11月18日這一天過後，剩不到一個月的時間，於1994年開播、台灣有線電視第52台，「台齡」已26年的中天新聞台，即將走入歷史。
歷經外部委員初審、直播聽證會、補件說明與複審將近半年的審查程序，國家通訊傳播委員會（NCC）在18日舉行第938次委員會議，由七位委員最終一致決議，駁回中天新聞申請換發衛星廣播電視執照。委員們提出的否准理由，包括：違規紀錄嚴重、內控與自律機制失靈、新聞製播遭受不當干預，並認為中天提出的相關改善承諾未能說明具體可行性。
NCC主委陳耀祥在會後記者會上直言，「中天新聞最大的問題是，對於以往爭議改善的部分，並沒有提出一個有效的解決機制；從大股東到經營階層來講，都一直認為他們沒有需要改善的地方。」陳耀祥強調，2014年時，NCC就已經給過中天一次機會，可是還是沒有辦法解決營運不善的重大問題。
縱使在換照審查結論公布前夕，檯面下綠營各方政治角力運作傳聞不斷，前一天更盛傳NCC將有條件同意中天新聞換照。然而，這次NCC並未重演6年前最後大翻盤的歷史，到頭來證明，所有可能有望保住執照的方案，都不過是海市蜃樓般的泡影，中天電視台依舊逃不過「到此為止」的命運。中天究竟是怎麼從一家本次執照期間前3年（2015-2017）仍評鑑合格、完全「零裁罰」記錄的新聞台，後2年半馬上變成一家緊臨換照懸崖邊上的失格新聞台？
另一方面，外在社會局勢變化的壓力又是如何推使NCC在監理上採取不同於以往的積極作為？
中天電視台
變質的資訊環境、變調的「新聞自律」
回頭看，2018年顯然是一切轉變的關鍵。
自四年前美國大選以來，社群媒體與不實資訊的問題席捲全世界，等到2018年，台灣社會也受到了相當程度的影響。其中最具代表性的案例，非關西機場事件莫屬。一連串的片面資訊與宣傳操作透過社群平台快速擴散，又再混入電視新聞與政論節目形成有缺陷的公共輿論，導致駐大阪代表處處長蘇啟誠的不幸悲劇。
也正是在同一年，台灣事實查核中心正式成立，而行政院更於該年底特別提出防制假訊息危害專案報告，都是為了要因應不實資訊所帶來的時代挑戰。
然而，挑戰來得比所有人想像得更快。該年底，身段柔軟、言語機巧的韓國瑜投身2018高雄市長選舉，喊出「人進來，貨出去，高雄發大財」簡單而粗暴的口號衝擊全台，深深打動了幾十來萬群眾的激昂熱切之心，再透過中天新聞日復一日近乎全時段的強力放送，韓國瑜最終以超過15萬票的差距擊敗對手陳其邁。
根據尼爾森的收視率報告顯示，過去總是輸給TVBS、東森乃至三立新聞的中天，2018年第4季的平均收視率不僅遠遠甩開所有新聞台，更擠下過去10年來從未掉到第3名的三立台灣台，僅僅落居民視之後，韓流的魅力完全不下普羅大眾最愛的八點檔鄉土劇。
憑著韓流助威，中天2019年每一季的平均收視率也都通通贏過每一家新聞台。「觀眾愛看、編輯自由」等理由，成為中天正當化一切韓流新聞操作的擋箭牌。表面上看來，中天確實創造了市場競爭與政治傾向上的雙重成功，然而犧牲的卻很可能是新聞媒體的專業倫理與公共利益。
理論上，事實查證與公平報導都屬於新聞倫理的入門常識，也應該是新聞工作的基本要求。問題是當電視台競相都只以收視率論成敗時，新聞自由似乎也就被無限上綱成為一切皆可的眼球遊戲。
前NCC委員、台大新聞所教授洪貞玲回憶，當時她觀察到一個非常明顯的趨勢，「（媒體）沒有辦法集體自律，結果最後變成會集體沈淪，那是很令人難過的事情。因為很多其他電視台的主管，或者是第一線的記者，他說沒有辦法，因為當老闆問他說，為什麼中天做這種新聞可以衝收視率第一的時候，你叫他們怎麼辦？」
台灣新聞已經長期墮落到一定的程度，要承認現狀，還是說要去導正？那兩年委員會做出來的立場是說，我們試著至少落實執法，把分際拉出一條線，過去不敢去拉那條線，那你至少試著去拉出線來。
不實資訊四處流竄，選舉激戰白熱化、新聞台報導比例嚴重失衡、公共輿論品質傾頹，來自四面八方的壓力同時湧現，肩負廣電媒體監理職責的國家通訊傳播委員會（NCC）自是難以置身事外，屢屢成為國會質詢抨擊的箭靶。
國家通訊傳播委員會
事實上，內容不實、不公問題長年位居NCC申訴案件排行榜第一位。2015年底，《衛星廣播電視法》全文修正時，立法者也著手制定第27條有關事實查證原則與公平原則的條文。然而在此之前，NCC卻似乎從未意識到自己手中究竟握有什麼樣的監理工具。
「從事後來看，說真的沒有做好準備」，洪貞玲坦言，「顯然準備的起步是晚的，NCC其實從2015年（修法）之後，中間有2年的空窗期。」
2018年下半年起，NCC開始密集地跟業者、學者專家一起研議如何建立事實查證原則的監理標準，訂定更細緻的採訪報導操作準則，並商請衛星電視同業公會和各新聞台溝通，將這套標準納到他們的自律規範之中。同時這也成為由外部委員所組成的節目廣告內容諮詢會議的審查基準，依此判定被申訴的新聞究竟有無違反事實查證原則，嚴重程度又是如何。
就程序而論，今天如果有一則新聞因為違反事實查證被申訴，NCC會先發文給業者要求召開倫理委員會，討論該則新聞是否違反事實查證，然後再將倫理委員會的報告送到NCC。NCC會將該報告提交節目廣告內容諮詢會議進行審議，最後才送委員會決議，所有NCC的核處都會經過相同的程序。此外，洪貞玲也透露，「NCC的內容監理蠻高度依賴外部內容諮詢會議，所以其實內容諮詢會議的決議，NCC委員會多數尊重。」
經過半年左右的準備之後，NCC試圖在新聞自由與媒體監理之間畫下一條更為清楚的界線。2019年1月16日第839次委員會議，NCC首次依據「違反事實查證原則致損公共利益」核處中天新聞罰鍰20萬元。第一時間中天立刻回擊NCC，堅持他們的報導就是事實，隨後也提起行政訴訟。一審中天獲得法官的支持，NCC不服判決上訴台北高等行政法院，二審法官判決發回更審，本案尚未定讞。
儘管外界也一再質疑NCC是雙重標準，刻意針對中天，但洪貞玲強調，「其實內部我都有跟他們講，反正只要有案子，就送進來給外部（內容諮詢會議）委員討論，可以罰就罰。當時外部高度在看NCC怎麼做的時候，我想內部不敢只處理這個案子，不處理那個案子。」
截至目前為止，NCC依據違反事實查證原則總共核處了14件裁罰，中天就佔了其中的12件。
過去2年多以來，中天總共被核處裁罰25件，發函改進28件，累積罰鍰金額1,153萬，就此而論，中天的內控自律機制顯然出了很大的紕漏。而本次執照前3年看似完美的零裁罰紀錄，或許也只不過是NCC過去在監理上應作為而不作為的結果。
「我們長期就是太放任新聞台」，洪貞玲直言，「其實我覺得遇到監理上的難關是說，台灣新聞已經長期墮落到一定的程度，要承認現狀，還是說要去導正？那兩年委員會做出來的立場是說，我們試著至少落實執法，把分際拉出一條線，過去不敢去拉那條線，那你至少試著去拉出線來。」
消失的獨立審查人附款
事實上，2014年中天新聞前次申請換照時，就已經差點翻船。起先換照審查委員會即以6比5的票數建議否准換照，不過NCC委員隨後根據「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業換照作業要點」第4點和第10點的規定，認定初審的結論未達三分之二門檻，因此並非有效決議。
最終，NCC委員不予採納初審多數意見，改以四項附款有條件同意中天新聞換照，包括：
1、定期辦理員工教育訓練，以落實於員工作為，避免違反相關法令
2、倫理委員會外部委員宜包含學者專家或公民團體
3、依該公司到會陳述承諾事項，儘速補實1名專職專責編審人員
4、依補正說明「獨立審查人」之聘用時程、專業條件及工作職掌，落實獨立審查人制度
此外，當時委員會的會議記錄也特別註明業管單位應持續監督中天新聞於半年內具體執行前述承諾事項。前三項中天後續都有一一改進，唯獨獨立審查人一項，中天始終拒絕履行。中天主張他們已經依法設置倫理委員會，也有內控自律機制，況且台灣從來沒有哪一家電視台設有獨立審查人，反過來質疑NCC的要求違反平等原則。
一再拖延之下，等到2017年本次執照期間的前3年評鑑時，中天新聞仍舊沒有設置獨立審查人，但卻也還是照樣通過評鑑。雖然NCC另有提出幾項應改善事項，如落實倫理委員會運作、製播新聞應依照衛廣法第27條規定及自律規章、申訴案件應有標準處置流程等等，卻隻字未再提起獨立審查人一事。
洪貞玲不諱言，「這也是NCC會一直被罵爆（的原因）。3年前評鑑的時候，NCC確實沒有採取非常強硬的立場要求他一定要馬上去屢行。」但她解釋，要求建立內控自律機制、設置倫理委員會或是聘用獨立審查人，無非都是希望電視台能夠做好新聞。而中天那時確實都沒有被裁罰，既有機制好像就足以維繫好新聞品質，所以NCC也才沒有再提出更多積極的要求，而只是提醒加強改善部分缺失。
「從一個監理分際角度來講，如果要保障新聞台自由的話，能夠好好自律，當然是自律先行，法律一定是最後手段。如果對營運的觀察認為自律還可以，那監理機關也不需要太多介入」，在洪貞玲看來，監理本來就應該是一個動態調整的過程。
可是外界後來會批評NCC當初的不作為，也正是因為原本看似一切都已步上正軌的中天， 評鑑完短短一年不到，所有機制彷彿瞬間通通失靈，又再變回一家看起來問題弊病叢生的新聞台。
一直要等到中天頻頻出狀況，NCC也才回頭翻開之前根本沒算清的舊帳，強力要求中天必須履行2014年換照時，所訂定的獨立審查人附款。將近5年過後，中天終於聘請世新大學副校長陳清河擔任獨立審查人。「當然設置得好不好，這是後話。從我的角度，我當然覺得非常不好。」洪貞玲說。
被時代浪潮推著往前跑的NCC
不過即便2019年初NCC就已陸續展開更為積極的監理作為，卻還是不足以讓外界信服，更被質疑過於官僚，無法即時處理鋪天蓋地的不實資訊。去年3月立委補選後，行政院院長蘇貞昌受訪時便嚴詞批評作為獨立機關的NCC，「誰都管它不到，但它也什麼都不管！以致於讓這些假訊息、假消息擴散。」
蘇貞昌開砲後，沒過多久，當時的主委詹婷怡即在四月初以生涯規劃為由請辭，而副主委翁柏宗接任代理主委不到兩個月，也以個人健康因素為由請辭，政院隨即指定出身律師、時任NCC委員的陳耀祥代理主委一職。
對NCC來說，為了實現外界「加快步調」的期待、以免再被批評「什麼都不管」，它給自己加上了許許多多的「程序」。
根據統計，2019年NCC史無前例地一共召開了16次的節目廣告內容諮詢會議，過去13年來，也只有2012年曾經開過10次，其他年度都只有個位數。以近3年的電視申訴量來看，2019年（3049次）確實較2017年（1530次）成長將近1倍，然而比較兩年度內容諮詢會議的次數卻是相差5倍以上。但，若攤開歷年紀錄來檢視，申訴量多寡與諮詢會議次數之間，其實並無一定的對應比例，也與核處件數和罰鍰金額的高低都不相當。
平均每個月需要開超過一次內容諮詢會議，當然不會是沒來由的。洪貞玲解釋，「當時NCC另一個被罵的（點）是說，為什麼處理那麼慢？因為外部都質疑，被檢舉之後，你3個月案子都處理不出來的時候，外面壓力很大，就必須加速內部的流程。這就是為什麼2017年可以開3次會，2019年不能所有案子蒐集在一起，一季開一次。」
一整年下來，NCC不斷地被外界壓力推著往前跑。洪貞玲認為，經過這樣一個非常痛苦的過程之後，如同其他已經常態化的監理項目，NCC確立了內部的操作規範，理應也就建立起執法的一致性，「界線拉出來，對這些新聞頻道來講，它很清楚這個分際是什麼，它就應該會在它的新聞操作裡面盡量謹慎。因為它知道今天踰越那條線，它就會被裁罰。合理的預期是，我們把這個線拉出來，新聞以後應該會盡量地不去（超線）。」
預期是否能成真，當然還需要持續觀察。但至少目前看起來，上一件違反事實查核原則案件的核處日期已經要追溯到去年6月15日，顯見對於各家新聞台而言，那條界線都應該是已經愈來愈清晰。此外，截至今年10月為止只開了5次內容諮詢會議，代表監理的步調應該也已經趨於和緩。
媒體監理的分際：「我們也很害怕黨國復辟」
其實過去待在學界時，洪貞玲就一直批評NCC沒有做好該做的事情，沒想到等到自己成為委員之後，卻又覺得怎麼做都會被罵。儘管如此，她還是主張，「NCC作為監理機關，就是要發揮積極的角色。」
不過她也承認，NCC在媒體監理上相對自我約束，「因為我們畢竟經過了一段不容易的民主化過程，過去黨國對媒體高度的控制，民主化之後，確實我們也很害怕黨國幽靈（復辟），就算那個黨國幽靈不見得是國民黨，我們比較害怕的是國家會不會濫用權力。所以這也是這一波去講這（中天關台事件）是不是政治打壓？是不是侵害新聞自由？會得到（民眾）一定的支持。」
遑論電視新聞台廣泛而深遠的影響力很大程度即是鑲嵌在政治場域之中，中天更是一家曾經掀起韓流狂潮的新聞台，加上年初總統府宣稱遭駭而外流的信件，提及2位NCC新任委員「偏綠，可以配合處理中天」，即便府方早已否認信件的真實性，可是因為相關人事確實都有所本，縱使兩位當事人根本一無所悉，卻難謂不是在一定程度上反映了執政者的思維，也讓原本例行的換照審查更加難以抹消政治考量的色彩。
緊咬政治介入這一點不放，旺中也就有恃無恐地戴上有色眼鏡看向NCC，傾旗下所有媒體資源之力，亟欲政治化操作他們才是新聞自由遭受政府打壓的「受害者」。包括曾任中國時報總編輯、新新聞社長的上報董事長王健壯也撰文批評NCC根本是對中天進行政治審查，戕害台灣的新聞自由與言論自由。
洪貞玲對此說法完全無法苟同，「說真的一點都不意外，因為他向來就是高舉自由主義的人，只能說他是一種非常素樸的自由主義，完全是對新聞自由的誤解。可能他並不是要幫中天，他是站在他自己對於自由主義的理解，來做這樣一種非常純潔的論述。」在洪貞玲看來，思考中天換照案的關鍵，還是要回到到底我們對於新聞自由的理解為何，對於一個媒體監理機關的期待又是什麼？
這兩項詰問顯然並沒有一個簡單的答案。問題是，NCC始終也只是管它能夠管的，以執照管制要求持照者負起責任。然而公共輿論的流動早已顯露出截然不同的面貌，現有管制的侷限與困境恐怕只會愈來愈擴大，因為不可能包山包海什麼都要管，也管不到那些真的該管的。
徒留「蔡衍明自由」的新聞自由
不過無論如何，以台灣現行法律而言，NCC至少絕對於法有權可以「管中天」，起碼可以就董事長蔡衍明過度介入新聞製播的問題，進行處理。
雖然蔡衍明在換照前夕的聽證會上，說自己只是會跟旗下媒體進行「群組溝通」、絕無干涉新聞產製情事。但根據前立委黃國昌取得的旺中媒體集團高層微信群組截圖來看，便證實了外界長久以來的質疑，整個旺中媒體集團包括中天新聞在內，就只聽命於董事長蔡衍明一人，而他也可以完全決定新聞的走向。
此外，蔡衍明介入新聞的程度之鉅細彌遺，包括不願支持韓國瑜的李永萍能不能上中天節目、該問柯文哲什麼問題等等，恐怕也絕非僅如他在聽證會上輕描淡寫的「溝通」二字而已。
「目前所攤出來這些事實，不管是內容的違法，內部自律流程的問題，然後今天的新聞自由只剩下蔡衍明的自由，這些完全都違背了新聞的專業自主，也違背了中天自己的自律規範，也違背了營運計畫的承諾。這些就是NCC必須去看的事情。」洪貞玲說。
顯然NCC的委員都有把這些事情都看在眼底。陳耀祥在記者會上即強調，所謂的新聞自由還包括對於新聞專業自主的保護和公共責任的課予，「這也是告訴所有的大老闆、財團要買媒體，在經營過程裡，還是得尊重新聞專業自主，必須跟新聞保持一定適當的距離。」
然而行政決定的終結，除了馬上就要面對接踵而來的法院爭訟之外，也必然是一連串政治漣漪效應的開始。旺中媒體集團和力挺中天不遺餘力的國民黨勢必會繼續高舉打壓新聞自由的大旗，猛烈砲轟執政黨的種種不是。如前高雄市長韓國瑜便即刻在臉書粉絲頁發文批評7位NCC委員，「通通成了謀殺台灣新聞自由的兇手、成了埋葬台灣民主的劊子手！此例一開，從此再也沒有媒體敢監督政府、發出不同聲音。」
可是，對於許多台灣民眾來說，實際上被關掉的，其實是一家一年過去4年平均稅前獲利1億多、卻未能善盡專業職責的新聞台，與所謂「再也沒有媒體敢發出不同聲音」實在有頗大的距離。
就如陳耀祥在記者會的末了所言，「中天一直在說台灣不能只有一種聲音，這是對於所有媒體從業人員的一種侮辱...台灣在民主化、數位化以後，從來就不會只有一種聲音，這個對其他新聞頻道來講是非常不公平的一種說法。」更遑論，整個旺中媒體集團，之後必定也還是會透過各種媒體管道繼續大鳴大放，不可能就此消失於台灣輿論場中。
從另一個角度來看，一個膨風的政治奇才如流星般殞落，一家濫用自由的失控新聞台終招致惡果，台灣社會自2018年以來的一切餘波盪漾到此彷彿暫告一段落。然而這個「歷史的逗點」有多長，恐怕誰也說不準。如果，在關了一個新聞台之後，合理而一致的裁罰標準與監理制度不能就此建立，沒有人敢保證，相似的問題、相似的症狀、相似的NCC困境不會又以什麼樣不同的面貌捲土重來，再次裂解台灣社會對「新聞自由」與「言論自由」的定義與信心。
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