巨灾之后，大陆援建工程走进台湾南部乡村

【编按】2009年8月8日，莫拉克台风侵袭台湾，带来豪雨，造成中央山脉南段区域严重受灾，共计造成670余人死亡。一场风灾，让中央山脉南端地貌大幅改变，同时也让台湾社会的容颜随之变幻。高雄、屏东、嘉义等地出现前所未有的“永久屋”社会实验，在浅山地区居民与灾难之间，注入了新的时间观念；来自大陆的高额捐款、援建项目成为舆论焦点，是一次让南部民众认识“陆援”概念的历史时刻。

十年后的今日，端传媒重新走访当年受灾的区域，看见居民努力重建的身影，回顾风灾给台湾留下的影响，也追踪重建政策在居民身上留下的痕迹。端传媒自8月8日起刊载莫拉克风灾十周年系列文章及特制页面，此为第三篇。

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“总统好！总统好！”

2019年8月3日，前总统马英九与前法务部长，现任“中华民国红十字会”会长王清峰于莫拉克风灾十周年之际，一同前往位于嘉义县阿里山乡的达娜伊谷、山美永久屋与逐鹿社区视察，当地仍有喜爱他的民众，亲切地唤他一声“总统”，仿佛时空仍停留在十年前，未曾改变。然而，即便马英九早已卸任，他为台湾留下的政策决定，仍持续影响今日的地景，不过 五年前 ，大陆红十字组织联络部长张明也曾带着参访团，走访阿里山的这几个社区。

这些地点的重建，部分是由大陆红十字会所捐助的经费所援建而成。其中，位于嘉义县阿里乡山美村与新美村之间的“福美吊桥”，原本名称为山美吊桥，但因为重建费用主要来自福建省红十字总会，尔后当他们的会长来台湾视察重建项目时，决定把名字从山美吊桥改为福美吊桥，纪念福建援建山美、新美二村的往事。

这些大陆善款援建的痕迹，遍布整个莫拉克灾区。根据陆委会于莫拉克风灾一周年提出的报告显示，若将物资折现，大陆善款总共将近 40 亿台币，此外还有1000 栋组合屋。至于其他国家的外援，总计约 3.5 亿台币，捐款前三名分别是友邦国甘比亚的 2297 万、日本 2099 万、美国 820 万。

在 40 亿的大陆善款当中，17 亿为指定善款，意即指定用于受灾特别严重的区域进行基础建设的重建，比方说，高雄市的甲仙国小、六龜高中、溪州大桥、火山桥，嘉义县的福美吊桥、瑞里三号桥、达娜依谷吊桥、大埔射免潭吊桥，以及屏东县雾佳桥等十余项重建项目。

综观台湾的大型灾害救援历史，莫拉克风灾不仅是大陆善款的纪录之最，同时也是唯一一次如此全方位地、四处遍布在南台湾的几项重大基础建设当中。无论今天哪个阵营的政治人物，于十周年之际走访各个灾区，随处可见当年陆援的影子。

当年，由于莫拉克风灾的灾情过于惨重，许多地方的基础设施全毁。此时，中央政府又给人救灾速度“慢半拍”的感觉，遭民众质疑，灾民各个心急如焚。而重建阶段，基础建设需要大笔经费，但地方政府的资源并不一定充足，此时，大陆善款就成为关键性的临门一脚。

举例来说，广州市青年联合会常委沈晖在莫拉克风灾期间，前来台湾视察灾情时，就表示“要把捐款用于重灾区”。而小林村自救会委员陈伟明则回应，“我们非常需要各界赶紧伸出援手。”

类似的案例不只一个 ，由于当年雾台乡灾情惨重，居住于此的鲁凯族原住民，必须搬至山下的长治百合永久屋居住，但孩童若回到原先就读的雾台国小，交通时间会非常耗时。于是，居民们联合提出“保留雾台国小山下校区连署书”。然而，屏东县地方政府因为教育资源有限，无法承诺居民兴建校区。

2011 年 3 月行政院重建会总算给予居民回应，答应由重建会“媒合大陆善款 4,000 万元进行校舍主体兴建、搭配行政院原民会补助公共设施 2,300 万元及教育部补助教学设施设备 700 万元”建设而成。此重建项目是当年的屏东长治百合小学（今名为雾台国小励古百合分校），对于师生与家长来说，大陆善款曾经援建该校的记录，至今仍然长存他们的记忆中。

除了官方的海基会、海协会之外，莫拉克风灾的大陆善款来自各个管道，像是多个民间组织：两岸红十字会系统，或是慈济、世界展望会等，甚至还有民间人士自主发起。王清峰告诉端传媒，来自大陆红十字会的善款一共有将近 5.6 亿台币（人民币 1.2亿）。当款项汇至台湾红十字会之后，会先评估援建项目，由双方共同商订而成，接着再由台湾红十字会发包建造而成。

这些来自大陆红十字会的善款分别用于硬体、软体以及后续的备灾与组织重建。其中，硬体项目花费 2.8 亿元，包含重建嘉义县日安社区永久屋、南投县隆华国小、高雄市龙兴国小；软体项目花费 8,414 万，包含开办社区与生活重建工作坊以及灾区森林恢复，至于备灾和组织重建则花费 1.9 亿，包含两岸红会的救灾、备灾交流，以及器材更新等。

2009年，正值马英九执政时期，对于两岸政策的基本定调是“搁置主权争议”，并于经贸方面提出“松绑、开放”政策。而当时大陆政府也积极回应开放多项交流，更于莫拉克风灾时，少见地由官方动员捐款。在马时代的两岸交流史中，莫拉克风灾显然成了一个标志性案例——一个确立两岸交流可从民间互惠信任的角度进行开展。

莫拉克风灾同年，两岸之间也通过不少重大合作、交流项目。中国企业首度在台湾取得营业执照；银联卡正式在台启用，大陆人士可以直接在台湾提款；首宗陆资入台案例出现；台北争取参加世博会等，再再都标志着两岸交流历史翻过新页，在这历史性的一页当中，一场意料之外的天灾，成了两岸交流的重要渠道。

胡温体制下的“大陆善款”

为何大陆善款能在莫拉克风灾期间，如此快速且大量涌入？除了灾情惨重之外，一方面是马政府对两岸交流采取友好的态度，另一方面，汶川地震时台湾大量涌入的捐款也是重要因素之一。

中央研究院社会所研究员，同时也是灾害社会学学者林宗弘分析，“前一年汶川地震，台湾大量捐款，当时政权根本还没交接。隔一年台湾就发生莫拉克风灾，所以那段时期，民众交流与两岸政治气氛都是比较开放的状态。就是前一年捐过去，后一年捐回来的状态，一个双向互惠、信任的时期。”

根据统计，四川汶川地震发生时，台湾政府与民间发起捐款一共捐赠 12 亿，加上企业与民间团体的捐赠，总计约为 68 亿新台币。

此外，大陆政府以官方先行的方式，动员捐款也发挥了至关重要的作用。2009 年 8 月 14 日，中国官媒《人民网》先是发表一则 倡议书 ，号召民众齐力捐款，同时制作新闻 专题页面 ，即时更新台湾灾情讯息与呼吁捐款。过没多久， 国台办召开记者会表示 ，中共中央台办已经致电中国国民党中央党部，明确表示愿意根据台湾方面的需求和意愿，对救灾和灾后重建提供援助。

这种由上而下的动员发挥显著成效，接下来的一个月内，人民网几乎每天都能看见大陆对台的捐款消息，每一天都有好几笔进帐。

无论是大量地灾情播报或是官方的呼吁，民间开始纷纷“响应”动员，规模之大、范围之广，深入各乡镇。比方说，8 月 21 日在大陆同样名为“小林村”的湖南浏阳、益阳桃江、湖北仙桃的小林村村民自发性 发起倡议 ，呼吁全国各地的小林村、小林人一起参加“我们都是小林人”活动。

而在大陆经商的台商们，则是经过全国台湾同胞投资企业联谊会（简称台企联）的动员，一共捐出 1.3 亿台币，最后再汇入海基会的帐户。

端传媒试图接触台企联，了解当年动员捐款细节，对方则表示莫拉克风灾年代已久远，资料不复存在，婉拒受访。即便如此，他们还是强调时任会长“有捐出一千万（台币）共同响应”，借以表示当年捐款气氛之热络。

不过，几年后，也有部分网友在社群网站“知乎”与“搜狐”讨论灾害话题时，提及莫拉克风灾期间，大陆地方单位强制民众捐款的往事。其中一则写道：“台湾莫拉克水灾，我们单位居然让我们个人捐 50 元（人民币），太狠了吧，去年四川地震时，单位才让我们捐 20 元，”尽管网友的讨论无法说明捐款全貌，但也可窥见出部分大陆地方单位采用强制动员的方式，要求民众捐助莫拉克风灾的记录。

大陆的全民总动员，收到了马政府的善意回应。莫拉克风灾过了一个月之后，马英九在追悼大会上特别对陆援表达感谢，他强调，这是台湾收到的最大一笔捐款（对比于其他外援），说明两岸人民血浓于水的民族情感。回忆起两岸民众积极捐款给红十字会的过往，王清峰语带感慨地说到，除了跟灾情惨重有关，也跟马政府的两岸政策有关，她直言，现在很难再有这种能量了。

“这几年，民进党政府对大陆的态度跟马政府时期不太一样，好比说企业要捐款（给红十字会）也会看风向，加上去年《中华民国红十字会法》废掉之后，很多污蔑朝向红十字会，现在相对来说，捐款就变少很多。”王清峰受访时，不时透露出委屈之意，“很多人还以为红会已经废掉了。”作为曾经承接大量大陆善款的单位，红十字会在制度上也已失去独特地位，恐难再有当年动能。

不过，从今日回顾莫拉克风灾时，大陆善款的丰沛动能，要考虑的可能不光是马政府的因素，也要考虑大陆当时的政治气温。林宗弘分析，当年掌权的大陆“胡温政府”（当时胡锦涛为中国共产党中央委员会总书记、温家宝为国务院总理），对于陆援莫拉克的形式与强度，也有关键性的影响。

回顾胡温体制的对台方针，可以更清晰地看见这一点。2002 年，当中共于十六大建立“胡温体制”之初，台湾政府则处于民进党陈水扁执政时期。胡温起先的对台政策仍以“反对台独”为主要论述。然而这样的情况在 2008 年国民党马英九上台之后，有了转变。马英九当选后，胡锦涛于同年四月提出“建立互信，求同存异，搁置争议，共创双赢”方针，前副总统萧万长则在博鳌论坛时以同样字数、规格回应胡锦涛：“正视现实，开创未来，搁置争议，追求双赢”。

此后，官方与民间再次恢复已经中断九年的制度性协商，以莫拉克风灾中扮演主要官方捐款管道的海基会与海协会为例，在马英九执政期间，双方总共进行了九次会谈。

不过，即便两岸当时处在“最好的时候”，也不代表大陆善款毫无争议。一个最明显的案例是，当时马政府就曾因为婉拒外援却接受陆援，受到强烈质疑。

2009 年 8 月 11 日，外交部向各使馆发出一则电报，内文陈述各国想对台湾进行金钱援助，但针对物资与救援队部分，则说“倘驻在国政府或民间欲提供救援物资或派遣救援团队，请贵馆予以婉谢。”同时，美国在台协会在台官员也表示，他们多次向政府表达愿意提供协助，但却被外交部拒绝。

消息曝光之后，马英九急忙解释，自己没有阻止国际援助。而发出此份电报的外交部发言人、政务次长夏立言则出来澄清，内文忘了加上“暂时”两字。

此外，原本已经决议向美国添购直升机，马英九突然说想减少 15 架，把多出来的钱买救灾用直升机。但陆军却在事后澄清，仍会按照原样买 60 架军机，但会先把 15 架移拨救灾用。

诸如此类的反覆政策与说法，使得外援风暴越演越烈，最终导致夏立言与时任外交部长欧鸿炼纷纷请辞下台以示负责。

灾后重建，一门反应当前国际情势的政治学

无论是外援风暴或是达赖来台事件，都能说明，即便是人道善款，依然有难以忽略的政治意涵在其中。

“国际灾难援助一直是政治角力场，”林宗弘举了 2008 年纳尔吉斯台风袭击缅甸造成 2.2 万人死亡的案例。当灾害发生，缅甸政府全面禁止国际外援，尤其是来自美国的援助，甚至不发签证给国外救援团队人员，为的是防堵外国势力干预内政。

因为灾情过于惨重，缅甸政府受到来自国际的谴责声浪，最后才愿意让救援队进入，然而这个决定早已经错过搜救的黄金时期。

诸如此类的国际救援角力，更出现在 2004 年南亚大海啸、2008 年四川汶川地震、2011 年东日本大地震等大型灾难现场，“所有的国际援助都是外交政策，一旦援助就一定要让对方知道，否则我花这笔钱做什么？”林宗弘提醒，所有的灾后国际援助，势必都具有政治意涵。

实际上，不光是台湾的外援风暴说明国际援助的政治性意图，莫拉克风灾期间的达赖喇嘛访台争议，亦让灾难的政治性更为明显。

莫拉克风灾期间，时任高雄市市长陈菊联合民主进步党所执政的七县市，共同邀请西藏精神领袖达赖喇嘛来台进行宗教仪式。在多方折冲安排后，达赖喇嘛于 8 月 30 日抵台，一共停留五天，期间走访小林村等灾区，为灾民祈福。

当消息传出之后，国台办随即表示“达赖赴台势必对两岸关系造成不利影响。”达赖喇嘛抵台的这一天，也恰好是两岸定期航班启动的日子。大陆方面宣布，因台方放行达赖喇嘛来台缘故，启航仪式以及其他交流全面停止，当中也包含不少支援莫拉克风灾的民间交流。无论是外援风暴或是达赖来台事件，都能说明，即便是人道善款，依然有难以忽略的政治意涵在其中。

除了两岸政治局势，导致陆援的特殊性之外，这笔费用也曾被民众质疑款项流向过于分散，导致难以统一管理与分配。当端传媒试图爬梳大陆善款的十年来的流向，的确会发现几个显而易见的困难，一个是某些单位的捐款数字与当年的报导宣称有所出入，尽管最终总体数字没有太大落差。但，来自官方与民间的捐款并未全数集中在一个专款专户，以至于后续要追查各项捐款名目期间内是如何运用在不同的援建项目，除了资料分散，各单位的列帐方式有差异，产生一定程度的难度。

林宗弘认为，这样的争议来自于莫拉克风灾尚未继承九二一震灾时期的做法，“九二一是用官民共治的方式建立基金会，花了七、八年的时间，集中处理来自各界的捐款。”但莫拉克风灾并未采取一样的做法，“莫拉克风灾捐款的处置方式就变成是由政府、捐赠者本身去处理，这就导致效率很高，但沟通不足。”

“你看最近花莲（指 2018 年 2 月 6 日震央在台湾花莲外海，芮氏规模 6.2 的强震）的善款也不清不楚，若捐助方是用自己的管道把钱打进灾区，我们就无从监督，这是立法上的漏洞。如果政府没有用《九二一震灾重建暂行条例》里的规定修改《灾害防救法》的章节，那这种问题只会一直出现，”林宗弘补充。

回到当年现场，发生外援争议后，来自各个管道、畅通无阻的陆援一度成为媒体讨论焦点。但也因为没有统一的管道，捐款来源与管道各式各样，使得善款容易遭到质疑。期间，甚至有立委高金素梅直接前往大陆募款，就成为引人注目的争议案例。

“台湾少数民族代表”与胡锦涛会面

2009 年 8 月 19 日，风灾发生后第十日，台湾立委高金素梅以个人名义组交流团前往大陆与前中国国家主席胡锦涛会面，并获得来自国台办的 2000 万人民币捐款，并指名给“台湾少数民族家庭和同胞”。对于两岸的特殊局势来说，举凡是官员会面都会经过精心安排且协调，不管是会面官员的层级与地点，但这些原则似乎在莫拉克风灾当中，成了另一套标准，高金素梅即是其中一个突出的例子。

高金素梅是台湾泰雅族人，早年以“金素梅”之名活跃于演艺圈，曾于李安代表作品《喜宴》中担纲女主角，近十余年来退出演艺圈，更名高金素梅，以原住民立委身分活跃于政坛。在莫拉克风灾中，高金素梅除了与胡锦涛会面，还带着交流团拜访中国青少年发展基金会负责人贺军科。

这个基金会主要成立于 1998 年，主要是在贫困地区兴建学校，推动“希望工程”普及教育。高金素梅告诉贺军科，在台湾“少数民族”的教育过程中，小学平均辍学率约 5%，到了中学约为 8%，“对于这些孩子，公平的唯一道路大概就是教育。”她希望将来能够以民间交流的方式与希望工程合作。

不仅是莫拉克风灾， 根据媒体报导 ，在前一年的汶川地震中，高金素梅就多次带着少数民族的交流团前往中国大陆交流，她曾资助 20 名北川地震灾区羌族学生，并且发放助养金 34 万人民币。

就在高金素梅回台之后，陆委会发言人刘德勋公开表示此举虽未违法，但通过个人的方式获得捐款，将会使得捐款管理混乱。

《端传媒》曾多次与高金素梅联系，希望能还原救灾期间当时到大陆交流的细节，但高金素梅表示，最近一个月她都在“部落行脚”，因此婉拒采访。至于与陆委会时任官员联系，他们也表示现在的两岸情势，不好说明这些问题。

事实上，高金素梅在取得大陆善款后，于灾区十年耕耘，让不少族人都成了她的忠实支持者，当初因徒步回到部落救灾而闻名的“佳暮四英雄”之一，后当选雾台乡乡民代表的柯信雄，便高度肯定高金素梅在风灾中的表现，认为从农路、用电乃至其他生活大小事，都有高金素梅协助经费的痕迹。

风灾善款，十年后进了习近平“告台湾同胞书”

今年 8 月 8 日，全台湾的几名重要政治人物，不约而同地南下参加莫拉克风灾十周年纪念活动。即便是当年还不为人所知的韩国瑜，如今也以现任高雄市市长的身份参加纪念音乐会，他在现场表示，愿意撤销小林村国赔案的上诉，并以个人名义承担判决的裁判费用，若扣除法扶基金会已承担的部分，尚须付两百多万台币。

小林村国赔案

近十几年来，台湾政治人物如何处理灾害议题，不只反映在民调上，还可能牵动选情。当年年底选举，国民党选情确实因为执政满意度下滑，在选举中失利。马英九本人的声望也在莫拉克风灾期间，跌至 2008 年执政以来的最低点，他的内阁官员共有五个人为此事请辞，包含前述的外交部长欧鸿炼、外交部次长夏立言，还有行政院长刘兆玄、国防部长陈肇敏以及行政院秘书长薛香川。

根据台湾智库于 2009 年 8 月 21 日公布的民调显示，分别有 77.3% 及 76.2% 的民众不满意马政府的救灾表现，近八成民众认为民间团体的表现比政府好，此外也有超过五成的民众，认为中央政府应该为救灾不力负起最大责任。75.4% 的民众对于处理国际援助的表现并不满意。

当年的低迷民调，源于众多争议事件，例如救灾速度慢半拍、未即时发布紧急条例、政府官员失言、外交部婉拒外援同时接受陆援、高金素梅前往大陆与胡锦涛会面、行政院跳过中继屋直接落实永久屋政策引爆灾民抗争等。

十年之后，这些争议在表面上多半已落幕，但当年大量涌入的大陆善款，持续在莫拉克灾区重建中扮演重要角色之外，也成为两岸之间的另类政治资本。

十年之后，这些争议在表面上多半已落幕，但当年大量涌入的大陆善款，持续在莫拉克灾区重建中扮演重要角色之外，也成为两岸之间的另类政治资本。

2019 年 1 月，中国国家主席习近平在北京人民大会堂发表《告台湾同胞书》后，新华网随即刊出一篇名为《两岸同胞是血浓于水的一家人》的评论，里头提及“当『莫拉克水灾』侵袭宝岛，来自大陆的捐款及各项赈灾物资跨海峡而来。两岸同胞守望相助，充分体现了『两岸一家亲』。”

中国大陆从胡温政府一直走进习近平时代，台湾则经历三一八学运、政党再次轮替等重大事件。2016 年蔡英文带领民进党重返执政之后，两岸局势与“陆资”的政治意涵，早已与莫拉克风灾期间，不可同日而语。时任红十字会赈济处处长陈忠良接受媒体采访时也曾说，“（未来）不太可能会有再一次这么多（来自大陆）的捐款。”十年后回望，莫拉克风灾重建过程中，获得大陆善款大量挹注的情况，当时可说是空前，以今日的两岸情势来说，恐怕亦是绝后。