港府剛於2月26日公佈新一年《財政預算案》，今年錄得872億港元財赤，連同過去兩年，計入發債收入及還債開支，3年來財赤累計達3098億。今年度起，控制開支成為政府主要財政手段，削減公共福利將如何影響市民生活——其中長者及殘疾人士的兩元乘車優惠，連月成為了討論焦點。
財政司司長陳茂波月初曾預示：「現在兩元乘車如果什麼都不改，長遠上財政不可行。」有政黨、學者建議取消60至64歲的兩元優惠，傳媒後來亦「放風」談兩元乘車優惠的改革細節。政府方案周三隨《財政預算案》公佈，方案的受惠資格維持不變，不過改為「兩蚊兩折」——每名受惠人將每月限乘240程，即平均每日8程；車費不再劃一收2元，將改為10元或以下續收2元，10元以上改以兩折計算。
在這個定案下，不少長者不受影響，鬆一口氣，但對於財赤要檢討長者的兩元優惠，始終不忿，住得偏遠的長者李先生對端傳媒表示：「你減得兩蚊雞，不如向公務員減薪。」
兩元乘車優惠爭議多時，14年前，政府為何會推出政策？財赤下，兩元乘車優惠對庫房帶來了怎樣的壓力？在維持社會福利及保障公共開支用得其所之間，兩者怎平衡？端傳媒訪問了受影響長者、社福機構、經濟學者，亦參考了顧問公司檢討兩元乘車優惠的報告，嘗試整理政策及爭議。
財赤下，向基層「開刀」
每日限搭8程，都不知道它怎計算，政府自己浪費了很多資源，搞唔掂又搵基層市民開刀。
61歲的泥水師傅李先生
最新方案中，兩元乘車的受惠對象年齡不變，但限制每人月搭240程，平均每日可搭8程車。對於想重返職場、又住得偏遠的李先生而言，這改變了他找工作及住宿的考慮，「所有事都是一個『連環扣』。」環環相扣的包括住屋、交通及就業。
初見李先生，他在自我介紹時一度說錯居住地，需要旁邊的社工糾正。他剛搬進八鄉七星崗村旁的過渡性房屋，對元朗不熟悉，但有兩元乘車優惠，令他接受到由油麻地搬到新界，因為就算要多次轉車，車費也可接受。
61歲的李先生本是泥水師傅，他指約兩年前在政府輸入外勞後，他就被解僱。隨後，他一直做地盤散工，木工、搬運、釘板……只要他懂得就去做。李先生在疫情時開工不足，加上失業，只得用積蓄過活。為省錢，他租住在油麻地一個月租3500元、只有40呎的劏房單位，劏房不久後漏水，居住環境惡劣。去年政府在施政報告提出取締劣質劏房，他的個案獲發現，社工為他申請過渡性房屋，搬到110尺、月租2100元的單位。
李先生的家位處新界元朗的鄉村地段，需在港鐵站轉搭小巴或巴士才能到達。過渡性房屋旁邊設有存放建築材料的倉庫，附近除了小巴站及長者健身設施，沒有其他生活配套。
「搬入來之前，（面試）官說有超市，交通好配套好，但這裡什麼都沒有。」如果想買早餐及報紙的話，他要在樓下搭小巴到錦上路站轉乘港鐵，到元朗或朗屏才有生活配套，這樣來回已四程交通。
他每次上班地點不一，過去曾到東涌、港島半山、赤柱、屯門開工，有時出了地鐵站再轉車，來回便達6至8程。交通不便，令李先生可以接的工作減少，他接工作時的首要考慮是計算時間：乘搭清晨6時的頭班車，能否準時到達開工地盤。「在油麻地找工作不用考慮很多問題，現在清晨6時要開工的工作已經做不到。」
減少了開工，李先生最近兩個月的月入只有大概1000多元，其實做散工以來，他月入最多只有約7000元。他每月約花費6000元，生活上不少開支，要動用儲蓄支付。因此他希望找到全職工作，但找到了全職，又可能超出搭車優惠限制：「每日限搭8程，都不知道它怎計算，政府自己浪費了很多資源，搞唔掂又搵基層市民開刀。」
有些人都覺得（生活）會更困難，但你說財赤、又說要共渡時艱，大家都不敢怎樣反對。
社區組織協會副主任施麗珊
周三，社會福利諮詢委員會委員、香港社區組織協會副主任施麗珊與長者一同看《財政預算案》，長者邊看直播邊勞氣道：「兩元走了樣。」施麗珊說，尤其對於要跨區上班的長者、經常覆診的長期病患以至殘疾人士來說，每月支出將增加：「就算幫手湊孫都可能搭幾程。」
她說，以百分比來說算是大幅削減優惠，長者如要經常跨區，每月或增幾百元支出：「有些人都覺得（生活）會更困難，但你說財赤、又說要共渡時艱，大家都不敢怎樣反對。」
方案一推出，社會熱議聲四起。同時，新一期財案公佈所有職級公務員將凍薪，長者質疑，既然要共渡時艱，公務員為何不減薪？
在財案公佈前的周末，人稱「女長毛」的社運人士雷玉蓮在銅鑼灣東角道行人專用區的燈柱上，掛起「老友記真係慘／兩蚊都要減」的標語。自1月起，不少長者找她聊天談兩元。雷玉蓮今年61歲，也是受惠一員， 她大鬧：「官員數十萬一個月又不減，用我們老友記來開刀！」
近80歲的玲婆婆撐著拐杖，緩緩地步向雷玉蓮，一開口就罵道：「我很不開心，這麼少的優惠也不給我們，要我在家困到死嗎？」最初，她一聽到檢討兩元乘車，以為兩元乘車優惠會被取消。
她住在東區，每天早晨出發到維園游泳，然後到北角買菜後回家，平均每日兩程車，自問用政府的錢不多，「一程出發去游水，游完水就搭車到北角買餸，然後走回家，有時不太累，連這程也可以省下來。」玲婆婆認為：「講句公道說話，60至64歲尚有工作能力，不應有兩元補貼；政府也不可以樣樣攬上身，搭地鐵就讓地鐵補貼，搭巴士就讓巴士補貼。」
另一方面，關注殘疾人士福利的團體也對措施變化表示失望。香港復康聯盟指出，不少殘疾長者有極大出行需要，收緊兩元乘車優惠措施，會為他們參與社會造成阻力——因為擔心超出車程上限，他們或會因此放棄外出接觸社會，只保留處理生活必須的車程。
兩蚊優惠的前世今生
兩元乘車優惠落實時被視為「德政」，跨黨派、跨界別均支持兩元乘車，其中民建聯、民主黨均表態歡迎，過去三任行政長官都視政策為自己的政績。
兩元乘車優惠計劃實行約14年，期間歷經多任政府班子提議和修改，官方、政黨和民間取態亦隨社會環境有所不同。
2011年，前行政長官曾蔭權在施政報告首度提出兩元乘車優惠，讓所有65歲或以上的長者及殘疾人士在任何日子、任何時間，以兩元乘搭港鐵、巴士及渡輪，鼓勵他們多走進社區。公共交通營辦商維持原有的半價優惠，餘下差價由政府補貼。政策於2012年，在前行政長官梁振英上任後分階段推行，首階段只適用於港鐵，第二階段適用於巴士、第三階段適用於大嶼山巴士。至2014年，梁振英將兩元優惠擴展至專線小巴。
2020年，時任行政長官林鄭月娥宣布將兩元乘車優惠計劃擴展至60至64歲人士。當年，政府表示65歲以上人士兩元乘車優惠是廣受歡迎的德政，因此希望擴大受惠對象；時任勞福局局長羅致光稱「鼓勵長者就業」是政策目的之一。不過，因支出增加不少，政府稱需時檢視。事隔兩年，兩元乘車才在2022年3月起擴至60歲人士。
如果說政府財政可能支持不到，在當年來說難聽過粗口。
公共運輸研究組成員鄭衍褀
兩元乘車優惠落實時被視為「德政」，跨黨派、跨界別均支持兩元乘車，其中民建聯、民主黨均表態歡迎。過去三任行政長官都視政策為自己的政績：曾蔭權提出兩元乘車優惠；梁振英上任後擴闊優惠至小巴，曾表示「支出雖高，但十分值得」、「長者對計劃有讚無彈」；林鄭月娥則擴大受惠年齡，曾形容這是「特區政府最大的德政」。
民間團體認為長者的確因此多了外出、不做「宅老」，而且為貧窮長者省了一部分開支。香港社區組織協會副主任施麗珊由兩元推出之初便支持措施。14年來，施麗珊觀察到長者就業增加，不少長者因車費平，更願意跨區上班；長者也更願意外出見人，如參加社區活動、照顧孫兒等。
最重要的是，她覺得在變化下，普遍長者更開心：「見到很多經濟及社會效益。」
不過，當年也非沒有反對聲音。持續關注這項政策的公共運輸研究組成員鄭衍褀向端傳媒表示，當時香港財政狀況穩健，社會開始更關注貧窮問題。他們是社會上的「零星聲音」，主要關心香港的財政負擔能力：「如果說政府財政可能支持不到，在當年來說難聽過粗口。」
鄭衍褀說，香港的公共交通工具費用一向以距離計算，劃一支付兩元，餘額由政府補貼，必然會衍生「長車短搭」，浪費公帑補貼。公共運輸研究組多年來建議長者劃一可獲交通費二五折，惟建議不獲採納。
2011年，前香港理工大學會計及金融學院副教授林本利曾撰文，形容兩元任搭的優惠政策「慷納稅人之慨」，向個別公共交通機構提供資助，特別是港鐵和九巴。他預告，隨著長者人口、物價和車資不斷增加，政府的資助金額只會不斷攀升，對納稅人構成愈來愈沉重的負擔。
前人的預告逐漸實現。2018年，有傳媒報導兩元乘車有「長車短搭」的問題，受惠長者「見車便上」，沒考慮當中的補貼差價；同年有零星報導指出兩元乘車優惠被「濫用」 ，如有青年、遊客等使用長者八達通。
計劃在2020年面臨第一次降低受惠年齡的變革，始獲廣泛討論。2020年正值反修例運動時期，擴大兩元乘車優惠是政府公佈的十大民生福利措施之一，坊間有聲音認為目的是透過民生福利緩解民怨。新計劃獲建制派跨黨派支持，民建聯及工聯會均標榜「成功爭取」。
不過，當時新計劃因成本昂貴遭行會成員質疑而落實無期，遲遲未有時間表。成本昂貴，亦因60至64歲人士的車費是以正價計算，政府補貼的負擔更重。
經民聯梁美芬曾指，政府若再不推出政策，或會面對司法覆核；時任工聯會立法會議員、現民政及青年事務局局長麥美娟斥質疑措施的行會成員是「與民為敵」。最後拖延近兩年，60至64歲人士在2022年3月起受惠。為免濫用，新一批受惠者要申請實名登記的樂悠卡；及至去年8月，所有長者都要轉用樂悠卡才能享有優惠。
時隔兩年，港府在結構性財赤面前急尋方法開源節流。2024年2月28日，政府在《財政預算案》中提出須檢討兩元優惠計劃，以提升計劃可持續性，但財政司司長陳茂波強調「無意取消計劃」。2025年2月2日，陳茂波表態認為社會的共識是要「修改計劃」，不過承諾65歲或以上長者在修改後會繼續享有兩元乘車優惠。
公佈財政預算案前夕，曾「成功爭取」擴大計劃受惠年齡的民建聯表示，任何方案都不要改變受惠年齡層，受惠金額也不應改變，並指出將財赤歸咎於優惠計劃對長者不公道。工聯會以往亦長期爭取擴大優惠，在財案公佈的2月也表示希望方案維持不變，但建議分段收費。經民聯則表示不應取消，但使用上可以施加限制，兩元可以稍微增加至3元或4元，財赤下共渡時艱。自由黨立法會議員張宇人則建議要取消60至64歲的2元優惠。
風向的轉換，從建制媒體中亦可見一斑。《大公報》及《文匯報》在政策實施初期，即約於2013年至2014年，仍在社論寫到，兩元乘車是扶助基層的措施，令中產也受惠；也提到兩元乘車是其中一項扶貧政策。
及至去年，《大公報》發表題為「兩元優惠須用得其所」的社論，提到政策實施以來出現不少濫用問題：因過去的長者八達通卡不記名，導致一些不合資格者渾水摸魚，將兩元乘車花費公帑的問題，歸咎於濫用及香港老齡化。該社論又提到，特區政府完成檢討之後若提出一些優化措施，相信可以得到社會的廣泛諒解和支持。
削減優惠，對庫房有何影響？
兩元乘車優惠引發眾議，其中一個關鍵背景，是港府正面臨巨大赤字。
政府最新公佈去年度的財赤達872億港元，已是連續三年「見紅」。港大經管學院於今年初指出，最近4年的赤字水平創下了近25年來的新高，超過了歷史上數次主要經濟衰退時期，如全球金融危機；香港的赤字水平位列世界第二，而鄰近的新加坡，其財政盈餘是全球第四。
政府主張節流，兩元乘車優惠的開支增幅成為重點議題。兩元乘車優惠佔政府每年經常開支，由2019/20年度的0.2%增至2023/24年度的0.7%；政府在2013/14年度的開支為5.06億元，但到2024/25年度預算開支，便高達63.4億元，增逾12倍。計劃最主要的開支增幅，出現在優惠放寬至60歲或以上長者之後。
政府於2018年8月委託顧問公司檢討兩元優惠計劃，報告最終在2021年1月出爐，當時兩元乘車優惠的門檻仍是65歲以上。報告提到，「香港似乎沒有特別理由降低2元優惠計劃的合資格年齡。」原因為許多60至64歲年齡組別人士仍在從事經濟活動，出行次數比現時受惠的長者多，將兩元優惠計劃擴展到這組別的成本可能會很高，而涉及的行程票價差額也可能會較高。
事實上，自降低受惠年齡門檻後，計劃撥款開支由2021/22年度的16.3億，按年倍增至2022/23年度的33.7億元，2024/25年撥款預算達63億元。出行的長者人次，則由2021年的124.7萬增至2022年的194萬，增幅達五成半。
近年，不少前官員和學者都有就政策發表看法。前運輸及房屋局局長張炳良曾撰文批評，上屆政府將年齡門檻降至60歲的決定「太過輕率」，這種由政府「包底」的模式，對公共財政的包袱不容忽視。去年底，香港大學社會工作及社會行政學系榮休教授周永新也撰文建議60至64歲人士每月乘車優惠不逾700元，甚至恢復受惠年齡至65歲以上：「因為2022年初把歲數降低時，事前社會並沒有強烈要求。」文中有一句措辭強烈：「到了今天，仍有不少市民認為當時的決定是錯的。」
你不如去看看公共交通費用加了幾多錢？加了幾多倍？有些不是老人家加出來，而是交通費加出來。
社區組織協會副主任施麗珊
財赤嚴重，兩元乘車優惠變成愈滾愈大的經常性開支，可是兩元乘車真的與財赤相關嗎？社區組織協會施麗珊向端傳媒表示，這說法並不公道。她分析開支增加的原因除了因為長者增多，也攸關過去10年交通費大增，措施變相補貼公共事業：「你不如去看看公共交通費用加了幾多錢？加了幾多倍？有些不是老人家加出來，而是交通費加出來。」她認為公共事業作為壟斷了交通服務的機構，可付出更多，與政府分擔。
勞工及福利局局長孫玉菡27日表示，如果維持原有兩元乘車計劃不變，「財政上不可持續」。他說，兩元兩折在照顧長者和殘疾人士的同時，可以實現財政上的平衡。
公共行政要有理性，很多人常常說『慳慳埋埋幾十億』……這些與三千億財赤沒關係，而是不應讓人亂用錢，這是原則問題。
香港大學經管學院講師阮穎嫻
兩元乘車優惠開支增幅雖大，但只佔政府的經常性開支一小部分。香港大學經管學院講師阮穎嫻向端傳媒指出，重點不是兩元乘車用多少錢，而是政策實際上不符合公共行政原則，「公共行政要有理性，很多人常常說『慳慳埋埋幾十億』，少少錢、又例如兩億給關愛隊，起條橋幾億……這些與三千億財赤沒關係，而是每件事都要有理性，不應讓人亂用錢，這是原則問題。」
阮穎嫻解釋，兩元乘車最初的設計劃一兩元，導致「長車短搭」的問題出現，白白浪費公共資源，但這其中不存在長者「濫用」，因為是補貼機制容許這情況出現：「沒有明文禁止長者見車就上。」她認為，不是長者「亂用錢」，可說是政府「自己亂用錢」。
新方案改為10元以上車費兩折，又每月限搭240程車。孫玉菡近日透露，在目前計劃內的200多萬人中，只有360人每月乘車超240程。兩元乘車帶來的經常性開支持續增加，但又因民情而無法完全取消，不過阮穎嫻說方案雖然「慳（節省）不到幾多」，但認為政府有嘗試解決機制所帶來的「長車短搭」問題，「開始理性一點」。
張炳良在前年及今年月初在《明報》撰文，綜合財赤的原因。他說經歷2008至2009年全球金融海嘯後，政府大幅增加開支、撐企業紓民困，跨黨派不斷向庫房「埋手」，政府亦漸傾向用錢去解決問題。上屆政府又因疫情，先後注資防疫抗疫基金共約3570億元，疫情過後，政府及社會期望經濟復甦，卻不似預期。
他指出，現屆政府欲大興土木、大筆投資創科和吸引創企落戶，及大幅增加民生開支，以物質改善去爭回民心，惟在現時的經濟環境下，時機不利。他指因地緣政治局勢、本地人口結構變化等原因，財赤已經變成結構性。
張炳良認為，財赤不止於理財，「更涉及政經大局之變及政策選擇之再思」。他又提到要達成「滅赤正義」，高官、議員應率先與民共渡時艱。
阮穎嫻形容政府現時的策略「想做大賭李家誠」，靠借錢去支撐基建及經常性開支，希望靠北部都會區、人工智能、創科發展等賺錢還債，「到時就持續到了」。
削減公共福利，在多大程度上有助紓緩財赤？今次港府削減兩元乘車優惠，連同公共交通費補貼計劃的領取門檻由400元提高至500元，陳茂波指兩項計劃調整後，合計五年將節省約62億元。除了交通費用節流外，政府也減少向市民派糖，如薪俸稅免稅額由3000元減至1500元。阮穎嫻認為這些節流對目前財政困境的效用少，「節來也無補於事，可能因此減少少就算數。」
阮穎嫻說，隨著人口老化，政府的經常性開支只會增多，需要靠經濟發展才撐得下去。她形容政府現時的策略「想做大賭李家誠」，靠借錢去支撐基建及經常性開支，希望靠北部都會區、人工智能、創科發展等賺錢還債，「到時就持續到了」。她說，香港財赤浮現，是過去幾年開支增多，但收入減少，「如果經濟有發展，能收回這麼多稅，就可以解決財赤；以前都是香港的地賣得貴，多人來投資，那就承受到。」
可是，香港經濟出現了結構性改變。阮穎嫻說，香港以前主要與歐美市場合作的生意減少，現時要開拓中東及東盟市場，卻未見成效：「他（陳茂波）講到離任後就可以變回正數，其實我看不到這件事怎樣發生……不知真正的『經濟火車頭』在哪。」
「掹緊褲頭過日子」
政府的意思是給你就叫『優惠』，不給就可以隨時cut ，因為你們是低下階層，不用理會你們的感受。對著公共設施又無計，刀鋒就向著我們。
61歲的泥水師傅李先生
2023年，作為前運輸及房屋局局長的張炳良接受《星島日報》專訪提到，擴大兩元乘車優惠作為福利政策「覆水難收」。新一份預算案，除了兩元優惠「瘦身」，交通補貼領取門檻亦由400元增至500元；教育局在新學年起將取消2500元學生津貼。
「政府的意思是給你就叫『優惠』，不給就可以隨時cut ，因為你們是低下階層，不用理會你們的感受。對著公共設施又無計，刀鋒就向著我們。這次就是削車費，我們妥協了，下次長者津貼、傷殘人士津貼⋯⋯ cut 得就 cut 吧。」除了談車費外，李小先生格外擔心政府會再削福利。
李先生13歲入行做地盤，有份興建沙田馬場，他仍然記得怎樣建馬房；後來他專做泥水，成為業界的泥水老師傅，被解僱前指導其他年輕工友，經手建築數之不盡。我們跟隨他到朗屏站買餸，甫出閘就是他曾粉飾過的私人屋苑。在他眼中，長者年輕時為香港貢獻，老有所需時，應享有社會福利。
不只李先生有這一重擔憂。在位於銅鑼灣的示威街站，70多歲的市民李女士反覆強調兩元優惠非唯一重點，她篤定未來將有更多社會福利被削減。
她的語氣顯得不耐煩：「其實以前沒兩元優惠，日子都是這樣過，但它（政府）把你的視線轉移至兩元，其實目的就是削減醫療及教育的開支。」李女士最擔心日後看醫生要加價，想要更好的藥要自費，「谷」市民買醫療保險等等﹐並著記者要留意醫療開支會否被削。
削資源一說，並非空穴來風。
今次的財政預算案並沒有具體提到大減福利方面的開支，不過陳茂波已指示政策局檢視社會福利、醫療衞生和教育方面的開支，稱這三方面的經常開支在本財政年度均分別超過一千億元：「我們需善用資源，因應香港人口結構的變化，檢視資源運用的可持續性。」
基層這幾年也沒有好日子過，失去了很多收入甚至欠債，現在工作也不穩定。
社區組織協會副主任施麗珊
港大社會工作及社會行政學系榮休教授周永新曾在去年底指出，政府若要開源節流，首先應該檢討社會福利。周永新建議削減社會福利有三項原則，包括確保市民的基本生活和需要，不會因削減而受到影響；把省來的資源調去發展其他急需的服務；以及必須汲取市民意見。他建議凍結高齡津貼於每月1620元、令「內地養老」 有具體計劃措施等。
不過，社區組織協會施麗珊對此有保留，「基層這幾年也沒有好日子過，失去了很多收入甚至欠債，現在工作也不穩定，很多人要申請綜援的也沒申請。」她指出再減福利，只會令香港的貧富懸殊加劇，並認為政府的財政儲備仍處於合理水平：「不是所有人都要掹緊褲頭過日子的地步，即便要減也不是減老弱。」
（註：「掹」，廣東話，拉曳、勉強的意思。）
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