深度 評論

劉奇峰:從洞朗對峙到莫習會,中印修和背後的印度算盤

4月底,莫迪與習近平在武漢舉行非正式會晤,讓此間許多學者、中國觀察家以及智庫研究者感到意外。然而,美方目前似乎不擔心莫習會對印美關係將造成負面影響,美方學界則認為,中印之間存在着諸多矛盾,很難在一次高層會晤後化解。


劉奇峰:按照莫迪的務實性格,他顯然知曉中印兩方國力的差距。在一帶一路的步步進逼之下,印度對中的戰線,已經由以往雙邊的邊界問題,延伸到南亞周邊國家,直接挑戰印度的睦鄰外交以及印度洋週邊的勢力範圍。印度在力有未逮、不願獨自和中國對抗的當下,要解除壓力,直接找對方首腦溝通,顯然是最有效的方法。圖為2014年9月17日,習近平訪問印度,和總理莫迪漫步濱河公園。 攝:Ajit Solanki/Hindustan Times via Getty Images
劉奇峰:按照莫迪的務實性格,他顯然知曉中印兩方國力的差距。在一帶一路的步步進逼之下,印度對中的戰線,已經由以往雙邊的邊界問題,延伸到南亞周邊國家,直接挑戰印度的睦鄰外交以及印度洋週邊的勢力範圍。印度在力有未逮、不願獨自和中國對抗的當下,要解除壓力,直接找對方首腦溝通,顯然是最有效的方法。圖為2014年9月17日,習近平訪問印度,和總理莫迪漫步濱河公園。 攝:Ajit Solanki/Hindustan Times via Getty Images

印度總理莫迪和中國國家主席習近平於4月27日至28日,在湖北省武漢舉行非正式會晤。這個外界看來突然的會晤,讓此間許多學者、中國觀察家以及智庫研究者感到意外。許多人不解,為何中印雙方要臨時迅速地安排一個領導人非正式會面。特別是,在莫迪和習近平將於今年6月中舉行的上海合作組織(SCO)高峰會、接下來的金磚國家峰會以及G20阿根廷會議等多個多邊場合都能會面的情況下,為何兩國元首還要特地提早雙邊會晤?

外界一般將莫習會的源頭,追溯到2017年6月中旬,中國人民解放軍以及印度陸軍在印度錫金邦以及不丹之間的洞朗高原長達70餘日的對峙。在對峙期間,雙方一度緊張。8月份,中方透過不同媒體,以中英文發表立場強硬、題為「印度邊防部隊在中印邊界錫金段越界進入中國領土的事實和中國的立場」的聲明,同時大動作召集在新德里的各國駐外使節傳達立場,要印度不要低估中國保衛領土的決心。

相較於中方強硬的宣示,印方的立場則相對低調。印度外交部分別在2017年6月30日及8月2日發表聲明,表示中印邊境的和平與安定得來不易,希望雙方共同珍惜。湊巧的是,印度各主要媒體也不約而同地在同年7月底至8月初,引述印度國防部消息,指通往中印邊界、對戰時補給至關重要的73條道路,僅有23條建成,大幅落後原本預定於2012年完成的進度,暗指印方沒有升級對峙的意願。

雖然印方以各種方式明示或暗示不願和中方起衝突,但洞朗對峙仍持續到8月28日。雙邊關係自此惡化。

洞朗對峙是繼1987年中印兩軍在東段邊界、位於阿魯納恰爾邦(中國稱「藏南地區」)桑多洛河谷的對峙之後,持續最久的軍事相持事件。事件後,印度總理拉吉夫甘地(Rajiv Gandhi)於1988年12月訪問中國會見鄧小平。這是自1962年中印邊境戰爭之後雙方最高領導人的首次會晤,中印關係開始進一步正常化。北京和新德里就邊境問題分別在1993年和1996年簽訂協定,管控可能出現的糾紛。2003年,隸屬印度人民黨(BJP)的總理瓦杰帕伊(Atal Bihari Vajpayee,瓦巴依)訪問中國,會見中國國家主席胡錦濤並簽署備忘錄,承認西藏為中華人民共和國領土,換取中方默認錫金邦屬於印度。

瓦杰帕伊中國之行最重要的成果,是和中方建立了邊界問題的特別代表(special representative)機制。在此之前,中印雙方關於邊界問題的談判是通過1981年開始的副(外交)部級官員會談進行。1988年拉吉夫甘地訪問北京之後,雙方設立了聯合工作小組。1993年又增設了外交與軍事小組會議。這些雙邊機制在2005年後統一被增設的特別代表取代。特別代表由兩國元首指定,希望能通過高層授權來解決棘手的邊界議題。

按理說,這個已經行之有年的高層代表機制,應該就足以解決洞朗對峙後雙方的齟齬,若此,則沒有莫習會的必要。由此推之,雙方急於會面的理由已經超越了純粹的邊界問題。如果莫習會的目的不僅僅是為了洞朗衝突,那雙方迅速安排會晤的盤算又是什麼?

印度總理莫迪和中國國家主席習近平於4月27日至28日,在湖北省武漢舉行非正式會晤。這個外界看來突然的會晤,讓此間許多學者、中國觀察家以及智庫研究者感到意外。圖為2018年4月28日下午,印度總理莫迪結束訪華之旅,登上專機離開武漢。

印度總理莫迪和中國國家主席習近平於4月27日至28日,在湖北省武漢舉行非正式會晤。這個外界看來突然的會晤,讓此間許多學者、中國觀察家以及智庫研究者感到意外。圖為2018年4月28日下午,印度總理莫迪結束訪華之旅,登上專機離開武漢。 攝:Imagine China

莫習會的美國因素

國際政治的近來發展,給北京和新德里提供了舉行高層會晤的誘因。

美國自2017年秋天以來提出一連串的「印太戰略」宣示,極力拉攏印度進入對華包圍圈。2014年莫迪就任總理後,印美兩國的關係開始升溫。2015年,美國前總統奧巴馬(歐巴馬)將印度列為美國的主要防衛夥伴(a major defense partner),以此進一步推進兩國關係。莫迪在擔任古吉拉特邦邦長(Chief Minister,或首席部長)期間,被認為於2002年該邦的宗教暴動中,縱容印度教徒殘殺穆斯林,而在2005年被小布殊(小布希)政府列入禁發入境簽證的名單中。

在平衡中國的考慮下,奧巴馬政府在莫迪成為印度總理後,撤銷了莫迪訪美的禁令,同時對印度批准包括波音P-8I反潛攻擊機在內的軍售案,並和印方成立工作小組,研究共建航空母艦的可能性。2015年的印度共和日,奧巴馬作為印度史上首次受邀成為共和日貴賓的美國總統,與莫迪同席參與了在新德里舉行的閱兵大典及慶祝活動。

特朗普上任後,將以往奧巴馬時代的「亞太地區(Asia Pacific)」擴大成為「印太地區(Indo-Pacific)」,並將印度納入包含美、日及澳大利亞的網絡化安全架構當中。中國被美國視作未來國與國之間的戰略競爭關係中,最首要的戰略競爭者。2017年11月,美、日、澳、印四國的外交官員在東盟(ASEAN,東協)馬尼拉會議場邊碰頭,重新啟動2007年時被稱為QUAD(Quadrilateral Security Dialogue)的四邊安全對話機制。2017年12月,白宮公布《美國國家安全戰略》報告書,將「印太地區」單列專章,並按照對美國戰略的重要性排在全球各地區首位。

自2017年9月始,華府即無視中國的「雙停」建議,逕自通過多邊及雙邊之外交、軍事與經濟制裁等多重方式對北韓實施制裁措施。2018年年初,美國開始對中國發動「貿易戰」。中方在朝鮮半島事務上影響受限,同時面臨美國印太戰略的多面包圍以及直接挑戰,開始採取突圍措施。北京若能盡速與印方單獨舉行高層會談,能在外交上送出有力的訊號。

中印的地緣政治角力與衝突

來自中國日益增強的地緣政治壓力,則構成了印方安排莫習會的最重要背景。

2017年中發生的洞朗事件,發生地是印度—不丹—中國邊境地區的三方交界地帶(tri-junction)。印度認為該地歸屬於不丹,但中國認為該處為中方領土。按照印度的說法,2017年5月至6月下旬,印軍在三方交界對越界的解放軍發出警告,是為了替該地與解放軍發生衝突的不丹王軍(Royal Bhutanese Army,RBA)解圍。不丹是莫迪上任後第一個訪問的國家,經濟高度依賴印度,其軍隊接受印度軍方的訓練和指導,是印度的保護國,在南亞周邊國家中對印度具有指標性的戰略意義。但近年來,中國對不丹的影響力加大,2015年到不丹的中國遊客數量亦取代美國,成為不丹外國旅客數量第一位。

就印度看來,在洞朗危機中,中方對不丹的強硬態度是要向不丹送出「印度無法保護你們」的訊號,鬆動印不兩國關係。洞朗事件後,印度立刻在外交戰線上回防。2017年10月31日,不丹國王旺楚克(Jigme Khesar Namgyel Wangchuck)、王后佩瑪(Jetsun Pema)以及年僅一歲的王子應邀訪問新德里。之後,不丹王室一家和印度外交部長斯瓦拉吉(Sushma Swaraj)及莫迪親如一家人的互動照片,登上了印度各大報的版面。

洞朗對峙的意義已經超越雙邊的領土糾紛,而必須在中印南亞戰略競逐的脈絡裏來解讀。自2013年10月中國「一帶一路」倡議開始執行以來,北京對印度周邊包括尼泊爾、孟加拉、斯里蘭卡、馬爾代夫(馬爾地夫)等國的實質影響與日俱增,而通過中印巴三國爭議地段克什米爾(喀什米爾)的旗艦計劃「中巴經濟走廊」(CPEC),更使印度感到不快。

2008年7月10日,一名中國士兵站在印度與中國的邊界。

2008年7月10日,一名中國士兵站在印度與中國的邊界。 攝:Diptendu Dutta/AFP/Getty Images

除了洞朗之外,另一個中印爭持激烈的國家,是在錫金邦另一側的尼泊爾。近年中國已通過「一帶一路」在尼泊爾大舉投資包括基礎設施在內的眾多項目。2015年,承建三峽大壩的四川葛洲壩集團與執政的尼泊爾共黨政府簽訂備忘錄,準備在布達甘達基(Budhi Gandaki)興建容量1200兆瓦(MW)、項目金額達25億美元的水電站,供應首都加德滿都之需。

2017年11月13日尼泊爾國會大選前夕,執政的親印度尼泊爾大會黨政府突然宣布撤銷布達甘達基水電站項目,宣稱未有任何政治理由,但據印媒報導,決定後面有印度的影響力,未來此項目將轉移至印方企業。2017年12月,尼泊爾大選結果出爐。親華的尼共聯合馬列派再度回鍋,將由前總理奧利(K.P. Oli)再度執政。選後,奧利宣布新政府將重新啟動與葛洲壩集團的合作項目。

印度於地緣政治棋盤上再失一子的同時,2017年12月22日,針對洞朗對峙召開的第20次中印邊界問題特別代表會晤在新德里舉行,分別由中國國務委員楊潔篪以及印度國家安全顧問多瓦爾(Ajit Doval)代表中印元首出席。雙方同意未來進一步加強戰略溝通,並更好地管控和處理分歧。

然而,中印的戰略角力及博弈並沒有隨着邊界會晤達成協議而結束,反倒更加惡化。2018年2月初,親華的馬爾代夫總統亞明(Abdulla Yameen,雅門)逮捕該國憲法法官,並宣布國家進入緊急狀態,以阻止反對黨領袖參加預定於今年舉行的大選。該國反對黨「馬爾代夫民主黨」向來親印,並有望在大選中獲勝。印度隨即向馬國發出警告,要求撤銷緊急狀態。印度曾經於1988年以代號「仙人掌行動」(Operation Cactus)軍事介入馬爾代夫,今年2月時被認為很有可能舊事重演,採取軍事選項干預馬國局勢。

沒有通知印度的情況下,亞明派出特使於2月8日抵達中國外交部尋求中方支援,並獲外長王毅接見。此舉立即觸動印度的敏感神經。莫迪當時正在中東訪問,他和隨行的國安顧問多瓦爾,以及外交部外交秘書(相當於常務次長、職業文官的最高等級)顧凱傑(Vijay Gokhale)討論後,發出聲明,暗示新德里無法容忍中國以武力或其他方式介入馬爾代夫情勢。

2月下旬,多家印度和國際媒體報導,中國人民解放軍海軍派出11艘戰艦的特遣艦隊進入印度洋馬爾代夫鄰近水域,並與在該處巡邏的印度海軍艦艇相遇,最近距離僅達30海里,情勢一度緊張。結局是印度海軍還是解放軍海軍先撤,有不同的版本,但雙方在印度洋上的戰略相持已被外界所知。

2月16日,1月底方上任的外秘顧凱傑,前往印度國會外交常務委員會參加聽證。這位全程參與解決洞朗對峙危機的前任駐中國大使向國會議員坦承,中國在南亞周邊國家採取的基建外交,已經取得了「極大進展」(making headway)。中國的無息或低息貸款和高效的完工速度,對印度的南亞鄰邦有着極大的吸引力,而縱使印度想用自己的基建計劃取代中國項目,但「必須承認在這個時點,中國承建這些項目的能力遠超過我們的能力,不管是財務上或是技術上,而這點也是(印度)政府時刻關注的。」

莫習會最大意義,就在會面本身

在此同時,一股異樣的氣氛在新德里傳開。2月下旬,我和一位印度軍方智庫「國防暨安全研究院」(Institute for Defense and Security Analysis; IDSA)的研究員碰頭。經告知,我本來要在3月8日參加論文發表、以中國為主題、一年一度的IDSA「亞洲安全會議」(Asia Security Conference)因為某些敏感因素可能被迫延期。後來得知,壓力來自政府,理由是「目前處於中印關係敏感期」。同時,外交秘書顧凱傑發函給印度中央政府,建議中央或地方的資深官員避免參加今年由藏人行政中央主辦的、紀念達賴喇嘛流亡印度60週年的活動。該活動還被要求縮短在新德里舉行的時間,移師北部山城達蘭薩拉舉行。理由同樣是時機敏感。

這個敏感的理由,應該就是為了即將到來的首腦會晤,印方為了營造良好氛圍所做的管控措施。在顧凱傑的主導下,印度外交部開始密集地與中國外交部磋商高層會議的細節。2月23日,顧凱傑赴北京磋商,並與中國國務委員楊潔篪、外交部長王毅及副部長孔鉉佑會談。4月6日,孔鉉佑回訪新德里,會見顧凱傑和國安顧問多瓦爾。4月24日,孔鉉佑在北京的吹風會上宣布莫習會將於4月27、28兩日在武漢舉行。

回顧莫習會形成的過程,可以推斷印方舉行高層會晤的背後思路。曾派駐台北和香港、被視為印度外交部「知中派」的顧凱傑,很明顯地在其中扮演着關鍵角色,但是方案一定經過莫迪的認可,國安顧問多瓦爾等要員應該也參與了決策。

按照莫迪的務實性格,他顯然知曉中印兩方國力的差距。在一帶一路的步步進逼之下,印度對中的戰線,已經由以往雙邊的邊界問題,延伸到南亞周邊國家,直接挑戰印度的睦鄰外交以及印度洋週邊的勢力範圍。印度在力有未逮、不願獨自和中國對抗的當下,要解除壓力,直接找對方首腦溝通,顯然是最有效的方法。

莫習會對印度來說,有戰略及戰術上的意義。印度直接和中國達成某種形式的「和解」,有助於其南亞鄰邦在考慮援助時,避免陷入非此即彼的零和遊戲選擇,間接能夠緩解印度承受的戰略壓力;送出與中國關係改善的信號,也有助於制衡巴基斯坦。和緩南亞戰略態勢為主、其餘為輔,比較符合印方「重新設定」兩國關係的真義。另一方面,採取非正式會晤形式,這種刻意的模糊也讓雙方在外交上能保持利用及解讀本次會晤的空間。

從這點上來說,莫習會最大的意義,也許就是會面的本身。

一名沙雕藝術家於印度洋一個沙灘上創作了一個傳播中印友誼信息的作品。

一名沙雕藝術家於印度洋一個沙灘上創作了一個傳播中印友誼信息的作品。攝:STR/NurPhoto via Getty Images

中印「重設」關係,不影響印太戰略

就在莫習會後,回鍋執政的尼泊爾總理奧利在5月8日宣布,布達甘達基水電站項目,將改為國際招標,不再堅持一定要由葛洲壩集團承建。

從開國總理尼赫魯時代的「不結盟運動」(Non-alignment Movement,不加入美蘇任一陣營)精神、到對美國的「戰略自主」(strategic autonomy)原則,以至於莫迪時代的「多層次結盟」(multilevel alignment,即依照不同議題選擇與不同國家合作)政策,維持外交上的靈活性和自主性,多邊交往,以避免被鎖在特定國家或陣營當中,向來是印度外交的核心概念。一方面加入以美國為首的「四邊安全對話」,另一方面與中國「重設」關係,從印度的角度來說並不衝突。

由此觀之,莫習會並不表示印度對外戰略的重大轉變,而是印度外交追求靈活性的又一體現。從國內政治的角度考量,印度國會大選即將於明年4或5月舉行,莫習之間的高層管道若能保持通暢,也能進一步控管事態,避免與中國的邊境對峙危機或是外交危機影響大選時印度人民黨的形象、政績以及競選手段。

中國和印度在莫習會中達成那些某種程度的「交易」,比如印度應允進一步開放某些領域,或是以其他條件交換中國放鬆或改變在南亞的佈局,值得觀察。撇開一些「高大上」的會後共識,中印雙方在莫習會後宣布了幾個重點項目,比如中印在阿富汗共同推行基建計劃、加強在孟中印緬經濟走廊的合作,以及建立某種形式的「高級別人文交流機制」等。這些項目是否能成功執行、成效為何,未來將是檢視莫習會的指標。

先前莫習分別在2014及2015年的會面後,宣示將就相關領域進行合作,比如一帶一路、孟中印緬經濟走廊、共建鐵路和產業園區、互設文化中心、支援漢語教學等,但這些項目後來不是被印度實質拒絕,就是只停留在口頭層面,或是進展極度緩慢。例如,印度始終不願加入一帶一路;中方主導的孟中印緬經濟走廊,和印度主導的多邊國際組織「環孟加拉灣多領域經濟技術合作倡議」(BIMSTEC)有戰略上的衝突,遭到印度以拖延的方式應對。而就算在爭議相對較小的孔子學院上,印方仍遲遲不願進一步開放。包括2015年就提出的中印兩軍邊境軍事熱線,也遲至今年莫習會時才正式設置。相較之下,日本及印度的合作進展順利,孟買至阿赫邁達巴德的高鐵將於今年6月開始動工,日印也將攜手共建非洲基建項目。

美方目前似乎不擔心莫習會對印美關係將造成負面影響。在籌劃莫習會的同時,顧凱傑也於3月中旬赴美與美國國務院磋商預計於今年夏季「特金會」後舉行的,史上首次印、美「2+2」外交及國防部長會談。國務院發言人表示,美國向來支持各國之間維持正面、和平及穩定的關係,中印之間也不例外。美方學界則認為,中印之間存在着諸多矛盾,很難在一次高層會晤後化解。

華府目前仍穩步推進印太戰略進程,並排除相關矛盾,以促使印度進一步融入該架構。就在莫習會前夕,美國國防部長馬蒂斯(馬提斯)於參院軍事委員會作證時,便要求國會行使豁免權,放棄制裁因購買俄製S-400防空飛彈而違反《以制裁反擊美國敵人法案》(Countering America's Adversaries Through Sanctions Act)的印度。

另一方面,美國通過其他加入印太架構的盟邦,也能穩定印度在印太戰略中的角色。3月上旬,法國總統馬克龍(馬克宏)訪印,和印度簽署了後勤協定,同意雙方使用彼此在印度洋的海軍基地。法方也表示未來將進一步融入印太戰略。另外,日本和印度已開始增強海上防務合作。今年1月,日本海上保安廳和印度海岸防衛隊在印度洋上進行了針對海盜的合同演練。5月,海上自衛隊和印度海軍的P-8I反潛機隊也在孟加拉灣舉行了演習。印美關係縱使未來可能因美國退出伊朗核協議產生波動,但法日的參與將有助於穩固印度在印太安全架構裏的存在。

因此,印度加入印太戰略的進程,未來應不致因包括莫習會在內的事件而受到太大的影響。

(劉奇峯,印度浦那FLAME大學社會科學系副教授)

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