灾后平地造村记：一场“永久”与“临时”的战争

【编按】2009年8月8日，莫拉克台风侵袭台湾，带来豪雨，造成中央山脉南段区域严重受灾，共计造成670余人死亡。一场风灾，让中央山脉南端地貌大幅改变，同时也让台湾社会的容颜随之变幻。高雄、屏东、嘉义等地出现前所未有的“永久屋”社会实验，在浅山地区居民与灾难之间，注入了新的时间观念；来自大陆的高额捐款、援建项目成为舆论焦点，是一次让南部民众认识“陆援”概念的历史时刻；这也是台湾史上一次大规模的“网路动员救灾”行动，其后的灾难中，都可以看见“莫拉克模式”的身影。

十年后的今日，端传媒重新走访当年受灾的区域，看见居民努力重建的身影，回顾风灾给台湾留下的影响，也追踪重建政策在居民身上留下的痕迹。端传媒自8月8日起刊载莫拉克风灾十周年系列文章及特制页面，此为第二篇；特制页面将于8月12日正式上线。

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“我当初想拿山下的房子，主要是想看医生，也方便顾孙子，山上那边，想回去还是可以回去。主要是为了去教会，我参加的教会还是在山上（那玛夏）。”杉林大爱村里，原籍那玛夏区的Aping（化名）穿好传统服饰，坐在阶梯上，等着慈济海外会的师兄师姐来参访，她要与其他部落长者一起，表演原住民的传统歌舞迎宾。

贵客来的时间不断推迟，等待的空档，Aping回忆起当初的抉择，“那时候政府说要一屋换一屋嘛，说山上的房子要断水断电，要放弃山上户口，我就想应该不会吧，现在就真的没有断水断掉，户口也不用搬下来，还是可以回去山上啊。反而是现在，很多人都后悔没有拿一间山下的房子。”

Aping口中“山下的房子”，是杉林大爱村内的永久屋；所谓“山上的房子”，位于高雄那玛夏玛雅里，是十年前莫拉克台风的受灾区。为什么会有政府主导的“一屋换一屋”、“断水断电”政策？源自于风灾之后，台湾政府决定以“永久屋”政策作为灾后重建的主轴。从此之后，数千户“永久屋”出现在台湾南部，形成史无前例的大型灾后人造新村。

永久屋所欲完成的“永久”概念，是相对于过往灾后“中继”安置方式而生。

永久屋政策的进行方式，是风灾之后，由政府提供土地、慈善机构负责建屋，建成后将房屋产权赠与给灾区居民“永久”居住。根据台湾行政院当年的会议记录，政策宗旨乃是希望“让重建区民众远离危险。”灾后一周内，由慈济基金会率先向政府提出这个“灾后的长期灾民安置方案”，获得高层支持，最终拍板成为莫拉克风灾的主要重建方法。

永久屋所欲完成的“永久”概念，是相对于过往灾后“中继”安置方式而生。在莫拉克风灾之前，台湾的前次重大灾难，可以回追1999年的九二一地震。九二一地震以中继安置、房屋贷款等方式进行重建，在各地虽有兴建给灾民的安置住宅，但是由住户主导办理，慈善机构仅提供协助。这次由慈善机构主导住宅与社区规划，灾民只需要“拎着家当”入住的情形，是台湾灾难重建史上前所未见的政策。

为何政府这次一改过往的九二一时期的中继安置政策，想直接以永久屋方式重建？当时的中央重建会副执行长陈振川曾多次告诉媒体，政府认为，这次莫拉克风灾造成的灾害与九二一不同，“很多地区都不安全，交通脆弱，很多地方成孤岛。（用永久屋安置）政府很快就可以让灾民取得安定、安全的生活，可以一次到位。”

安置？迁村？如何取得共识？

这批全台首见的永久屋，谁有资格成为首批住户？立法院为此制订《莫拉克台风灾后重建特别条例》，当中第20条规定，被称为“迁村条款”，规定“各级政府得就灾区安全堪虞或违法滥建之土地，经与原住居者谘商取得共识，得划定特定区域，限制居住或限期强制迁居、迁村，且应予符合前项之适当安置。”

依照该规定来看，政府在安排居民入住永久屋前，必须符合以下三个要件：“安全堪虞”、“违法滥建”和“经与原住居者谘商取得共识”，在这三要件中，违法与否，尚有清楚的判定标准；一个村落是否安全堪虞，标准便容易有歧异；最后一个与原住居者谘商取得共识，就更加困难。怎样算是安全？怎样算是有共识？灾后所有的难题，都环绕着这些模糊的要件展开。

关于安全堪虞区域的鉴定，政府一开始发布的计划，是10月9日颁布的《区域重建纲要计划》，以“乡镇”为单位划定“禁止开发”区域，吓坏当地住民。11月18、19日开始，开始正式划定部分区域，如台东富山、嘉兰部落等，是以“部落”为单位划定特定区域。到了后期，甚至开始以“邻”或“户”为单位进行划定。前后标准不一，又形成“我家安全、隔壁邻居不安全”的怪象，无法取得所有居民信服，这让接下来的“谘商取得共识”程序更形困难，政策执行者对灾区内占大比例的原住民缺少文化敏感度，更让永久屋政策的推行工作更加波折。

根据最后的官方数据统计，接受永久屋安置的3,096户灾民中，2,746户都属于“离乡”的异地安置，其中原住民族就有 13,911人，占72.5%。这些原居于中央山脉南段的原住民部落，每个部落多由数个大家族所构成，每个家族之间彼此熟稔。部落平日的生活空间并不只是位于公路两侧的聚落，而包含聚落之外的浅山地带，每个家族、部落各自在山上有各自的传统领域，农猎采集都必须遵守既有秩序。

受限于山区交通限制，山上的生活带着浓厚的“独立小王国”气质。在风灾中选择回到大社部落的吾东，一天是这样过的：与家人、儿子往山上启程，走两个小时的山路，回到家族的传统领域，开始采竹笋。劳动到中午，众人在山上煮起大锅午餐，继续工作，直到下午，再扛着收成回到聚落里的住所。此时，留在山下的家人已在屋前升起柴火，开始准备晚饭。

像这样的生活，是搬到平地之后不可能持续的。永久屋周围没有耕地，距离山上的传统领域非常遥远，要捡拾柴火烧饭也不方便，更别提部落的传统墓地，在山下同样觅地困难。山上与山下不只生活劳动节奏不同，平地的许多公共服务，在山上也有另外一种样貌。例如在平地早已普及的自来水，在山上多半是由男丁揹着水管上山、接泉水回部落，供族人使用。在国家的建制中，“山地原住民”有别于平地原住民与汉人，拥有不同的法律地位与社会福利；每年的地方选举，山地原住民乡镇也有自己独立的选区与候选人。

正因如此，在莫拉克风灾之后，要山区居民仓促决定，急速大规模改变原有的生活状态，几乎是不可能的事，也引发了一连串“灾民抗争”行动。2009年11月25日，灾区各部落与自救会走出安置军营，北上行政院焚烧狼烟抗议，反对当前的迁村计划。12月9日，行政院官员前往屏东县雾台乡勘查划定特定区域事宜，遭鲁凯族人齐聚入口，封路阻挡。12月10日，审议小组移师到高雄县桃源乡勤和部落，又遭到部落青年与妇女的阻挡。12月11日，行政院官员开始现勘屏东县大社部落，族人同样聚集到部落路口，批评当前的政策是“灭族政策”，要求官员立刻离开。

除了迁村政策引发部落疑虑，全台第一个永久屋聚落，是由慈济基金会所打造的大爱村，入住初期，慈济志工对居民进行过不少“劝导”，包括希望入住的居民“不杀生（吃素）、不烟酒、不吃槟榔”，引发不少居民严重反感，更难以喜迎山下生活。

2010年3月10日，原本预定住进慈济长治百合园区的屏东雾台乡阿礼、吉露、佳暮与谷川四部落的牧者（编按：教会神职人员，在台湾部落中通常有重要地位）便决议“拒绝慈济永久屋”，因为“看到高雄县的同胞们，进驻慈济所盖的大爱村时，发现了许多乱象。”10月24日，近百名邹族人在嘉义阿里山公路上集结，拉起“邹族宣示土地主权”、“文化屠杀”等布条，意欲封路抗议。抗议的原因，是灾后嘉义县政府积极规划的永久屋基地，位于番路乡阿里山公路起点，预计将近千名邹族人迁移至此，规划为“国际级观光邹族新村”。该地点远离原乡耕地与传统领域，邹族人认为，县府只是选择了一处位于公路旁的地点，方便打造陆客观览“阿里山姑娘”的“玻璃橱窗”、样板部落，遂以封山封路的行动表达不满。

迁村争议所及，甚至在风灾一周年前夕，各部落还共同集结北上，夜宿总统府前抗争，诉求要“守护家园、自主重建”，当中包括伤亡惨重的小林村。官民来回拉扯之后，各地政府做了少许、局部的让步，以平息争议。高雄县政府最终没有确实执行户籍迁出、断水断电的政策，屏东则以“乡中有乡”的模式处理户籍争议，嘉义县政府也释出了一些原称“不可能”的基地让邹族族人重建新村。总体而言，各地居民都在尽力以“临时”的状态保住山上的房子，又取得了位于山下、相对安全的据点。

对于许多部落族人来说，山下的永久屋就算名为永久，也只是一个生活据点，在山上的传统领域，才是一辈子的土地。

在争议过程当中，根据《重建条例》规定，集体迁村部落必须为“莫拉克台风在后经核定为特定区域或安全堪虞地区”并“经部落会议或村里民大会集体决议等机制表达迁村意愿”，且申请民间团体兴建永久屋之户数占上述区域总设籍户数之80%以上，才能获配永久屋。这让部落内部的族人意见彼此利害连动，想搬迁、不想搬迁的族人互相指责，造成人际裂痕；但也有部落以“分工”的方式面对新局，以部落的集体性与不够完美的国家政策共处。

吾东所属的大社部落，即是其中一个例子。大社部落虽然选择集体下山入住礼纳里永久屋，但族人之间却有集体共识：“传统领域一辈子是传统领域，我们不会放弃，只是在礼纳里有了一个新的生活据点。”曾任大社迁村委员会总召的撒古流也不断劝告族人，“户籍的话可以用分配的。比如一个家，可能长子户籍留在山上，下面的弟弟妹妹们就可以在礼纳里好好的发展。”

对于许多部落族人来说，山下的永久屋就算名为永久，也只是一个生活据点，在山上的传统领域，才是一辈子的土地。“山上是家，山下永久屋只是房子。如果为了房子失去一个家，我会觉得很可惜。”灾后选择留在原乡的那玛夏居民谢绮燕，便不只一次这样说。

“永久”生活难求，“临时”状态难了

十年之后，当年的“临时”状态依然是许多人使用永久屋的常态。山下居民的户口多半仍挂在山上，那玛夏乡南沙鲁里的里长刘陈玉梅就是其中一例。刘陈玉梅住在大爱村，却仍保有“原乡户口”，还顺利当选了“原乡”里长，形成“里长与多数里民都不在乡”的情形。刘陈玉梅的手机设定与山上的里长广播系统连通，每次要向山上广播，在山下就可遥控。住在山上的里民打趣，“每次听里长广播，前面就会先有电话拨通的声音，大家就知道她人在山下了。”

但这样的临时状态，终非永久之计，随着风灾后新生儿的出生，永久屋遗留的户籍问题显得更加迫切。刘陈玉梅坦承，因为现在户籍采取“只出不进”（容许居民保有山上户口，但只能迁出、不能再次迁入）的消极作法，且不让新生儿户口设在原乡，“很多人生了小孩就放去玛雅、达卡努瓦（编按：两地皆为南沙鲁隔壁的村落）朋友那边，起码可以有一个原乡的身分。”刘陈玉梅期望政府可以好好解决这件事情，“最好是采取长治模式。让户籍跟着我们走。”亦即虽然住在山下，仍能保有山上房屋的户籍，新生儿亦能沿用。

对于刘陈玉梅的诉求，高雄市政府暂时无意改变。高雄市户籍行政科户籍行政股股长李建兴回答，“当初都发局如何公告，民政局就如何处理。三方契约既已写明取得住宅就要在3个月内迁离原居地，就按照契约行事。”对于里长想以长治模式解决户籍争议，李建兴则回应，“相信屏东当时会那样处理有一定的时空背景，不过我觉得这样『区中有区』（乡中有乡）的方式，会有造成选举、门牌的混乱之虞。”言下之意，并没有要仿效屏东处理的意思。

行政院灾害防救办公室主任吴武泰，则代表中央政府回应，永久屋的户籍问题牵涉到参政权，未来的户籍迁徙将以“不丧失参政权”为主要考量。至于是否可以采取“区中有区”的模式解决问题，有《行政区划法》的问题，中央政府会介入协助高雄市政府解决争议。永久屋入住将届十年，但仍留有复杂的户籍问题，一时难有永久的解决方式。

除了山上户口与山下户口的问题之外，居民很难把永久屋当家，另外一个潜在的原因，是当初灾民仅持有房屋所有权，并未取得土地所有权，截至目前为止，土地仍属国有。“很多人都在烦恼，会不会跟眷村一样，过了十年二十年就把房子收回去？我们不知道。”大爱村里充满了这样的耳语。

大爱村首任管委会主委王明耀，曾有意在2018年参选首任大爱村里长，未料却在登记参选前因病猝逝。王林妙玲拿出王明耀生前的政见手稿，其中一条写道“空有房子感受上如同寄居，哪天政府政策改变，要求不准改建或拆屋还地，里民岂不成二次灾民？唯有房地合一，所有权人才真正拥有自主权，如此才是我们长住久安、繁衍生息的永久屋。”

王明耀的提案，并非毫无缘由。截至莫拉克风灾十周年前夕，高雄杉林大爱村已经有17户永久屋被法拍，其中1户买主已入住，但尚未办理产权移转；屏东新来义永久屋也有2户遭到法拍。“大家其实都在担心，会不会以后永久屋里面住的，都不是灾民，反而是这些懂法律的代书、仲介？”王陈妙玲说，王明耀的政见，是当时许多里民的心声。

对于这个问题，行政院与各地政府说法不一。屏东县原民处经建科科长林依雯表示，根据《重建条例》规定，永久屋只能继承、不能买卖，所以县府会要求买主拆屋还地，而原民处在获知成交后，已先请户政事务所暂缓产权移转，与屋主的诉讼进行中。屏东县政府也承认，当时灾后“相关规定订定时较匆促”，所以现在内政部也研拟修法中，让永久屋产权移转部分不得强制执行（即进行拍卖）。

高雄市都发局住宅发展处处长翁浩建则说，市府已掌握大爱村房屋遭法拍的情形，待法院时限一到，“市府将会要求买主拆屋还地，因为永久屋仅限制风灾安置户使用。”翁浩建也透露，因为当初有部分灾民领用永久屋又放弃入住，目前总共还有17间永久屋是闲置的，都发局会办理空屋出租，让给有需求的风灾安置户，以解决现阶住户居住空间不足的问题。

但对于王明耀生前提出的移转土地所有权之议，高雄市政府直言不可能。翁浩建表示，目前永久屋的土地是国有、管理权则在市府，“但政府并未限定使用期限，安置户也无须负担地价税，而且依三方契约，房屋如损坏，住户可自费原地重建，且政府基本上不会主动收回土地，因此土地虽为国有，但这样既可以减轻灾民负担、又可以保障灾民居住权益，保障算是很优渥的。”

无论各地政府最终将如何处理争议、居民是否愿意接受，过了十年，当初快速建成的永久屋，对居民而言，仍有许多临时与不确定的感觉。“山上山下两边跑”，甚或直接离开外出工作的居民，保守估计约占总体永久屋住民的三分之一到二分之一。

对于山区居民来说，“危险”是日常的一部分，即便是巨大灾难造成的危险，也有期限。灾后第一年当然危险，第五年、第十年，就已经形成新的稳定状态了。

当初曾参与永久屋援建工作的红十字会会长王清峰观察，风灾十年之后，原住民“回到山上生活”的状况，十分普遍。王清峰认为，让部落集体离开原居地，确实会影响族人的生计，“现在他们已经迁到像逐鹿社区（位于嘉义）这种比较安全的地方，可是他们还是时不时回到老家去狩猎、抓山猪、种菜。有时候他们会跟我说，你看我去打山猪又赚了多少钱。”

当然，这并非永久屋政策的本意。当初的设计理念，是希望灾区居民能永久地远离灾难，但对山区居民来说，“安全”与“危险”的观念必须放在时间维度之下思考。换句话说，没有永久的安全，也没有永久的危险，政策希望带领居民永久离灾的美意，其实与“山上的”时间观并不相符。对于山区居民来说，“危险”是日常的一部分，即便是巨大灾难造成的危险，也有期限。灾后第一年当然危险，第五年、第十年，就已经形成新的稳定状态了。

“我们愿意用这两年的时间，继续下的雨让它下，该崩的落石让它崩。大自然一定有它自己复原的一个能力，它一样会疗它的伤。”曾在灾难中徒步走进部落救灾、被称为“佳暮四英雄”之一的赖孟传当年在受访时，曾一再向媒体解释部落对天灾的想法，“例如在伊拉部落对面坍塌，部落老人家叫那个地方做Dakilaifan，在鲁凯语的意思，是曾经被洪水淹没的地方，在这次的风灾也再次坍塌。现在就是一样，又再来一次。”

对于居民而言，永久屋是突然闯入生命的“下山时刻”，并以立即放弃山上生活为交换选项，最终还是成了居民与山共存的据点，无法达成让所有灾民立即下山的设想。

为了等待大自然复原、再次与山共处，坚持留在山上生活的人，在这段“该崩的落石让它崩”的期间，居民也发展出自己的避难模式。不少山区部落在莫拉克灾后都争取设立避难平台，内有男女分隔的通铺、清水与粮食，并确保通讯无虞，只要发布警报，就会上山避难，等到天气放晴，居民再离开避难平台，回到村落里，过着练习与灾难共存的生活。“有人后悔（当初没去山下拿永久屋）喔？我从来不后悔。”从未动念请领永久屋的居民Biung（化名）如此说。

但对于Aping这样的老年人来说，山上虽有原本的家园，但山下才有良好的医疗与教育资源。Aping的孙子在杉林上学，她估算着，等到孙子上了高中，势必要到更靠近都市的地方就学，杉林经由旗山到高雄市中心只要40分钟，上学要比那玛夏方便得多。Aping自己也常到旗山医院看医生，“如果没有杉林这间房子，从那玛夏到旗山就要超过两个小时。”Aping认为，不管中年人再怎么想返乡生活，面对老人的病痛、小孩的教育，多半还是会考虑在山下有个住所，“只是如果是因为风灾的话，就是比较突然，突然要做一个决定。”

如果在自然状态下，“下山”可以是个家户按照自己的节奏与状态进行的迁徙过程。事实上，在莫拉克风灾之前，屏东山区的部分部落也已在讨论迁村议题，但并非以灾后横空出世的“永久屋”形式，而是以部落集体的节奏进行。在自然的迁村过程中，山上的房子通常会被保留，作为精神上的“祖厝”或实际上的社会安全网，或许也会有部分家户会彻底离乡，再也不需要返回山上。对于居民而言，永久屋是突然闯入生命的“下山时刻”，并以立即放弃山上生活为交换选项，最终还是成了居民与山共存的据点，无法达成让所有灾民立即下山的设想。

对此，王清峰持相对开放态度。她认为，现在有了永久屋，“如果今天又发生一次灾害，他们起码（在安全的地方）有地方可以落脚。”

这一切的“临时”性，是当初设计永久屋政策时始料未及的。当初慈济的执行长林碧玉在大爱村落成致词时，曾盼望“住进慈济永久屋后，原住民就能化『少数』为优势，成为平地的菁英。”如今证明，并非所有山上的人都愿意做平地人；就算有人愿意，要成为平地人亦没有办法“一步到位”。下一个十年之际，在永久屋出生的一代早已长大成人，居民是否会让永久屋越来越像个家？又或者让它越来越像一处“房子”？谁也难以预料。