洪水的水量。希望靠水库来消化超额洪量是不现实的。”

中国水利水电科学研究院水资源所名誉所长、中国工程院院士王浩用一组数据说明三峡大坝的防洪库容的有限：三峡大坝的有效库容为221.5亿立方米，而长江年径流总量为9513亿立方米，比值（库容系数）为0.023。相对地，黄河中上游水利工程的库容系数为0.775。换言之，黄河干流上的水库可以贮存黄河大半年的水流量，而三峡水库则只能贮存长江一年水流量的2.3%。

“因此，三峡水库在主汛期应对洪水的方法是削峰填谷，却没有拦截全部洪水的能力，在汛期仍然需要泄洪。”王浩说。6月29日，三峡水库首次泄洪，下泄流量为至日均35000立方米/秒。7月19日，由于水位已达164.4米，三峡大坝以40000立方米/秒的流量泄洪，腾空库容准备下一轮洪水。

在防洪库容极其有限的情况下，三峡的规划目的是防大洪水，保护历史上洪水频发的荆江河段。

1993年，中国国务院三峡工程建设委员会审批的《长江三峡水利枢纽初步设计报告（枢纽工程）》，规定了三峡的防洪调度原则：保证荆江河段行洪安全，避免南北两岸干堤溃决和发生毁灭性灾害；同时，尽可能地减少中下游地区的分蓄洪量和淹没损失。2009年10月，中国水利部印发的《三峡水库优化调度方案》规定，三峡水库的防洪调度方式主要为对荆江河段进行防洪补偿，兼顾对城陵矶地区进行防洪补偿。

周建军在接受澎湃新闻采访时解释，三峡水库的调度方案可以分成两部分理解：水库最低的145-155米防洪库容用于保证洞庭湖口的城陵矶水位不超过34.4米；如果水位超过155米，则剩下的防洪库容用于控制荆江洪水流量，使沙市水位不超过44.5-45米，保护荆江河段。

他同时认为针对城陵矶的调度方案占据了三峡大量库容，不符合三峡主要用于防大洪水原则。“现在大家期望越来越高，觉得三峡不仅要保荆江安全，还要保城陵矶安全。而且，近年还冒出一个拦中小洪水任务。”周建军觉得这种期望不切实际，他做过估算，1998年洪水的水量，如果下泄流量为45000立方米/秒，需要三峡大坝拦洪360亿立方米，远超出实际库容。而近些年，本该下泄56700立方米/秒到60000立方米/秒流量的洪水，也始终控制在40000立方米/秒左右，当全流域大洪水来临时，三峡大坝保荆江的任务也会面临挑战。

周建军还担忧，三峡大坝常年拦中小洪水会使下游河道泄洪能力萎缩。他说：“由于中下游长期没有经过洪水，河道会发生萎缩，进一步增加泄洪风险。”中国工程院院士、三峡工程设计总负责人郑守仁也表示过同样的意见，他认为三峡大坝每年汛期下泄流量在45000立方米/秒以下，可能导致中下游洪水河道萎缩退化，在条件具备的情况下，应采取间隔几年，下泄55000立方米/秒的流量，全面检验荆江河段堤防和河道泄洪能力，防止河道萎缩。

难解：中小水库的死结

蓄水、发电和防洪的冲突普遍存在于水库中。

针对中国水库蓄水能力不足的困境，王浩认为解决之道是建设更多水库。他指出中国的水库总体库容系数为0.3，远比美国（0.66）和欧洲国家（0.9以上）要小，直接后果是主汛期需要不断地抗洪抢险，而在非汛期伏旱天则面临供水不足的困境。“有了足够的水库库容，洪水就是资源和财富，否则就是危险和灾难。”

周建军持不同意见，他认为不能完全依赖水库应对洪水，而应该把蓄滞洪区当成防洪工程的正常部分。“建水库对生态的影响很大，不是越多越好。”他对端传媒说，中国水库的症结，在于大量中小水库缺乏“一盘棋”的管理。

6月11日，在中国国务院政策例行吹风会上，水利部水旱灾害防御司司长田以堂表示，中国有9.8万多座水库，多数修建于上世纪50年代到70年代，质量不高，过去十几年加固了6.6万座，还有1.6万座病险水库没有加固。他还指出，多数小型水库，尤其是小（2）型、小（1）型水库没有管理机构，最多是有一到两个看护员，安全运行没有保证。

水利专家程晓陶接受《三联生活周刊》采访时也表示，中小河流治理最主要的问题是缺乏统筹规划。“我们在大江大河上有专门的流域机构进行管理规划，但是中小河流治理按分级管理的体制是地方政府的职责，还谈不上统筹规划，因为还没建立起这套制度。”

因洪水而推迟高考的安徽歙县，所面临的问题正来自于此。根据《中国新闻周刊》报导，7月5日、6日歙县上游的丰乐水库连续三次泄洪，只有两次提前1-2小时通告，最后在当地指挥部主动询问才告知；7月7日高考当天4时42分，上游丰乐水库开始溢流，也没有主动通知歙县。

同样的悲剧不断重复，2010年7月，吉林市永吉县遭遇“1600年一遇”洪水，《财经》杂志调查显示，上游朝阳水库为免溃坝而泄洪，泄洪与暴雨洪峰汇集，加剧了灾情。

周建军告诉端传媒，对中小水库来说，汛期的洪涝只是灾害的一面，他们也普遍担心汛期之后水库蓄水不够而面临干旱问题。实际上，蓄水、发电和防洪的冲突普遍存在于水库中。

2018年8月19日，山东寿光的三个上游水库同时泄洪，加上伴随着台风而至的暴雨，导致当地发生严重洪灾。中国水利水电科学研究院水力学研究所总工刘树坤在接受澎湃新闻采访时指出，寿光水灾的一个重要原因，是寿光8月中旬一般到了汛期尾巴，水库考虑把水蓄起来，这是一般的调度原则——因为马上秋季就会遇到干旱。

另外，根据财新《新世纪》周刊2010年报导，长江委水文局曾到长江上游调研各水库的情况，包括对各水库库容等进行备案，但大多被拒绝。有好几家上市公司甚至认为库容及消落方案等属于公司机密，如果外泄可能影响以后的电价竞拍。一位长江委官员还表示，尽管三峡集团公司（利用三峡水库从事发电业的中央企业）强调集体调度，但是三峡集团公司有时也会违反长江防总的调度要求，在2008年时就曾为了发电而在汛期蓄水。

加剧：濒死的湖泊和蔓延的城镇

《防洪法》是1998年公布的，里面找不出“风险”这两个字。

7月10日，水利部长江水利委员会发布鄱阳湖湖区洪水红色预警，这是洪水预警的最高等级。7月12日，鄱阳湖水位突破有水文记录以来的历史极值。鄱阳湖三处主要圩堤接连出现决口，转移2.2万人。7月13日，江西省要求鄱阳湖区185座单退圩（退人不退田）主动破圩进洪，降低鄱阳湖水位。

7月21日，安徽巢湖水位已超百年一遇标准，且水位仍在上涨。同一天，洞庭湖水位全面超过警戒水位。

长江流域三大湖泊水位超警的另一面，是长江流域湖泊面积的迅速萎缩，和湖泊调蓄功能的衰退。

以洞庭湖为例，1950年代-60年代，在大跃进“ 以粮为纲” 的思想指导下，在洞庭湖湖区先后围垦了11个农场。1980年5月，水利部叫停围垦，洞庭湖湖区堤垸数目及耕地面积之后未再发生变化。根据水利部公开数据，1949年至1978年，洞庭湖面积减少了39.7%，之后面积维持在同一水平。一旦到枯水季节，洞庭湖只留下河道形态，连湖泊形态都基本消失。

1996年，湖南省洞庭湖湖区发生特大洪灾，灾情严重。不过，同期长江洪水并不算大。湖南师范大学资源与环境学系教授李景保在一篇论文中分析，主要原因在于多年的泥沙淤积和围垦，使得洞庭湖的天然调蓄功能和防洪排涝能力衰退 。

1998年长江特大洪灾发生之后，中国国务院出台“ 退田还湖” 政策，在湖南、湖北、安徽、江西四个省份实行平垸行洪，单退(退人不退田) 圩和双退(退人退田) 圩正是这一政策的产物。该政策同时要求凡是被洪水冲破的江河干堤外滩和湖区内的民垸、行洪垸原则上不修复，影响行洪的民垸需要放弃和清除。

不过，中国地质调查局副局长李朋德认为，目前的退田还湖规模不能解决长江中游蓄洪能力不足的问题。对比1954年长江有1023亿立方米的超额洪量，现有退田还湖政策增加蓄洪容积130亿立方米，仅为超额值的15%。湖泊面积萎缩趋势尚未根本性缓解。

在湖泊枯萎殆尽的一旁，是疯狂滋长的城镇——这成为了主要防洪工程之外，对洪灾有重大影响的因素。

华南理工大学水利水电工程系教授黄国如告诉端传媒，当前最严重的问题出现在中小流域的城镇，尤其是长江上游山区的县城。一方面，县城的堤防加固、河道疏浚、水库建设等防洪工程标准对比大城市普遍不高；另一方面，随着县城的城镇化规模越来越大，地面硬化和排水系统的落后也带来了内涝现象。

水利专家程晓陶在接受《财经》杂志采访时也提到，一方面，城市扩张快速，规划能力和基础建设相对较弱，“先地上后地下”的模式很明显，水利建设欠账很多。他曾以北京为例分析：过去农田比较多，降雨量有60%甚至80%都渗透到地下了，只有20%到40%转成地表径流；而现在，80%以上都转成径流。北京的排水系统一直是按照一到三年一遇的暴雨设计的，这导致降雨量超过设计量，雨水根本排不出去了。同样的难题也随着城镇的蔓延而成为普遍问题。

另一方面，城镇化带来的了大量农村青壮劳动力外流。程晓陶说：“过去汛期时，查险、排险、抢险，主要是农民在做。现在，青壮劳动力一走，农村的防洪体系、排涝体系的建设能力、维护能力大大减弱。”

7月10日，因连日暴雨，江西省九江市将防汛应急响应等级提升为Ⅰ级。同日，九江市柴桑区江洲镇对外发出公开信《致江洲在外乡亲的一封信》，呼吁江洲在外的18至60周岁乡亲回家抗洪。公开信称，江洲在家常住人口仅有7000余人，且多为留守老人和妇女，实际可用劳动力不足。根据《财新》报导，截至7月11日，陆续约有1500名在外工作的江洲居民回乡抗洪。江洲岛上15个村全都参与抗洪，每家每户都要出人参与抗洪。岛上的防洪堤每隔400多米就设有一个哨棚，每个哨棚由3、4个人轮流24小时不间断值守巡查，发现险情立即报告，及时通知部队抢险。

城镇化带来了越来越多的房子，“与水争地”越来越成为常态。几位接受端传媒采访的水利专家都指出，要认识到洪水不可能消失，“与洪水共存”才应该成为常态。

黄国如认为，洪水风险意识和管理在国内的缺失，也加剧了“与水争地”问题的严峻。

他以阳朔洪水为例，根据《南方周末》报导，6月份广西阳朔遭遇洪水，一间建于地势低洼区的酒店被淹，导致两名住客遇难。“在美国、日本都会修订洪水风险图，告诉你一百年一遇的洪水原则上淹到哪里，不可以建房子。如果非要建，给保险公司投保的金额就要大，因为风险高。”他说，这样的经验在中国还很难落地。

程晓陶在接受《三联生活周刊》采访时也提及洪水风险的问题和相关法律的缺失：“我们水利系统近年投了30多个亿也做了一个风险图，但只能在内部使用，没有法律说你可以拿着这个图去限制老百姓盖房子，也没有制度说我们可以把这个图交给住建部门和国土资源部门，作为他们城建规划和道路规划的依据。《防洪法》是1998年公布的，里面找不出“风险”这两个字。连《防洪法》里都没有风险管理的概念，做出来的风险图能发挥多大作用呢？”