11月18日这一天过后，剩不到一个月的时间，于1994年开播、台湾有线电视第52台，“台龄”已26年的中天新闻台，即将走入历史。
历经外部委员初审、直播听证会、补件说明与复审将近半年的审查程序，国家通讯传播委员会（NCC）在18日举行第938次委员会议，由七位委员最终一致决议，驳回中天新闻申请换发卫星广播电视执照。委员们提出的否准理由，包括：违规纪录严重、内控与自律机制失灵、新闻制播遭受不当干预，并认为中天提出的相关改善承诺未能说明具体可行性。
NCC主委陈耀祥在会后记者会上直言，“中天新闻最大的问题是，对于以往争议改善的部分，并没有提出一个有效的解决机制；从大股东到经营阶层来讲，都一直认为他们没有需要改善的地方。”陈耀祥强调，2014年时，NCC就已经给过中天一次机会，可是还是没有办法解决营运不善的重大问题。
纵使在换照审查结论公布前夕，台面下绿营各方政治角力运作传闻不断，前一天更盛传NCC将有条件同意中天新闻换照。然而，这次NCC并未重演6年前最后大翻盘的历史，到头来证明，所有可能有望保住执照的方案，都不过是海市蜃楼般的泡影，中天电视台依旧逃不过“到此为止”的命运。中天究竟是怎么从一家本次执照期间前3年（2015-2017）仍评鉴合格、完全“零裁罚”记录的新闻台，后2年半马上变成一家紧临换照悬崖边上的失格新闻台？
另一方面，外在社会局势变化的压力又是如何推使NCC在监理上采取不同于以往的积极作为？
中天电视台
变质的资讯环境、变调的“新闻自律”
回头看，2018年显然是一切转变的关键。
自四年前美国大选以来，社群媒体与不实资讯的问题席卷全世界，等到2018年，台湾社会也受到了相当程度的影响。其中最具代表性的案例，非关西机场事件莫属。一连串的片面资讯与宣传操作透过社群平台快速扩散，又再混入电视新闻与政论节目形成有缺陷的公共舆论，导致驻大坂代表处处长苏启诚的不幸悲剧。
也正是在同一年，台湾事实查核中心正式成立，而行政院更于该年底特别提出防制假讯息危害专案报告，都是为了要因应不实资讯所带来的时代挑战。
然而，挑战来得比所有人想像得更快。该年底，身段柔软、言语机巧的韩国瑜投身2018高雄市长选举，喊出“人进来，货出去，高雄发大财”简单而粗暴的口号冲击全台，深深打动了几十来万群众的激昂热切之心，再透过中天新闻日复一日近乎全时段的强力放送，韩国瑜最终以超过15万票的差距击败对手陈其迈。
根据尼尔森的收视率报告显示，过去总是输给TVBS、东森乃至三立新闻的中天，2018年第4季的平均收视率不仅远远甩开所有新闻台，更挤下过去10年来从未掉到第3名的三立台湾台，仅仅落居民视之后，韩流的魅力完全不下普罗大众最爱的八点档乡土剧。
凭着韩流助威，中天2019年每一季的平均收视率也都通通赢过每一家新闻台。“观众爱看、编辑自由”等理由，成为中天正当化一切韩流新闻操作的挡箭牌。表面上看来，中天确实创造了市场竞争与政治倾向上的双重成功，然而牺牲的却很可能是新闻媒体的专业伦理与公共利益。
理论上，事实查证与公平报导都属于新闻伦理的入门常识，也应该是新闻工作的基本要求。问题是当电视台竞相都只以收视率论成败时，新闻自由似乎也就被无限上纲成为一切皆可的眼球游戏。
前NCC委员、台大新闻所教授洪贞玲回忆，当时她观察到一个非常明显的趋势，“（媒体）没有办法集体自律，结果最后变成会集体沉沦，那是很令人难过的事情。因为很多其他电视台的主管，或者是第一线的记者，他说没有办法，因为当老板问他说，为什么中天做这种新闻可以冲收视率第一的时候，你叫他们怎么办？”
台湾新闻已经长期堕落到一定的程度，要承认现状，还是说要去导正？那两年委员会做出来的立场是说，我们试着至少落实执法，把分际拉出一条线，过去不敢去拉那条线，那你至少试着去拉出线来。
不实资讯四处流窜，选举激战白热化、新闻台报导比例严重失衡、公共舆论品质倾颓，来自四面八方的压力同时涌现，肩负广电媒体监理职责的国家通讯传播委员会（NCC）自是难以置身事外，屡屡成为国会质询抨击的箭靶。
国家通讯传播委员会
事实上，内容不实、不公问题长年位居NCC申诉案件排行榜第一位。2015年底，《卫星广播电视法》全文修正时，立法者也着手制定第27条有关事实查证原则与公平原则的条文。然而在此之前，NCC却似乎从未意识到自己手中究竟握有什么样的监理工具。
“从事后来看，说真的没有做好准备”，洪贞玲坦言，“显然准备的起步是晚的，NCC其实从2015年（修法）之后，中间有2年的空窗期。”
2018年下半年起，NCC开始密集地跟业者、学者专家一起研议如何建立事实查证原则的监理标准，订定更细致的采访报导操作准则，并商请卫星电视同业公会和各新闻台沟通，将这套标准纳到他们的自律规范之中。同时这也成为由外部委员所组成的节目广告内容谘询会议的审查基准，依此判定被申诉的新闻究竟有无违反事实查证原则，严重程度又是如何。
就程序而论，今天如果有一则新闻因为违反事实查证被申诉，NCC会先发文给业者要求召开伦理委员会，讨论该则新闻是否违反事实查证，然后再将伦理委员会的报告送到NCC。NCC会将该报告提交节目广告内容谘询会议进行审议，最后才送委员会决议，所有NCC的核处都会经过相同的程序。此外，洪贞玲也透露，“NCC的内容监理蛮高度依赖外部内容谘询会议，所以其实内容谘询会议的决议，NCC委员会多数尊重。”
经过半年左右的准备之后，NCC试图在新闻自由与媒体监理之间画下一条更为清楚的界线。2019年1月16日第839次委员会议，NCC首次依据“违反事实查证原则致损公共利益”核处中天新闻罚锾20万元。第一时间中天立刻回击NCC，坚持他们的报导就是事实，随后也提起行政诉讼。一审中天获得法官的支持，NCC不服判决上诉台北高等行政法院，二审法官判决发回更审，本案尚未定谳。
尽管外界也一再质疑NCC是双重标准，刻意针对中天，但洪贞玲强调，“其实内部我都有跟他们讲，反正只要有案子，就送进来给外部（内容谘询会议）委员讨论，可以罚就罚。当时外部高度在看NCC怎么做的时候，我想内部不敢只处理这个案子，不处理那个案子。”
截至目前为止，NCC依据违反事实查证原则总共核处了14件裁罚，中天就占了其中的12件。
过去2年多以来，中天总共被核处裁罚25件，发函改进28件，累积罚锾金额1,153万，就此而论，中天的内控自律机制显然出了很大的纰漏。而本次执照前3年看似完美的零裁罚纪录，或许也只不过是NCC过去在监理上应作为而不作为的结果。
“我们长期就是太放任新闻台”，洪贞玲直言，“其实我觉得遇到监理上的难关是说，台湾新闻已经长期堕落到一定的程度，要承认现状，还是说要去导正？那两年委员会做出来的立场是说，我们试着至少落实执法，把分际拉出一条线，过去不敢去拉那条线，那你至少试着去拉出线来。”
消失的独立审查人附款
事实上，2014年中天新闻前次申请换照时，就已经差点翻船。起先换照审查委员会即以6比5的票数建议否准换照，不过NCC委员随后根据“卫星广播电视事业及境外卫星广播电视事业换照作业要点”第4点和第10点的规定，认定初审的结论未达三分之二门槛，因此并非有效决议。
最终，NCC委员不予采纳初审多数意见，改以四项附款有条件同意中天新闻换照，包括：
1、定期办理员工教育训练，以落实于员工作为，避免违反相关法令
2、伦理委员会外部委员宜包含学者专家或公民团体
3、依该公司到会陈述承诺事项，尽速补实1名专职专责编审人员
4、依补正说明“独立审查人”之聘用时程、专业条件及工作职掌，落实独立审查人制度
此外，当时委员会的会议记录也特别注明业管单位应持续监督中天新闻于半年内具体执行前述承诺事项。前三项中天后续都有一一改进，唯独独立审查人一项，中天始终拒绝履行。中天主张他们已经依法设置伦理委员会，也有内控自律机制，况且台湾从来没有哪一家电视台设有独立审查人，反过来质疑NCC的要求违反平等原则。
一再拖延之下，等到2017年本次执照期间的前3年评鉴时，中天新闻仍旧没有设置独立审查人，但却也还是照样通过评鉴。虽然NCC另有提出几项应改善事项，如落实伦理委员会运作、制播新闻应依照卫广法第27条规定及自律规章、申诉案件应有标准处置流程等等，却只字未再提起独立审查人一事。
洪贞玲不讳言，“这也是NCC会一直被骂爆（的原因）。3年前评鉴的时候，NCC确实没有采取非常强硬的立场要求他一定要马上去屡行。”但她解释，要求建立内控自律机制、设置伦理委员会或是聘用独立审查人，无非都是希望电视台能够做好新闻。而中天那时确实都没有被裁罚，既有机制好像就足以维系好新闻品质，所以NCC也才没有再提出更多积极的要求，而只是提醒加强改善部分缺失。
“从一个监理分际角度来讲，如果要保障新闻台自由的话，能够好好自律，当然是自律先行，法律一定是最后手段。如果对营运的观察认为自律还可以，那监理机关也不需要太多介入”，在洪贞玲看来，监理本来就应该是一个动态调整的过程。
可是外界后来会批评NCC当初的不作为，也正是因为原本看似一切都已步上正轨的中天， 评鉴完短短一年不到，所有机制仿佛瞬间通通失灵，又再变回一家看起来问题弊病丛生的新闻台。
一直要等到中天频频出状况，NCC也才回头翻开之前根本没算清的旧帐，强力要求中天必须履行2014年换照时，所订定的独立审查人附款。将近5年过后，中天终于聘请世新大学副校长陈清河担任独立审查人。“当然设置得好不好，这是后话。从我的角度，我当然觉得非常不好。”洪贞玲说。
被时代浪潮推着往前跑的NCC
不过即便2019年初NCC就已陆续展开更为积极的监理作为，却还是不足以让外界信服，更被质疑过于官僚，无法即时处理铺天盖地的不实资讯。去年3月立委补选后，行政院院长苏贞昌受访时便严词批评作为独立机关的NCC，“谁都管它不到，但它也什么都不管！以致于让这些假讯息、假消息扩散。”
苏贞昌开炮后，没过多久，当时的主委詹婷怡即在四月初以生涯规划为由请辞，而副主委翁柏宗接任代理主委不到两个月，也以个人健康因素为由请辞，政院随即指定出身律师、时任NCC委员的陈耀祥代理主委一职。
对NCC来说，为了实现外界“加快步调”的期待、以免再被批评“什么都不管”，它给自己加上了许许多多的“程序”。
根据统计，2019年NCC史无前例地一共召开了16次的节目广告内容谘询会议，过去13年来，也只有2012年曾经开过10次，其他年度都只有个位数。以近3年的电视申诉量来看，2019年（3049次）确实较2017年（1530次）成长将近1倍，然而比较两年度内容谘询会议的次数却是相差5倍以上。但，若摊开历年纪录来检视，申诉量多寡与谘询会议次数之间，其实并无一定的对应比例，也与核处件数和罚锾金额的高低都不相当。
平均每个月需要开超过一次内容谘询会议，当然不会是没来由的。洪贞玲解释，“当时NCC另一个被骂的（点）是说，为什么处理那么慢？因为外部都质疑，被检举之后，你3个月案子都处理不出来的时候，外面压力很大，就必须加速内部的流程。这就是为什么2017年可以开3次会，2019年不能所有案子搜集在一起，一季开一次。”
一整年下来，NCC不断地被外界压力推着往前跑。洪贞玲认为，经过这样一个非常痛苦的过程之后，如同其他已经常态化的监理项目，NCC确立了内部的操作规范，理应也就建立起执法的一致性，“界线拉出来，对这些新闻频道来讲，它很清楚这个分际是什么，它就应该会在它的新闻操作里面尽量谨慎。因为它知道今天逾越那条线，它就会被裁罚。合理的预期是，我们把这个线拉出来，新闻以后应该会尽量地不去（超线）。”
预期是否能成真，当然还需要持续观察。但至少目前看起来，上一件违反事实查核原则案件的核处日期已经要追溯到去年6月15日，显见对于各家新闻台而言，那条界线都应该是已经愈来愈清晰。此外，截至今年10月为止只开了5次内容谘询会议，代表监理的步调应该也已经趋于和缓。
媒体监理的分际：“我们也很害怕党国复辟”
其实过去待在学界时，洪贞玲就一直批评NCC没有做好该做的事情，没想到等到自己成为委员之后，却又觉得怎么做都会被骂。尽管如此，她还是主张，“NCC作为监理机关，就是要发挥积极的角色。”
不过她也承认，NCC在媒体监理上相对自我约束，“因为我们毕竟经过了一段不容易的民主化过程，过去党国对媒体高度的控制，民主化之后，确实我们也很害怕党国幽灵（复辟），就算那个党国幽灵不见得是国民党，我们比较害怕的是国家会不会滥用权力。所以这也是这一波去讲这（中天关台事件）是不是政治打压？是不是侵害新闻自由？会得到（民众）一定的支持。”
遑论电视新闻台广泛而深远的影响力很大程度即是镶嵌在政治场域之中，中天更是一家曾经掀起韩流狂潮的新闻台，加上年初总统府宣称遭骇而外流的信件，提及2位NCC新任委员“偏绿，可以配合处理中天”，即便府方早已否认信件的真实性，可是因为相关人事确实都有所本，纵使两位当事人根本一无所悉，却难谓不是在一定程度上反映了执政者的思维，也让原本例行的换照审查更加难以抹消政治考量的色彩。
紧咬政治介入这一点不放，旺中也就有恃无恐地戴上有色眼镜看向NCC，倾旗下所有媒体资源之力，亟欲政治化操作他们才是新闻自由遭受政府打压的“受害者”。包括曾任中国时报总编辑、新新闻社长的上报董事长王健壮也撰文批评NCC根本是对中天进行政治审查，戕害台湾的新闻自由与言论自由。
洪贞玲对此说法完全无法苟同，“说真的一点都不意外，因为他向来就是高举自由主义的人，只能说他是一种非常素朴的自由主义，完全是对新闻自由的误解。可能他并不是要帮中天，他是站在他自己对于自由主义的理解，来做这样一种非常纯洁的论述。”在洪贞玲看来，思考中天换照案的关键，还是要回到到底我们对于新闻自由的理解为何，对于一个媒体监理机关的期待又是什么？
这两项诘问显然并没有一个简单的答案。问题是，NCC始终也只是管它能够管的，以执照管制要求持照者负起责任。然而公共舆论的流动早已显露出截然不同的面貌，现有管制的局限与困境恐怕只会愈来愈扩大，因为不可能包山包海什么都要管，也管不到那些真的该管的。
徒留“蔡衍明自由”的新闻自由
不过无论如何，以台湾现行法律而言，NCC至少绝对于法有权可以“管中天”，起码可以就董事长蔡衍明过度介入新闻制播的问题，进行处理。
虽然蔡衍明在换照前夕的听证会上，说自己只是会跟旗下媒体进行“群组沟通”、绝无干涉新闻产制情事。但根据前立委黄国昌取得的旺中媒体集团高层微信群组截图来看，便证实了外界长久以来的质疑，整个旺中媒体集团包括中天新闻在内，就只听命于董事长蔡衍明一人，而他也可以完全决定新闻的走向。
此外，蔡衍明介入新闻的程度之钜细弥遗，包括不愿支持韩国瑜的李永萍能不能上中天节目、该问柯文哲什么问题等等，恐怕也绝非仅如他在听证会上轻描淡写的“沟通”二字而已。
“目前所摊出来这些事实，不管是内容的违法，内部自律流程的问题，然后今天的新闻自由只剩下蔡衍明的自由，这些完全都违背了新闻的专业自主，也违背了中天自己的自律规范，也违背了营运计划的承诺。这些就是NCC必须去看的事情。”洪贞玲说。
显然NCC的委员都有把这些事情都看在眼底。陈耀祥在记者会上即强调，所谓的新闻自由还包括对于新闻专业自主的保护和公共责任的课予，“这也是告诉所有的大老板、财团要买媒体，在经营过程里，还是得尊重新闻专业自主，必须跟新闻保持一定适当的距离。”
然而行政决定的终结，除了马上就要面对接踵而来的法院争讼之外，也必然是一连串政治涟漪效应的开始。旺中媒体集团和力挺中天不遗余力的国民党势必会继续高举打压新闻自由的大旗，猛烈炮轰执政党的种种不是。如前高雄市长韩国瑜便即刻在脸书粉丝页发文批评7位NCC委员，“通通成了谋杀台湾新闻自由的凶手、成了埋葬台湾民主的刽子手！此例一开，从此再也没有媒体敢监督政府、发出不同声音。”
可是，对于许多台湾民众来说，实际上被关掉的，其实是一家一年过去4年平均税前获利1亿多、却未能善尽专业职责的新闻台，与所谓“再也没有媒体敢发出不同声音”实在有颇大的距离。
就如陈耀祥在记者会的末了所言，“中天一直在说台湾不能只有一种声音，这是对于所有媒体从业人员的一种侮辱…台湾在民主化、数位化以后，从来就不会只有一种声音，这个对其他新闻频道来讲是非常不公平的一种说法。”更遑论，整个旺中媒体集团，之后必定也还是会透过各种媒体管道继续大鸣大放，不可能就此消失于台湾舆论场中。
从另一个角度来看，一个膨风的政治奇才如流星般殒落，一家滥用自由的失控新闻台终招致恶果，台湾社会自2018年以来的一切余波荡漾到此仿佛暂告一段落。然而这个“历史的逗点”有多长，恐怕谁也说不准。如果，在关了一个新闻台之后，合理而一致的裁罚标准与监理制度不能就此建立，没有人敢保证，相似的问题、相似的症状、相似的NCC困境不会又以什么样不同的面貌卷土重来，再次裂解台湾社会对“新闻自由”与“言论自由”的定义与信心。
读者评论 0