评论｜徐子轩：贸易烟硝四起，美国和印度也要开战了吗？

就在世人都将目光投射至太平洋两大强权的贸易战之时，另一大洋──印度洋也发生了较小规模的贸易战，即是美国与印度的争执。今年3月间，美国向世界贸易组织（WTO）提出磋商要求，认为印度对许多本土产业采行出口补助，有违WTO的“补贴及平衡税措施协定”（SCM）。

美国贸易办公室（USTR）代表莱特希泽指出，印度的补贴措施为该国钢铁、制药、纺织等产业带来年约70亿美元的收益，因为这些印度产品可以更便宜的价格销往美国，损害美国相关的厂商利益与员工生计。去年美国对印度的贸易赤字达250亿美元，虽较前年有所缩减，但已是10年前的三倍，依照特朗普政府的逻辑，显然是印度用了不公平的方法所致。

如此看来，美国不只将贸易战的矛头指向中国，印度也是目标之一。由于不久前特朗普政府的《国家安全战略》才提出“印太战略”一词，世人因此认为印度理所当然是美国亟欲拉拢的对象，特朗普更于白宫盛赞莫迪。讵料华府内部早就备齐兵马，在莫迪回国后旋即发动攻势。

这究竟是特朗普政府一贯的策略，还是世人都误解了印太的意义呢？要了解答案，必须要先从美印的贸易纠纷谈起。

印度拖延撤销对本国产品的补助

根据美国的投诉文件，印度透过各种法律与措施补贴，包括主要针对电子技术等特定产业的出口导向型单位计划（Export Oriented Units, EOUs Scheme）、印度商品出口计划（Merchandise Exports from India Scheme, MEIS）、出口促进资本货物计划（Export Promotion Capital Goods, EPCG Scheme）、出口商免税计划，以及经济特区（SEZ）。美国认为这些都违反SCM协定，也不符合自由贸易的精神。

原来，在SCM协定里有一种落日条款，特别规定人均国民生产总值（GNP per capita）每年不到1000美元的国家，可以不受反补贴条款约束。这是为了让低开发与开发中国家能够在加入WTO后，还能安心发展产业。但若是该国连续三年的人均国民生产总值都超过1000美元，就不能再享受特权。依照WTO的计算，印度从2013到2015年都已超过标准，因此美国认为印度不能再以此为由施行补助。

事实上WTO的官方数字尚属保守，不少单位都估计印度早就超过标准。印度显然已心里有数，早有准备：2011年，印度协同斯里兰卡、洪都拉斯等开发中国家提案修改补贴规则，争取达到人均国民生产总值1000美元的上限后应有八年过渡期。这是参照WTO另外针对一些国家的措施，容许那些国家在加入WTO后给予八年的时间逐步减少补贴，而印度等国也想适用，但未获WTO其他成员同意。

另外，SCM里有一项关于出口竞争力的规则，标准是该产品连续两个会计年度都占全球份额的3.25%。对于已达到标准、具出口竞争力的产品，WTO同样可让国家有八年时间逐步取消其出口补贴。2007年WTO的数据显示印度的纺织服装具有竞争力，但这些资料是2010年才公开信息，因此印度强调到2018年才会取消相关措施。

去年在WTO一次会议上，印度再度回应，重申采取的措施乃是退税或是免税，并非补贴。对于他国质疑，印度认为其“2015至2020年对外贸易政策”，包含上述的MEIS、EPCG、SEZ等，都有提到将终止或精简某些计划，符合对WTO的承诺，而其余的计划亦将逐年取消。至于取消的期限，印度再提八年的时程表，但遭美国质疑是“印度标准”。

以国内方式处理对印度逆差

除了走国际路线，特朗普政府可能采取美国国内方式处理对印度的逆差，那便是“普遍优惠制”（GSP）。美国贸易办公室去年推出新计划，目的在于评估GSP受惠国是否有继续参与此计划的资格。所谓的资格，也就是这些国家必须进行某些经济改革，并为美国企业营造公平竞争的环境。目前美国贸易办公室正在审查印度、印尼等几个开发中国家的条件，这亦是特朗普政府的策略之一。

所谓的GSP，简言之即是美国为开发中国家产品提供免税待遇的特殊法案。统计显示，去年有120国与地区、3500多种产品受惠进入美国。这当然不是免费午餐，受惠国得遵守某些国际规范，像是劳工权益、智慧财产权（知识产权）等，以及市场准入原则。同样地，GSP也有毕业的一天，只要该国成为高收入国家，依世银标准是人均收入达12476美元，如乌拉圭，或是经美国总统判断该国决心成为竞争者的国家，如俄罗斯。

先前美国乳业与医疗器械产业认为印度实施贸易壁垒，妨碍这两大类产品进口印度。前者认为印度以不合理的安全健康为由阻挡美国乳制品，后者强调印度实施价格控制，逼得美国产品降价出售，故向美国贸易办公室请愿，希望美国政府协助解决。美国贸易办公室因此自行调查，以确认印度是否符合市场准入原则，也要求印度共同磋商。

目前调查仍在程序当中，大约到6、7月间才会完成正式的听证会等措施，届时调查结果会交给特朗普，决定印度是否仍适用GSP。根据2017年的数据，印度是GSP最大受惠者，共有56亿美元产品免税，约占全体的1/4，估算该国出口平均10%的成长是基于GSP。由此不难了解GSP对印度的重要性，也可猜到特朗普政府借此施压的企图。

印度制造2025，莫迪政府的存亡关键

无论是循WTO的国际路线或GSP的国内路线，其实都是美印贸易纠纷的常见举动。美印对簿WTO公堂乃是家常便饭，数量虽不及美欧或美中，但对印度来说，美国亦是数一数二的对手。像是奥巴马政府任内，美印就因太阳能电池板数度交锋，2013年美国状告印度，主张印度国家太阳能计划的国内含量要求明显歧视外国、违反WTO规则，最后判决印度败诉。

此案仍在不断缠斗，一方面印度对美国提出反诉，主张美国国内八个州对太阳能产业补贴，企图以战迫和；另一方面提出上诉，并再次就遵守裁决与美国发生争执，到今年2月印度请求WTO成立小组审查是否遵约，但为美国阻挡，双方僵持不下。由于发展太阳能是印度重要产业政策，可以想见即使国际仲裁失利，印度仍会想方设法，继续援助国内厂商。

另外，美国政坛亦有愈来愈不欢迎GSP的风向。GSP曾于2013年到期，但未及时得到国会通过延期，因此各国所有名单的产品在两年内都被课征关税。直到2015年GSP再获通过，美国才给予追溯特权，让厂商得以退税。这说明美国不太愿意再让各国搭便车，享受看似自由却是单方获益较多的贸易往来。

需注意的是，新德里之所以要推出许多法律补贴企业，乃是为了贯彻所谓的印度制造（Make in India）政策。在莫迪上台后，与中国的习政权如出一辙，同样有着对国家未来的宏大蓝图。印度的目标之一是到2025年提高本土制造业的份额，大约从15%到25%。计划成功与否，将影响印度的未来与莫迪政府的生存，因此莫迪除了改革国内经济弊端，也开始采取更多的保护主义政策。

像是今年2月莫迪政府推出新的财政预算计划，便打算提高进口关税。最大宗的两类产品多来自中国，一是劳力密集产业，像是鞋类、玩具等，另一是电子产品，像是智慧手机等，目的均在于扶植印度本土厂商。对于来自美国的哈雷机车，印度已调降50%关税，试图平息特朗普之怒。不过特朗普仍认为不符互惠原则，威胁对输美的印度摩托车施加关税。

不久后，特朗普政府颁布232条款命令，对输美钢铝产品课税，印度虽然钢铝产品输美量不大，钢材与铝大概都是美国进口的2%，却未在豁免名单内。为了解决纷歧，美国助理贸易代表Mark Linscott于4月初抵达新德里，与印方主管官员举行论坛磋商。双方讨论了许多事项，从市场准入到工作签证，仍未能达成多少共识。

印太战略是口号，还是实际盟邦关系？

说穿了，两国卡在最基本的问题，亦即特朗普政府所主张的互惠原则。目前印度平均关税为13%，而美国仅为3%，如此不难理解印美的争点。比起调降关税，新德里更想以扩大美国进口，满足特朗普需求。如2017年美国与印度的货物贸易逆差约为229亿美元，比2016年下降5.9%，是少数逆差缩减国家，主要是印度增加采购美国的民用飞机与零件，以及油气所致。

另外，特朗普政府希望能与印度缔结自由贸易协定。尽管自贸协定对扩展双方的贸易额有决定性的影响，但也会与特朗普的美国优先、莫迪的印度制造有所抵触。完全归咎于两人并不正确，这么多年来协定始终触礁，各自国内的反对声浪才是真的关键。像是无法移动到他国、投票行为却非常稳定的农畜牧业选民，相关从业人口高达四成，形成非常难跨越的谈判门槛。

更明确地说，特朗普政府虽然提出了印太战略的口号、两国虽然都有抗衡中国影响力的企图，但看不到印太联盟的实质内容。新德里在意的是，华府想像中的印太究竟是一个地理名词，还是真的把印度列为盟邦考虑。美国做为霸主，在大战略的前提下，贸易逆差其实是枝微末节。如果过于执著年销数千台的机车，反倒会影响领袖形象与世人观感，更无法领导群雄。

中印走近，以商贸合作为政治分岐缓颊

由于美中关税战迫在眉睫，就印度而言乃是忧喜参半。忧的当然是世界第一与第二贸易国如果相持不下，有可能引起全球性的关税壁垒；关税上调会迫使美联储升息应对通货膨胀，资金将顺势回流美国，这些都必然影响印度蓄势待发的经济。喜的则是若中国对美国课重税，那么印度产品便有机会在中国市场取代美国份额，还能减少对中国的逆差。

近年来印度与中国的贸易逆差不断扩大，去年达到近600亿美元，将近为2010年的2.5倍。因此莫迪政府也受到国内相当大的压力，要求中国开放市场。再加上和中国的领土、外交争议，都让新德里倍感艰辛。尽管如此，莫迪政府依然认为中国是印度发展的契机，决定继续接触中国。

如4月中，印度与中国展开战略经济对话，印度政府支助的智库即表示，愿意向中国进口大豆与糖，为的是填补美国货可能因关税而消失的真空。4月底，莫迪更与中国领导习近平相约武汉，进行洞朗军队对峙事件后的首次非正式会谈。其中能弥补多少关系尚在未定之天，不过中国已经承诺取消对印度药物的进口关税，也算是给了即将面临大选的莫迪面子。

虽然受限于巴基斯坦因素，印度尚无加入一带一路的可能。不过，印度内部向来存在结合印度制造与中国2025制造的声音，双方目前亦都有心透过商业与贸易，管理政治上的歧见与冲突。更重要的是，迄今印度已经是全球第六大经济体，到本世纪中，非常有机会能超越美国，成为第二大经济体。新德里绝不希望发生全球贸易战，阻碍它的崛起，故而站在反对美国保护主义的一方。

美国担心印度成为下一个中国

之于华府，印度的角色则是摆荡不定。在圣战未兴、巴基斯坦仍靠紧美国的时代，印度投向苏联，且保持不结盟运动的特殊地位。然而随着冷战结束、进入千禧年，印度与美国越走越近，防务上需要美国的技术，经济上需要美国的资金，更希望美国能协助稳定印度在南亚的区域霸权地位，具体呈现在支持印度担任联合国安理会常任理事国与加入核供应国集团。

可是，华府从印度身上看见了中国的影子，利用美国领导的自由秩序而壮大自己的实力，这就让美国在某种程度上对印度有所防范，如奥巴马政府时期屡屡将印度告上WTO，压制印度的重商主义倾向。部分美国战略家认为印度可以做为另一个牵制中国的日本，然而两者终究不尽相同，从小布什（小布希）到特朗普，印度仍难以成为美国的自然同盟。

如今特朗普政府变本加厉，以各种手段试图扭转贸易逆差，让印度之类的准盟邦无所适从。相较之下，只要北京能够在边界、南亚议题上克制，便可以搁置争议，让新德里摆脱大选中的中国因素，专注于国内事务。这并不是说印度会选择转向中国，莫迪政府的确想要面向东方，但对中国的猜疑不会因此消失，只是想藉中国之力茁壮。

更进一步观之，中国所主张的多边主义较能维持国际贸易体系现状，有利印度成长。这个现状建立在美国是世界最主要进口市场、中国是最主要出口市场，而绝大部分国家都是搭美国便车以发展。但有朝一日，中国有可能成为世界最主要进口市场、印度成为最主要出口市场，届时攻守就会易位，贸易战也会出现新的面貌。

（徐子轩，LUCIO策略顾问总监，淡江大学国际事务与战略研究所博士）

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