評論｜水果王國的美名與破口：中國打組合拳制裁，台灣如何走出農業困境？

（焦鈞，《水果政治學》、《走出島國農業困境》作者）

農業議題永遠不是政治人物思考的核心，然農業成為「問題」，卻往往都是因為政治（或政治人物）而起。遠的不說，今年2月爆發的俄烏戰爭，人們才警覺到，原來因俄軍封鎖烏克蘭港口使得小麥出口受阻，將導致全球糧食價格上漲，進而引發通貨膨脹危機。

如果烏克蘭離我們太遙遠，那麼這個月初訪台的美國眾議院議長佩洛西，除了引爆第四次台海危機外，中共對台系統接連出招，再次禁止台灣生鮮農水產品進口，包含暫停超過2000筆的台灣食品輸中，並以在台灣柑橘類水果「檢出大洋臀紋粉蚧」為由也暫停進口；此外，同遭波及的另有冰鮮白帶魚與凍竹莢魚，而天然砂也遭中國商務部暫停出口台灣。

在中共祭出這一系列制裁手段後，其背後的政治意涵以及對兩岸經濟交流，會產生什麼樣的衝擊與影響，以及台灣將如何自處，特別是農業部門要有什麼樣的戰略布局，實有必要深入爬梳與探討。

「圍島」軍演若成新常態，台灣糧食安全現危機

農業發展首要之務是糧食安全。從全球化觀點，如何養活全球70億人口，如何避免糧食的全球供應「不患寡而患不均」，更是全球政治人物理應優先解決的課題。

把這樣的命題放在兩岸農業，顯得特別敏感與脆弱：這是因為，中國大陸不僅是台灣農產品最大的出口市場，從此次佩洛西訪台後解放軍進行的軍演課目觀察，更讓台灣人看清台灣被封鎖的高風險性，不僅僅只是能源一項，極度仰賴糧食進口的台灣，必須要有高度的全民憂患意識，切不可再認為台灣是一個豐食無虞的寶島。

回到此次中共軍演，圍島作戰直接影響到台灣能源進口，但多數人不解的是，這和農業有何關係？

簡單說，台灣的糧食自給率（food self-sufficiency rate）只有30%左右，比起鄰近的日本40%有一段差距；雖然很多人鄙視此項指標，認為這是上個世紀二戰結束之後的產物，當代貿易自由化下，全球供需往來幾無障礙，進口得以彌補國內生產不足，加上現代人不只是吃得飽，更要吃得好，營養安全的重要性，更甚糧食自給率單純的熱量計算，但我們從在台灣被俗稱為「黃小玉」的三個主要糧食作物——黃豆、玉米、小麥——進口量來看，台灣的進口依賴度超過99%；小麥做為麵粉的原物料供應，即便沒有麵粉為主食，還有稻米可替代，但玉米與黃豆，已是雞豬飼料的主要來源。

一旦，台灣遭解放軍封鎖導致進口玉米、大豆耗盡，將面臨到飼料短缺危機，而首先遭殃的，便是雞、豬等動物性蛋白質的供應；更不要說，台灣當今飲食習慣已多元化，各類食品加工所需的原物料，很多來自於國外供應鏈，糧食危機的發生，在兩岸情勢升溫且瀕臨台海戰爭邊緣的時刻，絕非危言聳聽。

台灣農業的GDP產值，一直無法和有「護國神山」之稱的晶圓代工產業相比，也因此出現不少「廢農論」論調，認為只占GDP 1.8%的農業，是否還有存在之必要。

然而，民以食為天，俄烏戰爭的例子殷鑑不遠，烏克蘭港口被封鎖導致小麥、玉米、大麥、葵花油等糧食作物出口受阻，進而引發全球糧食與通膨危機；台灣雖無需過度緊張，但70年來，幾乎未曾聽聞「饑荒」二字的我們，實應理解自身處境：當下並非承平時期，糧食安全絕對是國家安全的軟肋。

因此，若解放軍「圍島」演習成為新常態，我們要優先考量的，並非後續一連串對台政治動作與經濟報復，而是要重新審視台灣農業生產結構，是否仍需緊抱「出口導向」的政策。事實上，農產品出口導向，有很大的誤解是來自於中國市場過度放大下的膨脹與虛幻——台灣過度沈浸於過去「水果王國」美名迷思，也讓北京涉台找到縫隙，成為統戰台灣農民之破口。

是以，面對兩岸情勢的變化，農業部份要調整出口導向思維，轉變為「進口替代」；也就是說，台灣首要釐清有哪些農產品需求過度仰賴進口，而哪些生產量又低於安全警戒值——答案很清楚，就是黃小玉當中的玉米、大豆，絕對要優先以國家戰略高度的層級審慎看待，把農業資源適度撥補到雜糧的品種研發、單位產量提高、冷鏈倉儲與加工運用；並從國土防衛與國土保安的角度，重新檢討國有農地與林地的使用。

北京加速ECFA農水產品早收清單廢止進程

值得注意的是，兩岸ECFA早收清單，當中幾項重要、產值高的農水產品，都已陸續因「非關稅貿易障礙」的理由，遭禁止進入中國市場，佩洛西的到訪，讓這項廢止動作，更加快了進程。

質言之，中共對台所有政策，都是政治決定論；即使小小的一項農產品貿易，背後都是政治思考，並無太多的「農本位」考量空間。

台灣去年3月遭中共以「截獲檢疫性有害生物」為由禁止鳳梨進口；9月再以同樣理由禁止釋迦、蓮霧進口，今年6月再以驗出「禁藥」為由暫停活體石斑魚進口；爾後，隨著佩洛西訪台後中共展開一連串的軍演恫嚇，其他部門也必須參一腳，證明在這場軍演大戲中，不是只有解放軍唱獨腳戲。

台灣生鮮農水產品一直是兩岸媒體目光焦點，當幾項貿易金額高、占比依賴大的生鮮品項早已被禁之後，接下來的柑橘類鮮果（芸香科、柑橘屬，台灣常見包括柳丁、椪柑、桶柑、茂谷柑、檸檬、文旦柚、葡萄柚等）也在預期名單之列；其中茂谷柑、檸檬、文旦柚出口以中國市場為主，其餘為日本及東南亞市場。

柑橘類水果，早在去年鳳梨、釋迦、蓮霧被禁之後，在沙盤推演下也名列「第四波」名單中，只是中間無預警插了一個活體石斑魚被禁；也就是說，柑橘類被禁的「市場心理效應」已經大幅縮減，且柑橘類多屬於可耐儲存，出口產值不高、市場依賴占比也相對較低，在第四次台海危機下，中共想藉此第四波禁令通告產生的政治效應，已經不高。

值得注意的是，兩岸ECFA（Cross-Strait Economic Cooperation Framework Agreement，《海峽兩岸經濟合作架構協議》）早收清單，當中幾項重要、產值高的農水產品，都已陸續因「非關稅貿易障礙」的理由，遭禁止進入中國市場；從去年2月26日星期五的一大早，中國海關總署突如其來宣布，台灣鳳梨因有害生物之由禁止進口開始，已是一個警訊。

只是，當時第一時間，台灣各界很難斷定中共對台系統此一動作背後真正的政治意圖是什麼。從單純經貿角度視之，確實是中國對世界各國商品、技術導入中國市場的「養、套、殺」手法，藉由關閉市場達到對出口國的示警；然當時是否為單一事件，或為組合拳之起手式，直到釋迦、蓮霧、活體石斑魚之後，事態發展方明朗化。台灣方幾可判斷，這一連串針對台灣農水產品的禁令背後，所指涉的就是「終止ECFA農水產品早收清單」。

進一步分析，因佩洛西的到訪，讓這項廢止動作，不僅浮上檯面，更加快了此進程的腳步。當然，中共對台統戰過去慣用棒子與蘿蔔的兩路手法，如今佩洛西訪台打破兩岸平衡，是否讓「蘿蔔」消失，後續仍有待觀察。

中國二十大前，台灣食品加工業會否成下波遭報復產業？

中國在二十大召開之前，手上已無太多經貿籌碼可供使用；站在供應鏈角度，反而要留意食品加工產業，是否將成下一波對台報復的重災區。

不論ECFA早收清單是否被收回，台灣農水產品的出口戰略，本就到了該檢討的時刻。蔡英文政府的新南向政策，並無法帶動台灣農水產品出口東南亞市場的擴張機會，原因在於東南亞是熱帶水果生產重鎮，水產養殖又因為海域遼闊，農水產品生產成本遠低於台灣，不具市場競爭力；而溫帶水果又非台灣強項，因此只能向北輸往日本、韓國，又面臨我方農水產品品質控管的老問題；面向東邊的美、加市場，又有運輸期程太長問題；廣大的中東潛力市場，目前仍未找到合適的產品可以搶進。

也就是說，過往台灣的農水產品出口產值，被中國市場「扭曲放大」，如今需要調整回復過去的常態；農政部門的天職是「如何有效提升農民收益」，而過往把農水產品出口轉變成為「提升農民收益、解決產銷失衡」的重要手段，而忽略農水產品出口是「計畫性生產」，而非將國內生產過剩的外銷，如今這樣的思維可以休矣。

此外，過去有水果王國美名的台灣，是在政府管控下由台灣省青果運銷合作社統籌對外，如今市場自由化，民間貿易商會選擇有商機的市場，而非政策引導可以決定。中國市場的出現，當初就是「政治決定開放」，如今因為政治因素關閉，也就該審視「台灣水果出口」這樣的迷思；品種研發、省工栽培、智慧監控、產期調節、市場行銷、提升產品附加價值，農政單位要有更宏觀的思維，方能化危機為轉機，讓果農不用再擔心中國市場關閉帶來的不安。

至於中國在二十大召開之前，手上已無太多經貿籌碼可供使用；站在供應鏈角度，反而要留意食品加工產業，是否將成下一波對台報復的重災區。至於已經發生的禁令，反而是刺激農政部門，去調整國內農業生產結構的好時機，將一些不適市場競爭的品種淘汰，並徹底揚棄過去生產型農業思維，改為滿足市場需求的「食品鏈農業」，已是其他農業大國的策略調整方向。

最後，台灣農業部門除了要面對內部產業結構的調整，也要積極地長遠布局，一但國內出現不可預期的戰爭風險，民生食物的供給，是否有全盤的掌握與了解，這部分更有賴跨部會的資源整合，讓戰時的食品供應能夠更臻完善，將戰爭對一般民眾的衝擊降到最低。譬如，食物供應站的開設、食品物資的調度等，這些恐怕都得放在日後的萬安演習中加強演練，以提升台灣人民居安思危的意識，方能共同面對戰爭危機的到來。