《治安管理处罚法》修订：“伤害民族感情”与惩罚细则引争议｜Whatsnew

《中华人民共和国治安管理处罚法》实施十七年后，迎来首次大修。继8月28日相关修订草案提交最高立法机关全国人大常委会审议后，“中国人大网”于近日公布修订草案全文，向社会公众征求意见，截止期限为9月30日。

草案一经公布，就在互联网上引发了一系列争论。其中争议最大的莫过于新增订的第34条。该条款规定：在公共场所“穿着、佩戴有损中华民族精神、伤害中华民族感情的服饰、标志的，制作、传播、宣扬、散布有损中华民族精神、伤害中华民族感情的物品或者言论的”，都将被处五日以上十日以下拘留或一千元以上三千元以下罚款。情节较重还要处十日以上十五日以下拘留、五千元以下罚款。（延伸阅读：《苏州和服事件：“寻衅滋事”的警察，和中国后绩效合法性时代的保守怪圈》）

一种担忧认为：民族精神和民族情感本身属于抽象概念，并不应该成为法律应保护的法益。“有损民族精神、伤害民族情感”的处罚标准模糊，会导致权力滥用和选择性执法，并煽动民粹主义和民间举报行为。（延伸阅读：《脱口秀行业风暴：“中式”冒犯，国家暴力认同，与“审查外包”》）

继而又有分析指出，新增订的法律草案中的第100条也有潜在危险：该新增条款授权公安办案人员强制检查、提取或采集人体生物识别信息和生物样本。这一条款被一些批评认为是扩张警权、侵害公民基本权利。一些批评者认为即便情况紧急，至少也应设置法院审核批准的程序。（延伸阅读：《“他们活得像隔世的鬼魂”——数位圈禁下的新疆，被数字化的维吾尔族》）

此外，新增的第59条则规定“以侮辱、谩骂、威胁、围堵、拦截等方式阻碍人民警察依法执行职务的，从重处罚”，也引起较多议论。一些意见担心：将侮辱、谩骂视同阻碍执法，亦有扩张处罚边界的嫌疑，有违“少拘慎罚”的现代法治观念。（延伸阅读：《当“大白”遭遇《宪法》——上海疫情中的法治假面》）

《治安管理处罚法》的总则即提到，该法旨在“维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责”。其中规定了四大类应予治安管理处罚的行为，包括扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身、财产权利和妨害社会管理。除了舆论重点关注的条文外，此次修订在每一类别中均有新增数种应予处罚行为。

草案中还新增了一些“新出现的影响社会治安的行为”，比如组织领导传销、以抢夺方向盘等方式妨碍公共交通工具驾驶、高空抛物、无人机“黑⻜”、违法出售或者提供公民个人信息、非法使用窃听窃照器材等行为。根据司法部部⻓贺荣在全国人大常委会第五次会议上所作的说明，将它们纳入管理范围并增加相应处罚措施，旨在“及时有效化解矛盾纠纷、维护社会治安秩序”。

修订草案中的罚款幅度亦大多翻倍。原本的立法中，被处以2000元以上罚款的违反治安管理行为人，有权要求举行听证，修订草案中，要求听证会的“门槛”抬高到了4000元。官方说明指这是根据经济社会发展水平“适当提高罚款幅度”。

此外，草案还重点针对非法携带枪支弹药进入公共场所、拒不整改大型群众性活动安全事故隐患、非法以社会组织名义活动、在公共场所拉客招嫖等行为加大了处罚力度。

其中，非法以社会组织名义活动指的是该社会组织未经注册登记，或已被依法撤销登记或吊销登记证书后，仍以其名义活动。修订草案比现行法扩大了对社会组织的定义范围，除了社会团体之外，还将基金会、社会服务机构也涵盖其中。同时增加了“被取缔一年内又实施的，处十日以上十五日以下拘留，并处三千元以上五千元以下罚款”。（延伸阅读：《为了活下去，中国LGBTQ组织改名、商业化、接轨主流价值观》）

贺荣在作草案修订说明时曾表示，修订草案“深入贯彻习近平法治思想，全面贯彻落实总体国家安全观”，强调社会治安综合治理工作要坚持党的领导。“坚持党的领导”正是草案第二条在修订中的新增内容。（延伸阅读：《傅政华为何落马？习近平要确保“刀把子”不容任何差错》）

北京大学法学院教授沈岿撰文提出，“每一个涉及加重处罚的条款，都应该给出为什么需要加重的理由，都应该给出充分有力的数据或研究来证明加重处罚是可以有效收到治理效果的。”

中国政法大学教授赵宏同样指出，行政拘留是最重的一类行政处罚，现行《治安管理处罚法》显见的一个缺陷是未将行政拘留明确纳入需要听证的范围。《治安管理处罚法》虽规定当事人可申请暂缓执行，但条件相当严苛，公安机关也都倾向于“应拘尽拘”，使该条款几乎处于休眠状态。

修订草案较为人性化地将参加升学考试、子女出生或者近亲属病危、死亡等增加为被处罚人可以提出暂缓执行行政拘留的情形。不过，赵宏也指出，这仍旧给公安机关保留了较大的裁量空间，也使行政拘留的权利保障问题并未获得实质推进。

针对行政拘留记录可能影响当事人未来就业和生活，修订草案规定了未成年人违法记录的封存制度，从而与已修订的《刑事诉讼法》和《未成年人保护法》衔接起来。但赵宏认为，这一条无论是条文表述还是适用范围都存在局限，仍旧允许“监察机关、司法机关为办案需要或者攸关单位根据国家规定进行查询”，意味着未成年人的违法记录只是封存，还并非彻底消除。（延伸阅读：《谁是最“清白”的中国人？——出身论卷土重来，宗法社会还会远吗》）

亦有不少网民支持立法。微博上的一些网民就认为“有损中华民族精神、伤害中华民族感情”值得被处罚。甚至还有网民收集了反对立法的公共人物的名单，指这些人的反对意见别有用心。

截至9月13日晚，参与修订草案征求意见的人数已超过9.2万人，意见条数超过11.3万条，远超同期正在征求意见的另外四部法律草案。

是次修订仍然体现出中国“行政部门主导立法”的特点。在全国人大通过的法律中，一度有高达75%至85%的法律草案由国务院各相关部门提交。而行政部门在提交的立法中往往追求部门利益和争取有利职权，同时尽可能规避责任。（延伸阅读：《党旗下的天秤：中国“法治”的政治逻辑》）

网上也不乏猜测认为，尤为吸睛的“34条”创设是为了“掩护”类似“100条”等其他对公民权利影响更大的条款通过。

“社会公众通过正常渠道对法律草案提出意见，是群众关心和有序参与国家立法工作的具体体现，具有重要意义，我们对此真诚欢迎。”针对修法引起的争议，9月11日晚，全国人大常委会法制工作委员会发言人办公室作了公开回应。其表示将认真梳理和研究意见和建议，提出修改完善或者妥善处理的建议。

赵宏指出，“《治安管理处罚法》攸关治安处罚的边界，更攸关国家权力和个人自由的边界，在修法时，适时扩大处罚圈固然重要，但警惕因而导致的权力扩张或许同样重要——如何加强处罚中的权利保障，并尽可能地降低治安处罚的附随性效果，是立法者亟需考虑的问题。”