深度 台灣 莫拉克.十年

災後平地造村記:一場「永久」與「臨時」的戰爭

十年前的莫拉克風災震驚全台,慈濟基金會率先提出替災民蓋「永久屋」的重建方向,希望能在平地造村,並以放棄山上家屋作為條件,讓山區居民永久下山、遠離災害。但對許多居民來說,到目前為止,山下都還只是一處據點,還未能完全取代山上的家。這場「永久」與「臨時」的戰爭,在人、山與平地之間,來回拉扯了十年。


2009年8月14日,八八風災期間台灣高雄縣遭受嚴重破壞的小林村的一棟房屋。 攝:Peter Parks/AFP via Getty Images
2009年8月14日,八八風災期間台灣高雄縣遭受嚴重破壞的小林村的一棟房屋。 攝:Peter Parks/AFP via Getty Images

【編按】2009年8月8日,莫拉克颱風侵襲台灣,帶來豪雨,造成中央山脈南段區域嚴重受災,共計造成670餘人死亡。一場風災,讓中央山脈南端地貌大幅改變,同時也讓台灣社會的容顏隨之變幻。高雄、屏東、嘉義等地出現前所未有的「永久屋」社會實驗,在淺山地區居民與災難之間,注入了新的時間觀念;來自大陸的高額捐款、援建項目成為輿論焦點,是一次讓南部民眾認識「陸援」概念的歷史時刻。

十年後的今日,端傳媒重新走訪當年受災的區域,看見居民努力重建的身影,回顧風災給台灣留下的影響,也追蹤重建政策在居民身上留下的痕跡。端傳媒自8月8日起刊載莫拉克風災十周年系列文章及特製頁面,此為第二篇。


「我當初想拿山下的房子,主要是想看醫生,也方便顧孫子,山上那邊,想回去還是可以回去。主要是為了去教會,我參加的教會還是在山上(那瑪夏)。」杉林大愛村裡,原籍那瑪夏區的Aping(化名)穿好傳統服飾,坐在階梯上,等著慈濟海外會的師兄師姐來參訪,她要與其他部落長者一起,表演原住民的傳統歌舞迎賓。

貴客來的時間不斷推遲,等待的空檔,Aping回憶起當初的抉擇,「那時候政府說要一屋換一屋嘛,說山上的房子要斷水斷電,要放棄山上戶口,我就想應該不會吧,現在就真的沒有斷水斷掉,戶口也不用搬下來,還是可以回去山上啊。反而是現在,很多人都後悔沒有拿一間山下的房子。」

Aping口中「山下的房子」,是杉林大愛村內的永久屋;所謂「山上的房子」,位於高雄那瑪夏瑪雅里,是十年前莫拉克颱風的受災區。為什麼會有政府主導的「一屋換一屋」、「斷水斷電」政策?源自於風災之後,台灣政府決定以「永久屋」政策作為災後重建的主軸。從此之後,數千戶「永久屋」出現在台灣南部,形成史無前例的大型災後人造新村。

台灣各地永久屋分布情形。
台灣各地永久屋分布情形。圖:端傳媒設計部
全台大規模永久屋基地一覽。
全台大規模永久屋基地一覽。圖:端傳媒設計部

永久屋所欲完成的「永久」概念,是相對於過往災後「中繼」安置方式而生。

永久屋政策的進行方式,是風災之後,由政府提供土地、慈善機構負責建屋,建成後將房屋產權贈與給災區居民「永久」居住。根據台灣行政院當年的會議記錄,政策宗旨乃是希望「讓重建區民眾遠離危險。」災後一週內,由慈濟基金會率先向政府提出這個「災後的長期災民安置方案」,獲得高層支持,最終拍板成為莫拉克風災的主要重建方法。

永久屋所欲完成的「永久」概念,是相對於過往災後「中繼」安置方式而生。在莫拉克風災之前,台灣的前次重大災難,可以回追1999年的九二一地震。九二一地震以中繼安置、房屋貸款等方式進行重建,在各地雖有興建給災民的安置住宅,但是由住戶主導辦理,慈善機構僅提供協助。這次由慈善機構主導住宅與社區規劃,災民只需要「拎著家當」入住的情形,是台灣災難重建史上前所未見的政策。

為何政府這次一改過往的九二一時期的中繼安置政策,想直接以永久屋方式重建?當時的中央重建會副執行長陳振川曾多次告訴媒體,政府認為,這次莫拉克風災造成的災害與九二一不同,「很多地區都不安全,交通脆弱,很多地方成孤島。(用永久屋安置)政府很快就可以讓災民取得安定、安全的生活,可以一次到位。」

杉林大愛村。

杉林大愛村。攝:陳焯煇/端傳媒

安置?遷村?如何取得共識?

這批全台首見的永久屋,誰有資格成為首批住戶?立法院為此制訂《莫拉克颱風災後重建特別條例》,當中第20條規定,被稱為「遷村條款」,規定「各級政府得就災區安全堪虞或違法濫建之土地,經與原住居者諮商取得共識,得劃定特定區域,限制居住或限期強制遷居、遷村,且應予符合前項之適當安置。」

依照該規定來看,政府在安排居民入住永久屋前,必須符合以下三個要件:「安全堪虞」、「違法濫建」和「經與原住居者諮商取得共識」,在這三要件中,違法與否,尚有清楚的判定標準;一個村落是否安全堪虞,標準便容易有歧異;最後一個與原住居者諮商取得共識,就更加困難。怎樣算是安全?怎樣算是有共識?災後所有的難題,都環繞著這些模糊的要件展開。

關於安全堪虞區域的鑑定,政府一開始發佈的計畫,是10月9日頒布的《區域重建綱要計畫》,以「鄉鎮」為單位劃定「禁止開發」區域,嚇壞當地住民。11月18、19日開始,開始正式劃定部分區域,如台東富山、嘉蘭部落等,是以「部落」為單位劃定特定區域。到了後期,甚至開始以「鄰」或「戶」為單位進行劃定。前後標準不一,又形成「我家安全、隔壁鄰居不安全」的怪象,無法取得所有居民信服,這讓接下來的「諮商取得共識」程序更形困難,政策執行者對災區內佔大比例的原住民缺少文化敏感度,更讓永久屋政策的推行工作更加波折。

日光小林社區的房屋。

日光小林社區的房屋。攝:陳焯煇/端傳媒

莫拉克災後離鄉安置居民族群比例。

莫拉克災後離鄉安置居民族群比例。圖:端傳媒設計部

根據最後的官方數據統計,接受永久屋安置的3,096戶災民中,2,746戶都屬於「離鄉」的異地安置,其中原住民族就有 13,911人,占72.5%。這些原居於中央山脈南段的原住民部落,每個部落多由數個大家族所構成,每個家族之間彼此熟稔。部落平日的生活空間並不只是位於公路兩側的聚落,而包含聚落之外的淺山地帶,每個家族、部落各自在山上有各自的傳統領域,農獵採集都必須遵守既有秩序。

受限於山區交通限制,山上的生活帶著濃厚的「獨立小王國」氣質。在風災中選擇回到大社部落的吾東,一天是這樣過的:與家人、兒子往山上啟程,走兩個小時的山路,回到家族的傳統領域,開始採竹筍。勞動到中午,眾人在山上煮起大鍋午餐,繼續工作,直到下午,再扛著收成回到聚落裡的住所。此時,留在山下的家人已在屋前升起柴火,開始準備晚飯。

像這樣的生活,是搬到平地之後不可能持續的。永久屋周圍沒有耕地,距離山上的傳統領域非常遙遠,要撿拾柴火燒飯也不方便,更別提部落的傳統墓地,在山下同樣覓地困難。山上與山下不只生活勞動節奏不同,平地的許多公共服務,在山上也有另外一種樣貌。例如在平地早已普及的自來水,在山上多半是由男丁揹著水管上山、接泉水回部落,供族人使用。在國家的建制中,「山地原住民」有別於平地原住民與漢人,擁有不同的法律地位與社會福利;每年的地方選舉,山地原住民鄉鎮也有自己獨立的選區與候選人。

正因如此,在莫拉克風災之後,要山區居民倉促決定,急速大規模改變原有的生活狀態,幾乎是不可能的事,也引發了一連串「災民抗爭」行動。2009年11月25日,災區各部落與自救會走出安置軍營,北上行政院焚燒狼煙抗議,反對當前的遷村計畫。12月9日,行政院官員前往屏東縣霧台鄉勘查劃定特定區域事宜,遭魯凱族人齊聚入口,封路阻擋。12月10日,審議小組移師到高雄縣桃源鄉勤和部落,又遭到部落青年與婦女的阻擋。12月11日,行政院官員開始現勘屏東縣大社部落,族人同樣聚集到部落路口,批評當前的政策是「滅族政策」,要求官員立刻離開。

杉林大愛村。

杉林大愛村。攝:陳焯煇/端傳媒

除了遷村政策引發部落疑慮,全台第一個永久屋聚落,是由慈濟基金會所打造的大愛村,入住初期,慈濟志工對居民進行過不少「勸導」,包括希望入住的居民「不殺生(吃素)、不煙酒、不吃檳榔」,引發不少居民嚴重反感,更難以喜迎山下生活。

2010年3月10日,原本預定住進慈濟長治百合園區的屏東霧台鄉阿禮、吉露、佳暮與谷川四部落的牧者(編按:教會神職人員,在台灣部落中通常有重要地位)便決議「拒絕慈濟永久屋」,因為「看到高雄縣的同胞們,進駐慈濟所蓋的大愛村時,發現了許多亂象。」10月24日,近百名鄒族人在嘉義阿里山公路上集結,拉起「鄒族宣示土地主權」、「文化屠殺」等布條,意欲封路抗議。抗議的原因,是災後嘉義縣政府積極規劃的永久屋基地,位於番路鄉阿里山公路起點,預計將近千名鄒族人遷移至此,規劃為「國際級觀光鄒族新村」。該地點遠離原鄉耕地與傳統領域,鄒族人認為,縣府只是選擇了一處位於公路旁的地點,方便打造陸客觀覽「阿里山姑娘」的「玻璃櫥窗」、樣板部落,遂以封山封路的行動表達不滿。

遷村爭議所及,甚至在風災一週年前夕,各部落還共同集結北上,夜宿總統府前抗爭,訴求要「守護家園、自主重建」,當中包括傷亡慘重的小林村。官民來回拉扯之後,各地政府做了少許、局部的讓步,以平息爭議。高雄縣政府最終沒有確實執行戶籍遷出、斷水斷電的政策,屏東則以「鄉中有鄉」的模式處理戶籍爭議,嘉義縣政府也釋出了一些原稱「不可能」的基地讓鄒族族人重建新村。總體而言,各地居民都在盡力以「臨時」的狀態保住山上的房子,又取得了位於山下、相對安全的據點。

莫拉克災後遷村政策,引發爭議。

莫拉克災後遷村政策,引發爭議。圖:端傳媒設計部

對於許多部落族人來說,山下的永久屋就算名為永久,也只是一個生活據點,在山上的傳統領域,才是一輩子的土地。

在爭議過程當中,根據《重建條例》規定,集體遷村部落必須為「莫拉克颱風在後經核定為特定區域或安全堪虞地區」並「經部落會議或村里民大會集體決議等機制表達遷村意願」,且申請民間團體興建永久屋之戶數占上述區域總設籍戶數之80%以上,才能獲配永久屋。這讓部落內部的族人意見彼此利害連動,想搬遷、不想搬遷的族人互相指責,造成人際裂痕;但也有部落以「分工」的方式面對新局,以部落的集體性與不夠完美的國家政策共處。

吾東所屬的大社部落,即是其中一個例子。大社部落雖然選擇集體下山入住禮納里永久屋,但族人之間卻有集體共識:「傳統領域一輩子是傳統領域,我們不會放棄,只是在禮納里有了一個新的生活據點。」曾任大社遷村委員會總召的撒古流也不斷勸告族人,「戶籍的話可以用分配的。比如一個家,可能長子戶籍留在山上,下面的弟弟妹妹們就可以在禮納里好好的發展。」

對於許多部落族人來說,山下的永久屋就算名為永久,也只是一個生活據點,在山上的傳統領域,才是一輩子的土地。「山上是家,山下永久屋只是房子。如果為了房子失去一個家,我會覺得很可惜。」災後選擇留在原鄉的那瑪夏居民謝綺燕,便不只一次這樣說。

杉林大愛村。

杉林大愛村。攝:陳焯煇/端傳媒

「永久」生活難求,「臨時」狀態難了

十年之後,當年的「臨時」狀態依然是許多人使用永久屋的常態。山下居民的戶口多半仍掛在山上,那瑪夏鄉南沙魯里的里長劉陳玉梅就是其中一例。劉陳玉梅住在大愛村,卻仍保有「原鄉戶口」,還順利當選了「原鄉」里長,形成「里長與多數里民都不在鄉」的情形。劉陳玉梅的手機設定與山上的里長廣播系統連通,每次要向山上廣播,在山下就可遙控。住在山上的里民打趣,「每次聽里長廣播,前面就會先有電話撥通的聲音,大家就知道她人在山下了。」

但這樣的臨時狀態,終非永久之計,隨著風災後新生兒的出生,永久屋遺留的戶籍問題顯得更加迫切。劉陳玉梅坦承,因為現在戶籍採取「只出不進」(容許居民保有山上戶口,但只能遷出、不能再次遷入)的消極作法,且不讓新生兒戶口設在原鄉,「很多人生了小孩就放去瑪雅、達卡努瓦(編按:兩地皆為南沙魯隔壁的村落)朋友那邊,起碼可以有一個原鄉的身分。」劉陳玉梅期望政府可以好好解決這件事情,「最好是採取長治模式。讓戶籍跟著我們走。」亦即雖然住在山下,仍能保有山上房屋的戶籍,新生兒亦能沿用。

對於劉陳玉梅的訴求,高雄市政府暫時無意改變。高雄市戶籍行政科戶籍行政股股長李建興回答,「當初都發局如何公告,民政局就如何處理。三方契約既已寫明取得住宅就要在3個月內遷離原居地,就按照契約行事。」對於里長想以長治模式解決戶籍爭議,李建興則回應,「相信屏東當時會那樣處理有一定的時空背景,不過我覺得這樣『區中有區』(鄉中有鄉)的方式,會有造成選舉、門牌的混亂之虞。」言下之意,並沒有要仿效屏東處理的意思。

行政院災害防救辦公室主任吳武泰,則代表中央政府回應,永久屋的戶籍問題牽涉到參政權,未來的戶籍遷徙將以「不喪失參政權」為主要考量。至於是否可以採取「區中有區」的模式解決問題,有《行政區劃法》的問題,中央政府會介入協助高雄市政府解決爭議。永久屋入住將屆十年,但仍留有複雜的戶籍問題,一時難有永久的解決方式。

除了山上戶口與山下戶口的問題之外,居民很難把永久屋當家,另外一個潛在的原因,是當初災民僅持有房屋所有權,並未取得土地所有權,截至目前為止,土地仍屬國有。「很多人都在煩惱,會不會跟眷村一樣,過了十年二十年就把房子收回去?我們不知道。」大愛村裡充滿了這樣的耳語。

大愛村首任管委會主委王明耀,曾有意在2018年參選首任大愛村里長,未料卻在登記參選前因病猝逝。王林妙玲拿出王明耀生前的政見手稿,其中一條寫道「空有房子感受上如同寄居,哪天政府政策改變,要求不准改建或拆屋還地,里民豈不成二次災民?唯有房地合一,所有權人才真正擁有自主權,如此才是我們長住久安、繁衍生息的永久屋。」

高雄杉林大愛村已有十七間永久屋面臨法拍,其中一戶買主已經入住。

高雄杉林大愛村已有十七間永久屋面臨法拍,其中一戶買主已經入住。攝:陳焯煇/端傳媒

王明耀的提案,並非毫無緣由。截至莫拉克風災十周年前夕,高雄杉林大愛村已經有17戶永久屋被法拍,其中1戶買主已入住,但尚未辦理產權移轉;屏東新來義永久屋也有2戶遭到法拍。「大家其實都在擔心,會不會以後永久屋裡面住的,都不是災民,反而是這些懂法律的代書、仲介?」王陳妙玲說,王明耀的政見,是當時許多里民的心聲。

對於這個問題,行政院與各地政府說法不一。屏東縣原民處經建科科長林依雯表示,根據《重建條例》規定,永久屋只能繼承、不能買賣,所以縣府會要求買主拆屋還地,而原民處在獲知成交後,已先請戶政事務所暫緩產權移轉,與屋主的訴訟進行中。屏東縣政府也承認,當時災後「相關規定訂定時較匆促」,所以現在內政部也研擬修法中,讓永久屋產權移轉部分不得強制執行(即進行拍賣)。

高雄市都發局住宅發展處處長翁浩建則說,市府已掌握大愛村房屋遭法拍的情形,待法院時限一到,「市府將會要求買主拆屋還地,因為永久屋僅限制風災安置戶使用。」翁浩建也透露,因為當初有部分災民領用永久屋又放棄入住,目前總共還有17間永久屋是閒置的,都發局會辦理空屋出租,讓給有需求的風災安置戶,以解決現階住戶居住空間不足的問題。

但對於王明耀生前提出的移轉土地所有權之議,高雄市政府直言不可能。翁浩建表示,目前永久屋的土地是國有、管理權則在市府,「但政府並未限定使用期限,安置戶也無須負擔地價稅,而且依三方契約,房屋如損壞,住戶可自費原地重建,且政府基本上不會主動收回土地,因此土地雖為國有,但這樣既可以減輕災民負擔、又可以保障災民居住權益,保障算是很優渥的。」

無論各地政府最終將如何處理爭議、居民是否願意接受,過了十年,當初快速建成的永久屋,對居民而言,仍有許多臨時與不確定的感覺。「山上山下兩邊跑」,甚或直接離開外出工作的居民,保守估計約佔總體永久屋住民的三分之一到二分之一。

對於山區居民來說,「危險」是日常的一部分,即便是巨大災難造成的危險,也有期限。災後第一年當然危險,第五年、第十年,就已經形成新的穩定狀態了。

當初曾參與永久屋援建工作的紅十字會會長王清峰觀察,風災十年之後,原住民「回到山上生活」的狀況,十分普遍。王清峰認為,讓部落集體離開原居地,確實會影響族人的生計,「現在他們已經遷到像逐鹿社區(位於嘉義)這種比較安全的地方,可是他們還是時不時回到老家去狩獵、抓山豬、種菜。有時候他們會跟我說,你看我去打山豬又賺了多少錢。」

當然,這並非永久屋政策的本意。當初的設計理念,是希望災區居民能永久地遠離災難,但對山區居民來說,「安全」與「危險」的觀念必須放在時間維度之下思考。換句話說,沒有永久的安全,也沒有永久的危險,政策希望帶領居民永久離災的美意,其實與「山上的」時間觀並不相符。對於山區居民來說,「危險」是日常的一部分,即便是巨大災難造成的危險,也有期限。災後第一年當然危險,第五年、第十年,就已經形成新的穩定狀態了。

「我們願意用這兩年的時間,繼續下的雨讓它下,該崩的落石讓它崩。大自然一定有它自己復原的一個能力,它一樣會療它的傷。」曾在災難中徒步走進部落救災、被稱為「佳暮四英雄」之一的賴孟傳當年在受訪時,曾一再向媒體解釋部落對天災的想法,「例如在伊拉部落對面坍塌,部落老人家叫那個地方做Dakilaifan,在魯凱語的意思,是曾經被洪水淹沒的地方,在這次的風災也再次坍塌。現在就是一樣,又再來一次。」

日光小林社區的郵箱。

日光小林社區的郵箱。攝:陳焯煇/端傳媒

對於居民而言,永久屋是突然闖入生命的「下山時刻」,並以立即放棄山上生活為交換選項,最終還是成了居民與山共存的據點,無法達成讓所有災民立即下山的設想。

為了等待大自然復原、再次與山共處,堅持留在山上生活的人,在這段「該崩的落石讓它崩」的期間,居民也發展出自己的避難模式。不少山區部落在莫拉克災後都爭取設立避難平台,內有男女分隔的通舖、清水與糧食,並確保通訊無虞,只要發佈警報,就會上山避難,等到天氣放晴,居民再離開避難平台,回到村落裡,過著練習與災難共存的生活。「有人後悔(當初沒去山下拿永久屋)喔?我從來不後悔。」從未動念請領永久屋的居民Biung(化名)如此說。

但對於Aping這樣的老年人來說,山上雖有原本的家園,但山下才有良好的醫療與教育資源。Aping的孫子在杉林上學,她估算著,等到孫子上了高中,勢必要到更靠近都市的地方就學,杉林經由旗山到高雄市中心只要40分鐘,上學要比那瑪夏方便得多。Aping自己也常到旗山醫院看醫生,「如果沒有杉林這間房子,從那瑪夏到旗山就要超過兩個小時。」Aping認為,不管中年人再怎麼想返鄉生活,面對老人的病痛、小孩的教育,多半還是會考慮在山下有個住所,「只是如果是因為風災的話,就是比較突然,突然要做一個決定。」

如果在自然狀態下,「下山」可以是個家戶按照自己的節奏與狀態進行的遷徙過程。事實上,在莫拉克風災之前,屏東山區的部分部落也已在討論遷村議題,但並非以災後橫空出世的「永久屋」形式,而是以部落集體的節奏進行。在自然的遷村過程中,山上的房子通常會被保留,作為精神上的「祖厝」或實際上的社會安全網,或許也會有部分家戶會徹底離鄉,再也不需要返回山上。對於居民而言,永久屋是突然闖入生命的「下山時刻」,並以立即放棄山上生活為交換選項,最終還是成了居民與山共存的據點,無法達成讓所有災民立即下山的設想。

對此,王清峰持相對開放態度。她認為,現在有了永久屋,「如果今天又發生一次災害,他們起碼(在安全的地方)有地方可以落腳。」

這一切的「臨時」性,是當初設計永久屋政策時始料未及的。當初慈濟的執行長林碧玉在大愛村落成致詞時,曾盼望「住進慈濟永久屋後,原住民就能化『少數』為優勢,成為平地的菁英。」如今證明,並非所有山上的人都願意做平地人;就算有人願意,要成為平地人亦沒有辦法「一步到位」。下一個十年之際,在永久屋出生的一代早已長大成人,居民是否會讓永久屋越來越像個家?又或者讓它越來越像一處「房子」?誰也難以預料。

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