評論｜國家如何有效扶植技術創新？中國國進民退政策的動力與枷鎖

（續上篇）

上篇討論了廠商如何在新技術誕生、新標準制定等等契機出現時，超車趕過主導廠商的頭，但未有討論國家在當中的角色，這也是全球價值鏈這個理論框架相對欠缺的分析向度。在價值鏈的框架中，核心的行動者是廠商，但廠商難道是在一個政治真空的脈絡中行動嗎？答案當然是否定的。對於國家如何扶植產業、發展經濟，這個問題在二戰之後一直都是社會科學的顯學，從政治學、社會學、經濟學、人類學以及法學等視角出發，許多學者對這個問題提出了林林總總的說法，至今也形成一個不小的次領域──發展研究。

本篇將從發展研究的一些成果來討論國家如何扶植技術創新，從而帶動經濟發展；更重要的是，這種國家介入的極限在哪裏。並且在最後，本篇會從這些研究的啟示出發，討論中國從改革開放以降對於產業發展、技術創新的作法，並評估它們的成效。

發展研究的啟示：發展沒有單一路徑

二戰之後，隨着美國的外援計劃而來的是各種發展藥方。這些政策處方最有影響力的，莫過於擔任過甘迺迪與詹森總統顧問的羅斯托（W.W. Rostow）。他著名的「經濟發展階段論」宣稱，所有的經濟體藉由自由貿易以及政府對基礎設施的投資，就可以讓所有經濟體像是英美等國一樣經濟起飛。羅斯托的現代化主張塑造了1960年代美國外援計劃的輪廓，美國向盟友大量採購一二級產品並且提供低息貸款給它們興建基礎建設，這樣的計劃看起來在東亞取得了一定程度的成功。

可是，這個發展觀卻無法解釋拉丁美洲的低度經濟發展，而「依賴理論」就是在這樣的背景下出現的。依賴理論基本上主張，低度的經濟、技術發展是由於核心國家藉由自由貿易與政治扶植等手段榨取邊陲國家的經濟資源，而讓邊陲國家無法發展。面對這樣的結構困境，邊陲國家應該採取的發展策略是斷絕與核心國的聯繫，建立起自給自足的經濟體。

依賴理論有着非常強的馬克思主義色彩，或許讀者會認為這種理論不太容易落實到實際的政策上。可是，即便是東亞國家，1960年代時也有不少具體政策是受依賴理論所啟發，例如常聽的進口替代政策（import substitution policy），也就是藉由政府採購、關稅保護等等措施，讓本國的工業產品可以取代進口的產品進而達到產業升級，並降低對外國產品的依賴。我們甚至可以說，經濟民族主義式的政策多少都有依賴理論的影子。

到了1980年代以後，隨着英美等國在國內政治經濟上的「市場革命」，主張小政府、自由市場的新保守主義在政治上取得成功，連帶的，對於政府如何帶動經濟發展、促進技術創新的看法也有着不小的改變。傳統的基礎建設投資被認為容易與未開發國家的統治者形成腐敗的裙帶關係，而技術轉移也被認為容易引起尋租（rent-seeking）等腐敗行為。在這樣的知識氛圍下，只有好的制度例如財產權、公司治理等等才能帶來經濟發展與產業創新。

這種看法又被稱為世界銀行的「華盛頓共識」，具體的影響就是1990年代後，世界銀行的貸款、國際貨幣基金組織（IMF）的紓困方案都會附帶要求借貸國改善國內的勞動關係、公司治理、金融管制制度。這種方案最極端的版本，是東歐國家在脫離蘇聯之後所採行的休克療法（Shock therapy），希望藉由快速私有化以及去管制，建立起可運作的市場並達到經濟發展的目的。

這些不同的發展理論說穿了，反映的是理論提出時的政治經濟關係：現代化理論提出的時候，正值二戰後凱恩斯主義、馬歇爾計劃當道之時；依賴理論是拉丁美洲國家想要擺脫美國的影響應運而生的；華盛頓共識則是石油危機後，英美政治家為了尋找有別於凱恩斯主義經濟政策，而挑中的新古典主義經濟學的副產品。然而不論是哪個理論，都沒有辦法涵蓋所有國家的經驗。例如現代化理論可以解釋東亞二戰後的發展但沒辦法解釋拉美的困境，華盛頓共識在亞洲金融風暴後的改革大體上算是成功，但是在東歐就是一塌糊塗。所以在90年代末期後，大部分的學者都指出，發展沒有單一路徑也沒有「聖杯」，也就是說尋找單一可以導致經濟、技術發展的努力都是徒勞的，發展必須沿着各國的社會肌理前進。

國家如何才能創新？

對於國家如何扶植產業創新的討論，也大多扣合發展研究當中的現代化理論以及市場理論的說法。有些研究者認為，有效保障智慧財產權（知識產權）才能為廠商的研發提供足夠的保障，促進廠商投資於創新。另外有些研究者則指出，由於創新與研發的不確定性過高，即便有足夠的智財權保障也不足以提供廠商足夠的創新動機，相對的，國家補貼或是自己踏入研發領域才足以克服這種不確定性。另外，有些學者則指出人力資本的培養才是國家創新的根本，好的大學以及選修科技類科系學生的多寡，才是創新發展的動力。最後，也有研究指出開放的貿易政策能促進國家之間產品的交流，對於創新有正面的影響。

以上這些討論其實都是在說，政府必須能夠矯正市場失靈的狀況，矯正過後就可以預期技術創新的出現。市場失靈的意思除了指自由的資訊、商品交易沒有出現外，也指市場這種安排方沒有辦法達到極大化的效益。市場失靈可能是由於市場缺乏基本要素（也就是缺乏了界定什麼是可以被誰交易的財產權），也有可能是缺乏訊息以及商品的交換（開放的貿易政策有助於此），最後可能是廠商過於保守不願意承擔失敗的風險（政府補貼有助緩解這問題）。

在這些制度之外，比較常被忽略的是社會網絡的力量。對這點比較多着墨的，反而是注重產業群落與跨國產業空間組織的經濟地理學。創新需要兩個層面的流動，第一個是資金的流動，第二個是人才的流動。創新需要資金，而這些資金不見得是有技術及知識的人出得起的。在技術創新領域常常需要的是現金充足的投資者，他們可能是保險、房地產業者或是基金經理人，而將這些有資金的人與有技術的人連結起來的社會網絡，正是推動技術創新的動力之一。

另一個容易被忽略的是技術人才密集的聯繫與交流，我們都知道創新常常誕生於不同想法、技術之間的合作與競爭，類似領域、不同領域技術人才間的密集交流也是推動創新的巨大動力。這種社會網絡在地理空間上最好的體現，就在於科學園區、產業聚落。美國的矽谷有着史丹福大學與柏克萊大學兩間世界名校，以及從70年代以降沿着舊金山灣區叢聚的科技公司，再加上跟着這些科技公司一起進入的金融服務業，整個矽谷就是世界上最強的創新社會網絡，而類似的聚落也見於以色列、台灣與深圳。

除了國內的社會網絡外，國際網絡也是推動創新的重要因素，外國投資者以及技術人才與國內的連結，也是推動技術學習與創新的重要動力。不論是以色列、南韓或是台灣，都有大量從外國（特別是從美國）歸來的技術人才，政府通常比起個別廠商更有能力創建這種國際網絡。例如台灣工業技術研究院（工研院）或南韓電子通訊研究院，從創立以來直到現在，最主要的工作都是與外國廠商合作，從80年代專注技術轉移到最近十年合作技術開發。這種網絡的打造對於技術創新來說是不可或缺的。

國家為何創新？

然而，學者Mark Zachary Taylor指出，這些制度以及社會網絡都是在解釋國家「如何」創新，而沒有解釋國家「為何」可以創新。制度上以及網絡上而言，德國與法國都差不多，但為何德國是創新大國而法國只能算是中段班？

如果比較四個北歐國家的技術創新發展，更會讓人懷疑制度決定論的有效性。芬蘭、瑞典、挪威與丹麥在制度以及政治經濟環境上非常相似，但是芬蘭是著名的創新大國，光是一個諾基亞（Nokia）的創新能力可能就超過了挪威，而瑞典與丹麥在創新方面則是穩定輸出，挪威則是一個在創新上相對落後的國家。

要解釋這種國家間的差異，Taylor認為應該要去看國家是否願意投入資源幫助技術創新，而國家是否願意投入資源，則是一個分配政治的問題。Taylor認為，當國家的外部威脅大於內部分配政治的需求時，國家就會願意把資源投入到技術創新上，以獲取國防以及經濟上的優勢。

然而，國內的分配政治問題總是會阻撓創新，當同樣的政府支出可以用於技術創新或是用於福利制度時，這兩者就存在着競爭關係，而在技術創新投資中沒有獲益的一方，會利用各種辦法阻撓政府的持續投資。唯有外部威脅大於內部分配政治需求時，國家才有辦法投資足夠資源在技術創新上。這觀點很好的解釋了北歐四國的差異以及德法之間的差異，也很好的說明了東亞各個國家的創新政治。

國家介入的極限

可是，國家扶植創新便一定會成功嗎？前段討論的主要是國家之間總體的差異，而沒有辦法說明國家扶植特定產業的技術創新，是否就會成功。例如在汽車產業中，南韓90年代後成功追上德國、日本、美國等國家的產品，相對的，台灣政府即便砸了不少錢還是沒有辦法將裕隆汽車推銷到國際市場。可是台灣的汽車零組件產業卻是在技術上超越了其他國家，在全球市場上出貨給德國日本這些汽車技術大國。

誠然，產業的特性以及國家採取何種策略來緩解市場失靈，都會影響到國家介入不同產業的成效。Joseph Wong在Betting on Biotech的研究發現，台灣、南韓、新加坡這些「發展型國家」都砸了大量的資金在生物科技產業（生技產業）上，不過似乎都沒有培養出國際市場上具有高度競爭力的大公司。Wong指出，生技產業在經濟以及技術上的高度不確定性，讓發展型國家藉由外國技術轉移緩解市場失靈這樣的方法無以為繼。換句話說，當技術的門檻很高，或是需要的資金很龐大且回收期很長時，國家介入是否能達成技術創新是很難說的；以往半導體產業時國家能夠幫助技術轉移，但到了生技產業時沒有東西可以轉移，業界必須全部從頭做起，此時國家能幫助的就相對少。

其實從許多失敗的創新案例可以發現，即便制度好而且政府有決心，新技術是否可以出現其實還是有高度的不確定性，例如法國致力發展的超音速客機因為成本問題後來也無疾而終，還有各國致力發展的人工智能從20年前做到現在，革命性的進展都還沒有發生。這大多是由於單純一個技術不見得有辦法在市場上取得成功，而還需要其他不同技術的配合。例如上篇提過的高通，在3G市場大獲成功，也必須感謝蘋果確立了智慧型手機的樣貌，而蘋果的iPhone如果沒有3G網絡支持的話，也只是磚塊一顆。改變日常生活以及掀起消費革命的，通常不是單一技術，而是一整個技術網絡。在這種網絡的構建上，彈性且靈活的公司比起國家通常更容易成功。

另外，新技術即便出現了，也未必有辦法符合現在國際市場上的需求，有可能成為所謂的「過剩技術」。這點其實就是日本企業近年來面臨的困境之一，例如東芝手握大量的記憶體專利，卻面對國際市場上記憶體削價競爭的威脅。這些故事都告訴我們，國家不做點什麼的話，廠商本身也不容易在創新上取得太多成果，但國家的介入也不見得可以保證成功，技術本身的特性以及國際市場上其他廠商的動向，甚至單純的運氣都會影響到創新的成敗。

中國的產業策略局限

回到上篇開始時討論的中國，中國從改革開放後擺脫了大躍進、文革時期專注在國內分配政治的窘境，開始將大量資源導向產業升級以及創新。中國走過的路其實東亞的台灣以及南韓都走過，最大的不同在於中國非常仰仗外資，而冷戰時期的東亞仰仗的是美援。中國在產業發展方面，循着加工出口區模式為製造業奠定基礎後，也開始進行「進口替代」；而在技術發展的動力上，中國雖然不若台灣、以色列被充滿敵意的國家包圍，但是在改革開放後大幅降低國內再分配政治的成本，再加上與美國競爭的野心，讓中國不吝於投資於技術創新。

不過到了部分技術創新所需要的制度環境時，中國基本上仍然不足。智慧財產權的保障對中國廠商來說只是聊備一格，而以國家主導的公司相對缺乏彈性，組織內的競爭以及國企亦會傾向從管制面尋租而不是以技術創新來獲利，如此種種特性都不利於創新。

例如中國於90年代致力發展汽車產業，採用的策略很簡單，就是提高整車進口的關稅以及管制，半強迫地要求外國廠商必須要與中國的汽車公司合資才能販賣汽車。在這樣的背景下，上海汽車與福斯／大眾（Volkswagen）、北京汽車與現代汽車、廣州汽車與豐田等等策略性合資公司就出現了。可是經過了20年，這些中國公司自己推出的品牌也未算在國內市場獲得多大的成功，遑論是進軍國際市場。擺在眼前的事實就是，除了吉利這家民營汽車藉由海外併購Volvo取得國際品牌外，國企汽車廠沒有一家突破外國廠商設下的技術限制（外國車廠的中國產品線通常不會用最新的技術而是用幾年前過時的技術）。即便整車組裝這種高度整合性的產業通常需要有能力的大公司主導，但中國的汽車廠商並沒有在國企主導的優勢下繼續茁壯，反而是卡在一個代工為主、缺乏國際競爭力的位置。造成這樣的結果，最有可能的原因是這些國企之間缺乏有效的競爭而沒有技術創新的動能。

而中國最引以為傲的互聯網產業，真正的創新是在於商業模式而不是科技技術。2000年代中期當Google、Yahoo、Twitter還可以在中國營運時，騰訊以及百度在技術以及市場上仍然競爭得相對辛苦 ，但當中國政府設起了網絡長城後，這些中資公司就在與國內其他公司的廝殺中逐漸取得壟斷地位，並且開始嘗試新的服務模式。支付寶的出現、微信功能的擴張等等並不是全新技術，而是一些舊技術配以新的商業模式，達到了以往難以想像的市場規模。

這裏要澄清的是，並不是說中國互聯網公司不會創新，例如人臉辨識、新的演算法等等都是創新。本文想要強調的是，這些互聯網公司主要都不是靠創新技術在賺錢，而是靠創新的商業模式在賺錢，而且又由於這類商業模式都非常依賴中國特殊的政治社會條件，這些公司似乎都較難打進西方市場。

巨大的國內市場以及國家管制的刻意扶植，撐起了小米、華為、中興這些產品商。但是在面對巨大國際市場競爭的晶片設計以及製造，中芯這個中國砸大錢希望可以做起來的晶片製造商就顯得十分無力。當台積電與三星在競爭7奈米製程的時候，中芯還在28奈米製程奮鬥，而連華為海思所設計的高階晶片，中芯是否有能力製造都還很難說。主要原因當然是台積電是晶片代工產業的創造、領跑者，起步較慢的中芯在專利戰上完全敗給台積電。

從各國的經驗來看，政府以技術轉移以及補貼研發方式扶植產業，通常會收到比較好的效果。說穿了，創新的動能很大的一部分是來自組織間以及組織內的競爭，在這競爭中勝出的會獲得非常好的收益，但是這競爭的成本不見得是個別廠商可以承擔的，而國家的介入只是幫忙承擔部分風險而不是取消競爭。然而，獨大的國企說到底就是可以不與國際廠商競爭並藉由壟斷來賺取利益。

中國的廠商是否真的可以在航太、晶片、生技等等各種領域取得技術上的國際競爭力？我想這個問題中南海絕對比我們關心。但是中國政府現時面對的難題是，這10年來國進民退的改革政策，其實在組織邏輯上與創新存在着張力。再加上近三年來各個技術先進國對中國的敵意，對中國的技術禁運以及封堵可能只會更為嚴厲，但中國又不像蘇聯那般不仰賴國際貿易。在種種不利的條件下，只能說中國的技術創新之路仍然荊棘滿途。

（黎班，在學院間流浪的寫字人）