被特朗普停擺的USAID，曾經對台灣多重要？此次又有何影響？｜Whatsnew

美國國際開發署（USAID）近來面臨空前危機。特朗普（台譯：川普）上任後暫停大部分對外援助90天，並要求 USAID 員工符合「美國優先」政策。

隨後，USAID 面臨資金凍結，多名員工被強制休假。2月3日，USAID 總部無預警關閉，新任國務卿盧比歐（Marco Rubio）宣布接管USAID，約60名高級官員則因試圖規避資金凍結而被停職，數千名派駐海外的工作人員接獲召回令，另有數百名內部承包商遭解僱或被迫休假，其中約400名員工已在1月初被解僱。

接著，特斯拉執行長、現掌管「政府效率部」（DOGE）的馬斯克（Elon Musk）聲稱USAID存在腐敗問題，進一步使事態上升到「關閉」邊緣。馬斯克稱他曾多次向特朗普確認，後者也同意關閉USAID。

外界分析認為，USAID遭凍結後，包括援助世界各地人道、衛生的許多項目將面臨危機。

冷戰催生，USAID的成就與質疑

USAID1961年設立，主旨是應對與蘇聯的全球影響力競爭。成立數十年來，USAID重點投入農業、公共衛生及教育等領域，在全球推動多項重要計畫，包括協助消滅天花、降低兒童腹瀉死亡率等。USAID亦推動發展中國家的經濟成長、公共衛生以及民主治理與人道援助等工作。

不過，冷戰期間，圍繞著USAID的質疑與批評亦不間斷，包括其多次基於「國家利益」支持拉美地區的專制政權，以及越戰期間和軍方合作推動「平亂」（counterinsurgency）計畫以「打擊越共基礎」但成效不彰等。尼克森（Richard Nixon，尼克遜）時代一度打算藉機廢除該機構，最終在國會介入下轉型，將重心轉向基層發展與人道援助。

近十年來，美國國內也有對USAID資金運用效率與管理成效的質疑——如指阿富汗醫療與家庭援助計畫未見顯著成果；或指責此前在阿富汗和伊拉克的重建援助資金多流向美國承包商，而非直接惠及當地民眾等。

此次，馬斯克聲稱調查後發現USAID為「犯罪組織」、「腐敗」、「裝滿蛀蟲」；他還聲稱USAID以美國納稅人的資金資助生化武器研究，包括與 COVID-19相關的項目，更抨擊該機構員工多偏向民主黨和支持「激進左翼事業」。但他的這些指控並未出示相關證據。

以年度預算來看，近三年USAID預算分別為2023財年逾400億美元、2024財年降至320億美元，2025財年則增至428億美元；其中，2023年USAID預算佔美國整體國際援助近六成，而其中的四成約160億美元則投入烏克蘭。此外USAID還支持撒哈拉以南非洲地區的糧食安全、公共衛生等領域，和亞洲的經濟發展與教育項目。

不過，儘管美國是全球最大援助國，但其援助支出事實上佔聯邦預算比例不到1%，援助比例佔國民總收入（GNI）比例在2011至2016年間也僅為0.18%，遠低於瑞典、挪威等國動輒超過1%的援助比例。

USAID凍結運作，對台灣有何影響？

USAID凍結運作，在台灣引發關注。

近年來，台美合作關係日益緊密，2022年11月，台灣與USAID簽署合作備忘錄後，合作範疇已從公共衛生擴展至氣候變遷等多元領域。

在公共衛生領域，台灣國際合作發展基金會（國合會，TaiwanICDF）與 USAID 共同推動斐濟數位健康照護計畫，透過科技創新加強疾病防治效能。雙方也培訓太平洋島國的衛生人才，藉此提升區域整體防疫能力。

氣候變遷議題上，台灣投入60萬美元支持USAID太平洋基金會的永續發展計畫，並計劃在世界衛生大會期間共同探討全球衛生挑戰。雙方還在巴拉圭展開合作，協助當地中小企業發展，促進產業升級。

近年，USAID透過其轄下的美國對外災害援助辦公室（USAID/OFDA）在台灣遭遇重大天災時提供即時援助。2016年0206台南大地震後，USAID協助台灣紅十字會進行緊急救援物資採購與分發，同時派遣顧問協助災情評估與救援協調工作。USAID也與台灣紅十字會等地方組織建立合作關係，著重於提升搜救與心理急救等專業訓練，並推動社區防災培訓。

不過，USAID對台灣的援助重點已從早期的發展援助，轉變為著重災害應變與能力建設。台灣不再是傳統的受援國，並且轉為國際援助的重要捐助國之一。USAID管理的援台金額已經從2020年的15萬美元，下降到2023年的5800美元。

但美國智庫研究員索博利克撰文指出，USAID 對台灣的支持範圍廣泛，包含了許多未公開的合作項目，像是協助台灣民間組織進行緊急應變及搜救訓練等。

台灣駐美代表俞大㵢此次對USAID凍結一事未直接回應。台灣外交部以及政府部門也未就此發表看法，整體態度低調。

不過，在USAID之外，台灣政界和社會關注的是美國凍結對外援助會否影響雙方其他層面的國際合作。

其中，特朗普政府近日凍結涵蓋對外軍事融資（FMF）計畫，令台灣擔憂會否影響包括美國參議院2024年批准的20億美元在內的系列援助計畫，影響台灣的國防整備。

台灣媒體報導，民眾黨立委林憶君表示，暫停對外軍事融資的決定對台灣而言是無妄之災。她表示，特別是上述對台軍事援助，向來是台灣抵禦中國軍事威脅的重要支柱，並建議外交部和國防部盡速向美方爭取將這些資金納入豁免清單，以維護「台灣利益」。此前，林憶君為台灣立法院第二會期的國防外交委員會召委。

台灣駐美代表俞大㵢則在談到特朗普政府暫停對外援助，包括對台軍援時表示，美方行政部門向代表處解釋，這是暫停、並非刪除或取消，而是要確認之前的援助是否符合現任政府的政策立場。

從美援台灣，看USAID的演變

雖然分析認為此次USAID停擺對台灣影響有限，但在歷史上，USAID代表的美國對外援助，曾經是台灣經濟騰飛的重要推手之一。

二戰結束後，美國積極推動全球援助計畫，以協助各國重建並遏止共產主義擴張。1948年，美國國會通過一系列援外法案，其中最具代表性的「馬歇爾計畫」（The Marshall Plan）成為戰後重建的關鍵力量。同年4月，美國更通過《1948年援華法案》，向當時的中華民國提供4億美元的援助，包括特別贈款、經濟援助及「農村復興計畫」等項目。隨著中國內戰局勢發展，這些援助物資最終大部分轉向台灣。

韓戰爆發後的1950年6月，美國延長對台援助期限。1951年《共同安全法案》（Mutual Security Act）通過後，美國開始有計畫地援助台灣，目標在於協助台灣工業達到「自給自足」。

為有效執行援助計畫，美國設立「經濟合作總署」（Economic Cooperation Administration，ECA）並在台設立分署，與台灣的行政院美援運用委員會密切合作。其中，農村復興聯合委員會成為最成功的援助項目，1951年至1965年間約三分之一的美援投入農業發展，輔以當時的「耕者有其田」土地改革，為台灣農業現代化奠定基礎。

到了1955年，美國政府進一步整合各項對外援助計畫，成立國際合作總署（ICA），特別加強軍事與經濟援助的力度。1961年， USAID在具里程碑意義的《對外援助法案》下誕生，不僅承接ICA既有的職能，更將美國的對外援助範疇擴大至全球發展與人道主義等面向上。

1951年至1965年期間，美國對台灣提供了總計近15億美元的援助，年均約1億美元。1951年至1960年間，美援金額佔台灣進口總額的40%，投資毛額的38%，以及國民生產毛額的6%。這段為期15年的援助恰逢台灣經濟發展的關鍵時期。諸多研究都指出，1950年代的台灣百業待興，美援的挹注不僅填補了當時的資金缺口，更為台灣的經濟轉型打下堅實基礎，被視為促成「台灣奇蹟」的重要推手之一。

儘管此次USAID援助凍結對台灣直接影響可能有限，但此舉或被解讀為美國長達多年的戰略布局的重大轉向，進而動搖各地盟邦對美國的戰略信心。

特別值得關注的是，包含軍事援助在內的美方援助政策，是否將全面轉向「美國優先」的戰略框架下重新評估，這將是包括台灣在內的各方必須密切觀察的重要指標。

（端傳媒記者吳政霆對本文亦有貢獻）