被特朗普停摆的USAID，曾经对台湾多重要？此次又有何影响？｜Whatsnew

美国国际开发署（USAID）近来面临空前危机。特朗普上任后暂停大部分对外援助90天，并要求 USAID 员工符合“美国优先”政策。

随后，USAID 面临资金冻结，多名员工被强制休假。2月3日，USAID 总部无预警关闭，新任国务卿卢比欧（Marco Rubio）宣布接管USAID，约60名高级官员则因试图规避资金冻结而被停职，数千名派驻海外的工作人员接获召回令，另有数百名内部承包商遭解雇或被迫休假，其中约400名员工已在1月初被解雇。

接着，特斯拉执行长、现掌管“政府效率部”（DOGE）的马斯克（Elon Musk）声称USAID存在腐败问题，进一步使事态上升到“关闭”边缘。马斯克称他曾多次向特朗普确认，后者也同意关闭USAID。

外界分析认为，USAID遭冻结后，包括援助世界各地人道、卫生的许多项目将面临危机。

冷战催生，USAID的成就与质疑

USAID1961年设立，主旨是应对与苏联的全球影响力竞争。成立数十年来，USAID重点投入农业、公共卫生及教育等领域，在全球推动多项重要计划，包括协助消灭天花、降低儿童腹泻死亡率等。USAID亦推动发展中国家的经济成长、公共卫生以及民主治理与人道援助等工作。

不过，冷战期间，围绕着USAID的质疑与批评亦不间断，包括其多次基于“国家利益”支持拉美地区的专制政权，以及越战期间和军方合作推动“平乱”（counterinsurgency）计划以“打击越共基础”但成效不彰等。尼克松时代一度打算借机废除该机构，最终在国会介入下转型，将重心转向基层发展与人道援助。

近十年来，美国国内也有对USAID资金运用效率与管理成效的质疑——如指阿富汗医疗与家庭援助计划未见显著成果；或指责此前在阿富汗和伊拉克的重建援助资金多流向美国承包商，而非直接惠及当地民众等。

此次，马斯克声称调查后发现USAID为“犯罪组织”、“腐败”、“装满蛀虫”；他还声称USAID以美国纳税人的资金资助生化武器研究，包括与 COVID-19相关的项目，更抨击该机构员工多偏向民主党和支持“激进左翼事业”。但他的这些指控并未出示相关证据。

以年度预算来看，近三年USAID预算分别为2023财年逾400亿美元、2024财年降至320亿美元，2025财年则增至428亿美元；其中，2023年USAID预算占美国整体国际援助近六成，而其中的四成约160亿美元则投入乌克兰。此外USAID还支持撒哈拉以南非洲地区的粮食安全、公共卫生等领域，和亚洲的经济发展与教育项目。

不过，尽管美国是全球最大援助国，但其援助支出事实上占联邦预算比例不到1%，援助比例占国民总收入（GNI）比例在2011至2016年间也仅为0.18%，远低于瑞典、挪威等国动辄超过1%的援助比例。

USAID冻结运作，对台湾有何影响？

USAID冻结运作，在台湾引发关注。

近年来，台美合作关系日益紧密，2022年11月，台湾与USAID签署合作备忘录后，合作范畴已从公共卫生扩展至气候变迁等多元领域。

在公共卫生领域，台湾国际合作发展基金会（国合会，TaiwanICDF）与 USAID 共同推动斐济数位健康照护计划，透过科技创新加强疾病防治效能。双方也培训太平洋岛国的卫生人才，借此提升区域整体防疫能力。

气候变迁议题上，台湾投入60万美元支持USAID太平洋基金会的永续发展计划，并计划在世界卫生大会期间共同探讨全球卫生挑战。双方还在巴拉圭展开合作，协助当地中小企业发展，促进产业升级。

近年，USAID透过其辖下的美国对外灾害援助办公室（USAID/OFDA）在台湾遭遇重大天灾时提供即时援助。2016年0206台南大地震后，USAID协助台湾红十字会进行紧急救援物资采购与分发，同时派遣顾问协助灾情评估与救援协调工作。USAID也与台湾红十字会等地方组织建立合作关系，着重于提升搜救与心理急救等专业训练，并推动社区防灾培训。

不过，USAID对台湾的援助重点已从早期的发展援助，转变为着重灾害应变与能力建设。台湾不再是传统的受援国，并且转为国际援助的重要捐助国之一。USAID管理的援台金额已经从2020年的15万美元，下降到2023年的5800美元。

但美国智库研究员索博利克撰文指出，USAID 对台湾的支持范围广泛，包含了许多未公开的合作项目，像是协助台湾民间组织进行紧急应变及搜救训练等。

台湾驻美代表俞大㵢此次对USAID冻结一事未直接回应。台湾外交部以及政府部门也未就此发表看法，整体态度低调。

不过，在USAID之外，台湾政界和社会关注的是美国冻结对外援助会否影响双方其他层面的国际合作。

其中，特朗普政府近日冻结涵盖对外军事融资（FMF）计划，令台湾担忧会否影响包括美国参议院2024年批准的20亿美元在内的系列援助计划，影响台湾的国防整备。

台湾媒体报导，民众党立委林忆君表示，暂停对外军事融资的决定对台湾而言是无妄之灾。她表示，特别是上述对台军事援助，向来是台湾抵御中国军事威胁的重要支柱，并建议外交部和国防部尽速向美方争取将这些资金纳入豁免清单，以维护“台湾利益”。此前，林忆君为台湾立法院第二会期的国防外交委员会召委。

台湾驻美代表俞大㵢则在谈到特朗普政府暂停对外援助，包括对台军援时表示，美方行政部门向代表处解释，这是暂停、并非删除或取消，而是要确认之前的援助是否符合现任政府的政策立场。

从美援台湾，看USAID的演变

虽然分析认为此次USAID停摆对台湾影响有限，但在历史上，USAID代表的美国对外援助，曾经是台湾经济腾飞的重要推手之一。

二战结束后，美国积极推动全球援助计划，以协助各国重建并遏止共产主义扩张。1948年，美国国会通过一系列援外法案，其中最具代表性的“马歇尔计划”（The Marshall Plan）成为战后重建的关键力量。同年4月，美国更通过《1948年援华法案》，向当时的中华民国提供4亿美元的援助，包括特别赠款、经济援助及“农村复兴计划”等项目。随着中国内战局势发展，这些援助物资最终大部分转向台湾。

韩战爆发后的1950年6月，美国延长对台援助期限。1951年《共同安全法案》（Mutual Security Act）通过后，美国开始有计划地援助台湾，目标在于协助台湾工业达到“自给自足”。

-1950年9月，韩战期间，美国海军陆战队一等兵在美国驻韩国首尔领事馆升起了美国国旗。摄：Sgt. John Babyak, Jr./Interim Archives/Getty Images

为有效执行援助计划，美国设立“经济合作总署”（Economic Cooperation Administration，ECA）并在台设立分署，与台湾的行政院美援运用委员会密切合作。其中，农村复兴联合委员会成为最成功的援助项目，1951年至1965年间约三分之一的美援投入农业发展，辅以当时的“耕者有其田”土地改革，为台湾农业现代化奠定基础。

到了1955年，美国政府进一步整合各项对外援助计划，成立国际合作总署（ICA），特别加强军事与经济援助的力度。1961年， USAID在具里程碑意义的《对外援助法案》下诞生，不仅承接ICA既有的职能，更将美国的对外援助范畴扩大至全球发展与人道主义等面向上。

1951年至1965年期间，美国对台湾提供了总计近15亿美元的援助，年均约1亿美元。1951年至1960年间，美援金额占台湾进口总额的40%，投资毛额的38%，以及国民生产毛额的6%。这段为期15年的援助恰逢台湾经济发展的关键时期。诸多研究都指出，1950年代的台湾百业待兴，美援的挹注不仅填补了当时的资金缺口，更为台湾的经济转型打下坚实基础，被视为促成“台湾奇迹”的重要推手之一。

尽管此次USAID援助冻结对台湾直接影响可能有限，但此举或被解读为美国长达多年的战略布局的重大转向，进而动摇各地盟邦对美国的战略信心。

特别值得关注的是，包含军事援助在内的美方援助政策，是否将全面转向“美国优先”的战略框架下重新评估，这将是包括台湾在内的各方必须密切观察的重要指标。

（端传媒记者吴政霆对本文亦有贡献）