评论｜国家如何有效扶植技术创新？中国国进民退政策的动力与枷锁

（续上篇）

上篇讨论了厂商如何在新技术诞生、新标准制定等等契机出现时，超车赶过主导厂商的头，但未有讨论国家在当中的角色，这也是全球价值链这个理论框架相对欠缺的分析向度。在价值链的框架中，核心的行动者是厂商，但厂商难道是在一个政治真空的脉络中行动吗？答案当然是否定的。对于国家如何扶植产业、发展经济，这个问题在二战之后一直都是社会科学的显学，从政治学、社会学、经济学、人类学以及法学等视角出发，许多学者对这个问题提出了林林总总的说法，至今也形成一个不小的次领域──发展研究。

本篇将从发展研究的一些成果来讨论国家如何扶植技术创新，从而带动经济发展；更重要的是，这种国家介入的极限在哪里。并且在最后，本篇会从这些研究的启示出发，讨论中国从改革开放以降对于产业发展、技术创新的作法，并评估它们的成效。

发展研究的启示：发展没有单一路径

二战之后，随着美国的外援计划而来的是各种发展药方。这些政策处方最有影响力的，莫过于担任过肯尼迪与詹森总统顾问的罗斯托（W.W. Rostow）。他著名的“经济发展阶段论”宣称，所有的经济体借由自由贸易以及政府对基础设施的投资，就可以让所有经济体像是英美等国一样经济起飞。罗斯托的现代化主张塑造了1960年代美国外援计划的轮廓，美国向盟友大量采购一二级产品并且提供低息贷款给它们兴建基础建设，这样的计划看起来在东亚取得了一定程度的成功。

可是，这个发展观却无法解释拉丁美洲的低度经济发展，而“依赖理论”就是在这样的背景下出现的。依赖理论基本上主张，低度的经济、技术发展是由于核心国家借由自由贸易与政治扶植等手段榨取边陲国家的经济资源，而让边陲国家无法发展。面对这样的结构困境，边陲国家应该采取的发展策略是断绝与核心国的联系，建立起自给自足的经济体。

依赖理论有着非常强的马克思主义色彩，或许读者会认为这种理论不太容易落实到实际的政策上。可是，即便是东亚国家，1960年代时也有不少具体政策是受依赖理论所启发，例如常听的进口替代政策（import substitution policy），也就是借由政府采购、关税保护等等措施，让本国的工业产品可以取代进口的产品进而达到产业升级，并降低对外国产品的依赖。我们甚至可以说，经济民族主义式的政策多少都有依赖理论的影子。

到了1980年代以后，随着英美等国在国内政治经济上的“市场革命”，主张小政府、自由市场的新保守主义在政治上取得成功，连带的，对于政府如何带动经济发展、促进技术创新的看法也有着不小的改变。传统的基础建设投资被认为容易与未开发国家的统治者形成腐败的裙带关系，而技术转移也被认为容易引起寻租（rent-seeking）等腐败行为。在这样的知识氛围下，只有好的制度例如财产权、公司治理等等才能带来经济发展与产业创新。

这种看法又被称为世界银行的“华盛顿共识”，具体的影响就是1990年代后，世界银行的贷款、国际货币基金组织（IMF）的纾困方案都会附带要求借贷国改善国内的劳动关系、公司治理、金融管制制度。这种方案最极端的版本，是东欧国家在脱离苏联之后所采行的休克疗法（Shock therapy），希望借由快速私有化以及去管制，建立起可运作的市场并达到经济发展的目的。

这些不同的发展理论说穿了，反映的是理论提出时的政治经济关系：现代化理论提出的时候，正值二战后凯恩斯主义、马歇尔计划当道之时；依赖理论是拉丁美洲国家想要摆脱美国的影响应运而生的；华盛顿共识则是石油危机后，英美政治家为了寻找有别于凯恩斯主义经济政策，而挑中的新古典主义经济学的副产品。然而不论是哪个理论，都没有办法涵盖所有国家的经验。例如现代化理论可以解释东亚二战后的发展但没办法解释拉美的困境，华盛顿共识在亚洲金融风暴后的改革大体上算是成功，但是在东欧就是一塌糊涂。所以在90年代末期后，大部分的学者都指出，发展没有单一路径也没有“圣杯”，也就是说寻找单一可以导致经济、技术发展的努力都是徒劳的，发展必须沿着各国的社会肌理前进。

国家如何才能创新？

对于国家如何扶植产业创新的讨论，也大多扣合发展研究当中的现代化理论以及市场理论的说法。有些研究者认为，有效保障智慧财产权（知识产权）才能为厂商的研发提供足够的保障，促进厂商投资于创新。另外有些研究者则指出，由于创新与研发的不确定性过高，即便有足够的智财权保障也不足以提供厂商足够的创新动机，相对的，国家补贴或是自己踏入研发领域才足以克服这种不确定性。另外，有些学者则指出人力资本的培养才是国家创新的根本，好的大学以及选修科技类科系学生的多寡，才是创新发展的动力。最后，也有研究指出开放的贸易政策能促进国家之间产品的交流，对于创新有正面的影响。

以上这些讨论其实都是在说，政府必须能够矫正市场失灵的状况，矫正过后就可以预期技术创新的出现。市场失灵的意思除了指自由的信息、商品交易没有出现外，也指市场这种安排方没有办法达到极大化的效益。市场失灵可能是由于市场缺乏基本要素（也就是缺乏了界定什么是可以被谁交易的财产权），也有可能是缺乏信息以及商品的交换（开放的贸易政策有助于此），最后可能是厂商过于保守不愿意承担失败的风险（政府补贴有助缓解这问题）。

在这些制度之外，比较常被忽略的是社会网络的力量。对这点比较多着墨的，反而是注重产业群落与跨国产业空间组织的经济地理学。创新需要两个层面的流动，第一个是资金的流动，第二个是人才的流动。创新需要资金，而这些资金不见得是有技术及知识的人出得起的。在技术创新领域常常需要的是现金充足的投资者，他们可能是保险、房地产业者或是基金经理人，而将这些有资金的人与有技术的人连结起来的社会网络，正是推动技术创新的动力之一。

另一个容易被忽略的是技术人才密集的联系与交流，我们都知道创新常常诞生于不同想法、技术之间的合作与竞争，类似领域、不同领域技术人才间的密集交流也是推动创新的巨大动力。这种社会网络在地理空间上最好的体现，就在于科学园区、产业聚落。美国的硅谷有着斯坦福大学与柏克莱大学两间世界名校，以及从70年代以降沿着旧金山湾区丛聚的科技公司，再加上跟着这些科技公司一起进入的金融服务业，整个硅谷就是世界上最强的创新社会网络，而类似的聚落也见于以色列、台湾与深圳。

除了国内的社会网络外，国际网络也是推动创新的重要因素，外国投资者以及技术人才与国内的连结，也是推动技术学习与创新的重要动力。不论是以色列、韩国或是台湾，都有大量从外国（特别是从美国）归来的技术人才，政府通常比起个别厂商更有能力创建这种国际网络。例如台湾工业技术研究院（工研院）或韩国电子通讯研究院，从创立以来直到现在，最主要的工作都是与外国厂商合作，从80年代专注技术转移到最近十年合作技术开发。这种网络的打造对于技术创新来说是不可或缺的。

国家为何创新？

然而，学者Mark Zachary Taylor指出，这些制度以及社会网络都是在解释国家“如何”创新，而没有解释国家“为何”可以创新。制度上以及网络上而言，德国与法国都差不多，但为何德国是创新大国而法国只能算是中段班？

如果比较四个北欧国家的技术创新发展，更会让人怀疑制度决定论的有效性。芬兰、瑞典、挪威与丹麦在制度以及政治经济环境上非常相似，但是芬兰是著名的创新大国，光是一个诺基亚（Nokia）的创新能力可能就超过了挪威，而瑞典与丹麦在创新方面则是稳定输出，挪威则是一个在创新上相对落后的国家。

要解释这种国家间的差异，Taylor认为应该要去看国家是否愿意投入资源帮助技术创新，而国家是否愿意投入资源，则是一个分配政治的问题。Taylor认为，当国家的外部威胁大于内部分配政治的需求时，国家就会愿意把资源投入到技术创新上，以获取国防以及经济上的优势。

然而，国内的分配政治问题总是会阻挠创新，当同样的政府支出可以用于技术创新或是用于福利制度时，这两者就存在着竞争关系，而在技术创新投资中没有获益的一方，会利用各种办法阻挠政府的持续投资。唯有外部威胁大于内部分配政治需求时，国家才有办法投资足够资源在技术创新上。这观点很好的解释了北欧四国的差异以及德法之间的差异，也很好的说明了东亚各个国家的创新政治。

国家介入的极限

可是，国家扶植创新便一定会成功吗？前段讨论的主要是国家之间总体的差异，而没有办法说明国家扶植特定产业的技术创新，是否就会成功。例如在汽车产业中，韩国90年代后成功追上德国、日本、美国等国家的产品，相对的，台湾政府即便砸了不少钱还是没有办法将裕隆汽车推销到国际市场。可是台湾的汽车零组件产业却是在技术上超越了其他国家，在全球市场上出货给德国日本这些汽车技术大国。

诚然，产业的特性以及国家采取何种策略来缓解市场失灵，都会影响到国家介入不同产业的成效。Joseph Wong在Betting on Biotech的研究发现，台湾、韩国、新加坡这些“发展型国家”都砸了大量的资金在生物科技产业（生技产业）上，不过似乎都没有培养出国际市场上具有高度竞争力的大公司。Wong指出，生技产业在经济以及技术上的高度不确定性，让发展型国家借由外国技术转移缓解市场失灵这样的方法无以为继。换句话说，当技术的门槛很高，或是需要的资金很庞大且回收期很长时，国家介入是否能达成技术创新是很难说的；以往半导体产业时国家能够帮助技术转移，但到了生技产业时没有东西可以转移，业界必须全部从头做起，此时国家能帮助的就相对少。

其实从许多失败的创新案例可以发现，即便制度好而且政府有决心，新技术是否可以出现其实还是有高度的不确定性，例如法国致力发展的超音速客机因为成本问题后来也无疾而终，还有各国致力发展的人工智能从20年前做到现在，革命性的进展都还没有发生。这大多是由於单纯一个技术不见得有办法在市场上取得成功，而还需要其他不同技术的配合。例如上篇提过的高通，在3G市场大获成功，也必须感谢苹果确立了智慧型手机的样貌，而苹果的iPhone如果没有3G网络支持的话，也只是砖块一颗。改变日常生活以及掀起消费革命的，通常不是单一技术，而是一整个技术网络。在这种网络的构建上，弹性且灵活的公司比起国家通常更容易成功。

另外，新技术即便出现了，也未必有办法符合现在国际市场上的需求，有可能成为所谓的“过剩技术”。这点其实就是日本企业近年来面临的困境之一，例如东芝手握大量的记忆体专利，却面对国际市场上记忆体削价竞争的威胁。这些故事都告诉我们，国家不做点什么的话，厂商本身也不容易在创新上取得太多成果，但国家的介入也不见得可以保证成功，技术本身的特性以及国际市场上其他厂商的动向，甚至单纯的运气都会影响到创新的成败。

中国的产业策略局限

回到上篇开始时讨论的中国，中国从改革开放后摆脱了大跃进、文革时期专注在国内分配政治的窘境，开始将大量资源导向产业升级以及创新。中国走过的路其实东亚的台湾以及韩国都走过，最大的不同在于中国非常仰仗外资，而冷战时期的东亚仰仗的是美援。中国在产业发展方面，循着加工出口区模式为制造业奠定基础后，也开始进行“进口替代”；而在技术发展的动力上，中国虽然不若台湾、以色列被充满敌意的国家包围，但是在改革开放后大幅降低国内再分配政治的成本，再加上与美国竞争的野心，让中国不吝于投资于技术创新。

不过到了部分技术创新所需要的制度环境时，中国基本上仍然不足。智慧财产权的保障对中国厂商来说只是聊备一格，而以国家主导的公司相对缺乏弹性，组织内的竞争以及国企亦会倾向从管制面寻租而不是以技术创新来获利，如此种种特性都不利于创新。

例如中国于90年代致力发展汽车产业，采用的策略很简单，就是提高整车进口的关税以及管制，半强迫地要求外国厂商必须要与中国的汽车公司合资才能贩卖汽车。在这样的背景下，上海汽车与福斯／大众（Volkswagen）、北京汽车与现代汽车、广州汽车与丰田等等策略性合资公司就出现了。可是经过了20年，这些中国公司自己推出的品牌也未算在国内市场获得多大的成功，遑论是进军国际市场。摆在眼前的事实就是，除了吉利这家民营汽车借由海外并购Volvo取得国际品牌外，国企汽车厂没有一家突破外国厂商设下的技术限制（外国车厂的中国产品线通常不会用最新的技术而是用几年前过时的技术）。即便整车组装这种高度整合性的产业通常需要有能力的大公司主导，但中国的汽车厂商并没有在国企主导的优势下继续茁壮，反而是卡在一个代工为主、缺乏国际竞争力的位置。造成这样的结果，最有可能的原因是这些国企之间缺乏有效的竞争而没有技术创新的动能。

而中国最引以为傲的互联网产业，真正的创新是在于商业模式而不是科技技术。2000年代中期当Google、Yahoo、Twitter还可以在中国营运时，腾讯以及百度在技术以及市场上仍然竞争得相对辛苦 ，但当中国政府设起了网络长城后，这些中资公司就在与国内其他公司的厮杀中逐渐取得垄断地位，并且开始尝试新的服务模式。支付宝的出现、微信功能的扩张等等并不是全新技术，而是一些旧技术配以新的商业模式，达到了以往难以想像的市场规模。

这里要澄清的是，并不是说中国互联网公司不会创新，例如人脸辨识、新的演算法等等都是创新。本文想要强调的是，这些互联网公司主要都不是靠创新技术在赚钱，而是靠创新的商业模式在赚钱，而且又由于这类商业模式都非常依赖中国特殊的政治社会条件，这些公司似乎都较难打进西方市场。

巨大的国内市场以及国家管制的刻意扶植，撑起了小米、华为、中兴这些产品商。但是在面对巨大国际市场竞争的晶片设计以及制造，中芯这个中国砸大钱希望可以做起来的晶片制造商就显得十分无力。当台积电与三星在竞争7奈米制程的时候，中芯还在28奈米制程奋斗，而连华为海思所设计的高阶晶片，中芯是否有能力制造都还很难说。主要原因当然是台积电是晶片代工产业的创造、领跑者，起步较慢的中芯在专利战上完全败给台积电。

从各国的经验来看，政府以技术转移以及补贴研发方式扶植产业，通常会收到比较好的效果。说穿了，创新的动能很大的一部分是来自组织间以及组织内的竞争，在这竞争中胜出的会获得非常好的收益，但是这竞争的成本不见得是个别厂商可以承担的，而国家的介入只是帮忙承担部分风险而不是取消竞争。然而，独大的国企说到底就是可以不与国际厂商竞争并借由垄断来赚取利益。

中国的厂商是否真的可以在航太、晶片、生技等等各种领域取得技术上的国际竞争力？我想这个问题中南海绝对比我们关心。但是中国政府现时面对的难题是，这10年来国进民退的改革政策，其实在组织逻辑上与创新存在着张力。再加上近三年来各个技术先进国对中国的敌意，对中国的技术禁运以及封堵可能只会更为严厉，但中国又不像苏联那般不仰赖国际贸易。在种种不利的条件下，只能说中国的技术创新之路仍然荆棘满途。

（黎班，在学院间流浪的写字人）