深度 台灣 端傳媒五週年 兩岸關係四十年:和平的假期

產地直擊:ECFA十年,兩岸「經濟合作架構協議」成功了嗎?

十年前簽訂《兩岸經濟合作架構協議》後,於得到對岸「讓利」的眾多台灣產業中,石斑、蘭花的討論熱度可說數一數二。十年過後,我們走訪了台灣南部的魚塭、蘭花業者,他們如何評價這個兩岸經濟合作協議?


2011年1月31日台北,一個男人拿著蘭花在台北的花市上。 攝:Wally Santana/AP/達志影像
2011年1月31日台北,一個男人拿著蘭花在台北的花市上。 攝:Wally Santana/AP/達志影像

【編者按】在新冷戰局勢成形、台海局勢日益緊張的此刻,端傳媒推出「新冷戰下的兩岸關係」系列專題,回顧兩岸停火四十年來的重要政治、經濟與文化事件。今日刊出的是十年前(2010)所簽訂的《海峽兩岸經濟合作架構協議》(ECFA)深度追蹤,後續將有兩地婚姻、陸生十年、官方交流等報導,回顧這四十年來「和平的假期」中,兩岸之間的接觸、交流、衝突甚或兩相冷對的旅程。

2010 年 6 月 29 日,台灣海基會和大陸海協會正式簽署了《海峽兩岸經濟合作架構協議》(ECFA),並於同年 9 月12 日生效,迄今即將屆滿十年;ECFA 的支持者當年在宣傳時,曾經使用「黃金十年」一詞,來向台灣社會推廣簽署 ECFA 的正面效益。

然而,以 ECFA 開啟兩岸交流黃金十年的願景,卻在啟動不久之後,就因 2014 年的「三一八學運」、以及 2016 年蔡英文執政而迅速降溫,而 ECFA 後續在貨品貿易、服務貿易、投資、爭端解決等領域的協商,也隨之停擺至今,導致 ECFA 成為一個只剩「早收清單」的貿易協議。

ECFA 就像一條高速公路,就算建好了,也不能保證每個人都買得起車、開得上去。

瀏覽過去十年來的台灣媒體報導,我們可以發現:立場偏藍的媒體,總會將 ECFA 成效不如預期,歸咎於兩岸關係不佳、沒有後續談判、沒有建立兩岸交易平台導致價格無法掌控──簡言之,就是民進黨執政造成的問題;偏綠的媒體則認為,ECFA 從頭到尾,不過就是中國政府「養、套、殺」台灣產業、「以經促統」的計謀罷了。

然而事實真有如此簡單嗎?關於 ECFA,上述兩種透過藍綠濾鏡的常見論調,又遺漏了哪些重要的事實呢?端傳媒選擇了農漁兩大產業,聚焦於 ECFA「早收清單」中的蘭花業和養殖漁業──在傳統的農漁業之中,它們屬於經濟價值較高、話題性十足的「明星產業」,大多分佈於台灣中南部地區,而南部又被視為綠營的傳統票倉,因而讓 ECFA 經常被外界解讀,是中國政府用來「以經促統」、「收買」南部選民的策略。

不過如果翻出近四屆總統大選的數據,我們卻可以發現,不論從得票數、或得票率來看,民進黨在雲、嘉、南、高、屏等幾個農漁業縣市的支持度卻不減反增,顯示 ECFA 上路之後,南部農漁業縣市並未因此完全「由綠轉藍」──由此來看,陸方透過 ECFA「以經促統」的策略,似乎踢到了鐵板。箇中原因,究竟為何?十年過去之後,中國政府當年試圖拉攏的南部農漁民,又是怎麼看待 ECFA 的呢?

從數據上來檢驗 ECFA 十年來的許諾與失落,似乎會是一個最直觀的方法。

根據 ECFA 官方網站自行整理的成果清單,從 2010 年 ECFA 上路至今,台灣一共節省了 78.77 億美元的關稅;如果換算成百分比,ECFA 每年節省關稅平均只佔台灣對中出口額的 1%。此外,若從出口至中國大陸的總額來看,不論是否為「早收清單」品項,數據都一直起起伏伏,並未有明顯升勢──換言之,ECFA 似乎並未達到最初預期的成效。

圖:端傳媒設計組
圖:端傳媒設計組

在一些學者看來,ECFA 就像一條高速公路、只是個中性的基礎設施,就算建好了,也不能保證每個人都買得起車、開得上去,但買不起車,並不是這條高速公路的錯。

那麼,我們不免要進一步問:過去十年,對於台灣來說,有誰順利上了高速公路、誰又還在平面公路上緩步行車?

車過枋寮:從「最甜的縣」到「養殖漁業基地」

電車緩緩地駛在台灣鐵路屏東線的鐵軌上。再往前幾公里,列車便會抵達西部幹線鐵路的最南端──枋寮車站。透過車窗望出去,高聳的大武山鎮守在地平線上,而屏東平原則像塊大發粿,用香蕉、洋蔥、水稻鑲鋪出了一片鬆散軟膩的地景,甜得粗獷。

1972 年,詩人余光中曾搭乘巴士途經這裏,當時的他,同樣看著這座平原與山嶺,寫下了膾炙人口的〈車過枋寮〉。在那首詩裏,他是這樣形容枋寮的:

雨落在屏東的甘蔗田裡 / 甜甜的甘蔗甜甜的雨 / 肥肥的甘蔗肥肥的田 / 雨落在屏東肥肥的田裡

除了甘蔗之外,出現在〈車過枋寮〉裏的,還有西瓜和香蕉;在余光中的眼裏,屏東是用「方糖砌成的城」、是台灣「最甜的縣」。然而如果余光中搭的是火車,再晚個三十年途經這裏,出現在這首詩裏的,恐怕就不會是甘蔗、西瓜和香蕉了。

屏東線鐵路行經的路線,比公路更靠海一些;在過去的三十年來,沿海的農田已被連根鏟起,灌滿來自台灣海峽的鹹水、注入來自中央山脈的淡水,而從前的農民,今日也有了新的名字──在台灣漁業署的官方網站裏,他們叫做「養殖漁民」。

「其實養魚沒什麼。你以為我養的是魚──其實,我養的是水。」屏東縣養殖漁業發展協會的理事長李金生,對端傳媒如此說道。曾在高雄當老師的李金生,2010 年退休時,正好是「八八風災」隔年,整個南台灣嚴重受創、養殖漁業也因為洪水淤泥而難以重啟,但他決定回到枋寮的老家,用退休金租下了兩公頃的魚池。

當時馬英九剛上任,兩岸正值交流的蜜月期,石斑將列入 ECFA「早收清單」。所謂的早收清單,是自由貿易協定中經常出現的術語。在自由貿易協定的協議過程中,一般以「逐步開放」的方式消除關稅,但協議雙方可以提出「率先提早降關稅」的項目清單,此即為「早收清單」。

時序回到十年前,石斑列入 ECFA 「早收清單」的新聞沸沸揚揚,許多人看準了商機,跟風養起這經典的飲宴之魚。石斑魚肉質紮實、味道鮮美,深受華人飯局喜愛,彼時全世界也只有台灣人主要以養殖方式生產石斑。在 ECFA 的加持之下,屏東沿海地區大約 1,000 公頃的魚塭,於全盛時期有 653 公頃都養起了石斑,和高雄的永安並列「石斑之鄉」。

但李金生沒有跟著一窩蜂栽進去。

「我當時就覺得,石斑的風險太大了,一隻石斑魚苗要二、三十塊(本文價格單位皆為新台幣,新台幣 1 元約合港幣 0.26 元、人民幣 0.23 元),但午仔魚苗永遠都是一塊錢,有時甚至只要幾毛錢,而且育成率更高。」

午仔的另一個優勢,是飼養期程較短,不到一年就能收成;石斑則要一年多,龍膽石斑甚至要養三、五年,每天都是風險,萬一遇上天災就可能血本無歸。

李金生繼續算給記者聽──一般的魚是養越久、越大隻,價格就越好,但作為宴客料理、較為名貴的石斑如果養太大,盤商卻不見得會收,「因為終究是要宴客上桌的嘛,太大尾不好料理、也不好上桌」,最後可能只能賤價賣給加工廠、做成冷凍切條。

相較之下,屏東縣從東港到枋寮一帶的海岸線,就是「全世界最適合養午仔的地方」,不只氣候溫暖,又有地下水和海水可以調和,非常適合午仔這種生活在鹹淡水交界處的魚種。

此外,「午仔和石斑一樣,也被列入了 ECFA 早收清單裏,也同樣是華人愛吃的魚種、可以銷去香港大陸,不過午仔價格便宜,以高油脂含量、味道鮮美為賣點,主要瞄準的是家用料理市場,」李金生對端傳媒解釋道。

另一個重要的差異是,午仔生性膽小,稍有驚擾、一離開水池就會死亡,所以必須以「冰鮮」方式處理(意指運送時在魚體上覆蓋碎冰保鮮),本就不可能像石斑那樣大費周章、用「活魚」的方式運去大陸,所以運輸費用也便宜。

權衡之下,李金生養起了午仔;這一養,就是十個年頭。

「這些年來,午仔的價格一直很好;就算今年爆發肺炎疫情,午仔的『池邊價』(意指盤商和養殖戶收購的價格)都依然堅挺,一台斤(約 600 克)有 130 元,甚至比近期一些品種的石斑還高。我每收一池,入帳都是一百多萬,比一般退休老師的月俸好太多了。」

現在回看,李金生的確押對了寶。

ECFA 上路十年之後,石斑反而失去了原有的高檔身價。這種現象,也反映在屏東縣養殖地景的變遷上:眼見石斑市況大不如前,許多石斑養殖戶近年紛紛改養起了午仔。

根據台灣關務署的貿易數據,2011 年台灣銷往中國大陸的午仔總數僅為 168 公噸,平均每公噸的產值也只有 25,000 元;到了 2019 年,午仔銷中的總數已經成長了四十多倍、來到 7,262 公噸,平均產值則來到每公噸 78,000 元的新高。

反觀台灣出口至中國大陸的活石斑產值,於 2014 年攀上 14,349 公噸的高峰之後便連年下滑,並於 2019 年來到 9,977 公噸的低點,幾乎回到 ECFA 簽訂前的水準。若從出口至中國大陸的單價來看,每公噸活石斑的產值高點,其實也就落在 ECFA 上路的 2011 年,達每公噸 38 萬元;到了 2019 年,這個數字幾近腰斬,只剩下每公噸 20 萬元,甚至比 ECFA 上路之前還低──換言之,ECFA 上路十年之後,石斑反而失去了原有的高檔身價。

這種現象,也反映在屏東縣養殖地景的變遷上:眼見石斑市況大不如前,許多石斑養殖戶近年紛紛改養起了午仔。

根據台灣漁業署的統計,屏東縣的石斑新放養數量、養殖面積,的確在 ECFA 上路之後有顯著增長,但分別又在 2013 年中國「禁奢」、2016 年蔡英文上台時,出現了大幅縮減。對比之下,午仔的養殖面積,則是一直穩步上升,甚至在 2020 年和石斑「黃金交叉」,即將超越石斑的養殖面積。

圖:端傳媒設計組

「石斑和午仔都是 ECFA 早收項目,但一個崩盤成這樣、一個一枝獨秀,你說 ECFA 到底有沒有用?在我看來,ECFA 根本就不是關鍵,重要的還是市場需求──大陸人如果愛吃,就算沒有 ECFA、用走私的,也有人搶著要買;如果大陸人不愛吃,像虱目魚就算賣過去,也都只是政策性採購,只能做成罐頭、強迫軍隊消耗掉而已。再說,蔡英文上台之後,大陸雖然名義上對午仔維持免關稅,但也開始加徵 13% 的『加值稅』,想進口就得付。」

除了加值稅之外,李金生亦指出,今年七月開始,中國政府也突然改變檢疫方式,要求輸陸的台灣水產品,只能透過在中國大陸有註冊、且註冊產品包含「養殖水產品」的生產企業進行包裝──這種資格,會在註冊清單上以「A」字樣標示出來。

「問題是整個屏東縣,只有七家業者有這個『A』字樣,沿海養殖區甚至只有一家,所以現在屏東所有養午仔的,都必須把魚送去那裏做包裝。但那家業者其實是專營鱸魚的冷凍廠,沒有冰鮮的設備,只好在空地上臨時搭建包裝區,搞得大家人仰馬翻。」

在李金生看來,法規的調整、執法的鬆緊,都是中國政府在 ECFA 之外保有的彈性,可以依據自己的政經需求做調整,既不用擔心被 ECFA 綁死,也不需主動破壞、撕毀ECFA,因此也無須扛起破壞自由貿易、阻礙兩岸合作的「罪名」。

2020年5月7日,台北的魚市場上顧客在買魚。

2020年5月7日,台北的魚市場上顧客在買魚。攝:Ann Wang/Reuters/達志影像

ECFA的另一面:黯淡失色的石斑之鄉

和李金生的意氣風發相比,柯順明接受採訪時,苦笑次數明顯多了一些──他養的是石斑。

在這波肺炎疫情之中,石斑可以說是全台受創最深的養殖魚種。由於肺炎疫情導致宴客需求大減,今年的石斑池邊價已經崩盤;高雄永安地區的石斑養殖戶,甚至還破天荒委託漁會,將滯銷的石斑放到網購平台上販售。

石斑產業的另一個弱點,也和疫情息息相關:它出現在「運送」這個環節上面。

由於中國的石斑消費者偏好活魚,因此石斑一般都是以特殊的「活魚運輸船」運往大陸,而不像其他冷凍切片魚可以用貨櫃運送,也因此需要更多人員隨船照顧,但疫情爆發後的檢疫規定,也讓人員來往變得更麻煩。

石斑外銷盤商鄭彥奇,手上就掌握三艘這種特殊的「活魚運輸船」;他的石斑主要來自高雄永安地區,全數銷往中國大陸和香港。

「船員過去隔離十四天、回來又要隔離十四天,等於一個月只能跑一趟來回,對老闆來說不划算,所以活魚運輸停了一陣子。」最近兩岸權責機關協議,運送活魚的隨船人員可以不用上岸、不用隔離,所以活魚運補又恢復了,但因為大陸市場需求低迷,價格依然拉不起來。

事實上,除了疫情帶來的風險之外,對於做活魚運輸的他而言,真正的問題是匯錢回台的難度很高,「走地下匯兌,手續費和風險都不小,走正規匯兌的話,台灣這邊又會有查稅的問題,」鄭彥奇對記者說道。

然而真要說起來,肺炎疫情,只是壓垮許多石斑養殖業者的最後一根稻草──其實早在疫情爆發之前,石斑價格就已經低迷很久了。

「這些年來中國大陸的石斑養殖技術進步很多、養殖的量也增加不少,對台灣石斑的需求自然就減少了。」柯順明指出,中國大陸養殖業者近年積極推廣「龍虎斑」,該品種由龍膽石斑和老虎斑雜交而成,由於肉質口感不輸台灣主流飼養的青斑,近年來也讓台灣的青斑養殖戶受創頗深。

話雖如此,養石斑長達三十年、見證過台灣石斑榮景的柯順明,至今家底依然豐厚。「其實我最懷念還是阿扁時代。那時雖然沒有 ECFA,但一樣有外銷,而且可以用『關說』的方式出口,有時關稅支出不見得比現在高,利潤非常嚇人。」

台灣海洋大學應用經濟所所長詹滿色,曾在〈臺灣石斑魚產銷及價格分析〉一文中指出,兩岸商品貿易經歷過幾個階段:1994 年,中國大陸單方面制定了《關於對臺灣地區小額貿易的管理辦法》,以此作為課徵關稅和檢疫的法源依據,但對台灣方面而言,兩岸的直接貿易一直都是檯面下的「走私貿易」,既無法收稅、也無從管理。到了 2001 年小三通開啟之後,台灣方面才開始允許兩岸直接貿易,但各品項的關稅都是雙方協商出來的結果,一直到 2010 年簽訂 ECFA,才開始將貿易和關稅制度化──柯順明口中的「關說」,指的其實就是兩岸在 ECFA 簽訂之前,曾經用來維繫兩岸水產貿易的重要機制。

然而話說回來,為何午仔行情能堅挺多年,而台灣石斑卻會因為大陸業者加入競爭而崩盤呢?

事實上,石斑和午仔一樣,都是分佈在熱帶海域的魚種,中國大部分地區的天然環境都不適合飼養。然而由於石斑單價高、有利可圖,所以中國大陸的業者會願意下重本、用高科技的溫室養殖,也才導致台灣石斑受到大陸業者的競爭;至於廉價的午仔就沒有這種利潤誘因,因而很少大陸業者加入飼養──換言之,台灣石斑過去雖然因為尊貴的身價而崛起,今日卻也因為尊貴的身價而崩盤,而午仔則因為位處「中國資本無法狙擊的窪地」,反倒能夠相安無事。

說到底,養魚很多時候,其實就和賭博沒什麼差別,而養殖戶這種帶有「賭徒性格」的特質,也可以從他們對通路管道的偏好略窺一二。

一般來說,養殖個體戶的銷售管道不外乎三種:內銷盤商、外銷盤商,或者自己雇車拉去魚市場拍賣。「內銷和外銷的盤商不同;一般養殖戶會優先選擇內銷臺灣市場,真的賣不掉,才會找外銷盤商來收購。」在高雄梓官養殖鱸魚的曾志騰如此告訴端傳媒。

一位匿名的養殖專家分析,這主要是因為內銷和外銷盤商一次收購的量差異很大。「內銷盤商通常會分次收魚,所以單價較高;外銷則是一次全收,連帶地單價較低。換言之,雖然內銷的風險較高,但報酬也更高。」

養殖戶這種為了高收益而追求風險(risk seeking)的特性,也可以從漁會的角色看出──大部分的養殖戶,都將漁會視為「只想分一杯羹」的單位,因而寧願自己找盤商來抓、甚至自己想辦法載去市場拍賣,而不願透過漁會銷售;相較之下,種植蔬果的農民更傾向於規避風險(risk aversive),因而和農會的關係更緊密,而農會在產銷運過程中的角色也更重要。

自由貿易協定擴大貧富差距?通路、品牌是關鍵

所以在台灣養石斑的,注定只能佔下風嗎?倒也未必。

從枋寮往北走幾公里、跨過林邊溪,「力佳綠能生技有限公司」的辦公室和廠區,井然有序地佇在幾個池子邊。力佳綠能的行銷部主任許雀告訴端傳媒,他們經營石斑的養殖、加工、包裝和銷售,生產鏈十分完整,外銷和內銷營業額大約是 8:2,這幾年銷量一直都不錯。

「有些石斑養殖戶之所以遇到瓶頸,可能是因為他們沒有自己的通路,因此一旦盤商、通路出問題,養殖戶就會跟著受害──我們就沒有這個問題。」

和一般的養殖個體戶不同,力佳綠能是養殖戶第三代、在「八八風災」之後返鄉成立的品牌;歷經多年發展,力佳綠能與「屏東優質水產認證合作社」配合供貨,在廈門還有分公司負責銷售業務,不只縱向地在產業鍊的上、下游都有涉足,也會在各個產銷環節進行橫向發展,避免過度仰賴單一貨源、通路。讓很多石斑養殖戶頭痛的「養愈大、愈賤價」的問題,力佳綠能也有自己的解決之道。

「由於石斑是海魚,在陸地上養殖,體型會有一定的上限,所以一般養殖個體戶如果養到『超規』、又很難繼續養大的話,我們會用高於市價的定制價收購,解決問題。我們在屏東車城外海有自己的箱網,可以把收購來的『超規』石斑投到箱網裏,讓這些『超規』石斑在海水和洋流的刺激下,繼續活動、攝食、生長,最多可以養到十幾台斤,最後再加工做成冷凍魚條。」

為了銷售這些魚條,力佳綠能明白不能只依靠偏愛活魚的中國大陸市場,因而早在四、五年前,便積極出國參加海產食品展、拓展歐美市場;雖然冷凍魚條會多出倉儲、冷凍的成本,但利潤並不比中國大陸的活魚市場差。

「我們今年初在疫情爆發之前,剛好才去過洛杉磯的華人工商大展,除了希望拓展海外華人的市場,也想開發非華人客群。」

力佳綠能這種游刃有餘的態度,不只和其他石斑養殖戶的愁雲慘霧形成了對比,似乎也呼應了近年一些經濟學者的論點──像 ECFA 這樣的國際自由貿易協定,對於擁有較多生產要素(生產要素,意指進行生產活動時,必需使用到的人力、物料、工具、空間等各項因素)的資本家和大型跨國企業更加有利,但對於缺乏生產要素的非技術工人或自營者卻弊大於利,因而會拉大經濟體內部的貧富差距。

更有意思的是,從台灣的養殖漁業來看,在所謂「通路為王」、「品牌為王」的時代裏,真正關鍵的生產要素,似乎早已不是傳統的勞動力、土地、資本或才能,而是品牌價值、以及掌握通路的能力與政商關係;一些養殖戶在接受端傳媒採訪時,也都認為「就算 ECFA 真有利益,也都是盤商賺走,輪不到我們這些最基層的養殖戶。」

對此,台灣大學國際企業學系教授盧信昌在接受端傳媒採訪時指出,國際自由貿易協定和貧富差距的關係,未必如一些經濟學家宣稱的那樣斬釘截鐵。

「Elhanan Helpman 近期的實證研究便指出,全球化並不是經濟體內部貧富差距擴大的最主要原因,很可能只是剛好在同個時間點發生罷了──換言之,兩者可能只是共變關係,而非因果關係。」

盧信昌認為,真正造成實質薪資下降、貧富差距擴大的,可能是技術興衰、產業變動,有些可能是開放競爭造成的,有些則是錯誤的貨幣政策造成的,但不必然是對外貿易的結果,只不過全球化、國際貿易近年來更容易成為眾矢之的,而錯誤的貨幣政策,卻在金融圈重金遊說之下被輕輕放過──換言之,就算沒有 ECFA,台灣一樣必須面對分配不均的問題,應該從制度、法規著手,而不是一味怪罪自由貿易協定。

「換個角度來說,ECFA 也讓原本必須走私的兩岸貿易制度化、透明化,其實也可以減少超額利潤、不當利益掌握在少數人手中,反而可以縮小貧富差距。」盧信昌如此說道。

三十多年前,台灣主要貿易對象還是美國時,正好就是台灣整體薪資提升最快的時期;等到 2000 年、兩岸貿易額持續擴大之後,台灣的實質薪資便一直沒有成長。

中央大學經濟系教授邱俊榮

對此,中央大學經濟系教授邱俊榮卻有不同觀點。邱俊榮指出,根據要素價格均等化定理(Factor Price Equalization),簡化來說,在兩個相互貿易的國家裏,勞力豐沛國若出口勞力密集產品,那麼勞工薪資便會上昇、資本報酬則會下降,因而縮小貧富差距;如果資本豐沛國出口資本密集產品,那麼資本報酬就會提高,勞動所得會下降,進一步擴大貧富差距。

「回顧台灣的經驗,這個定理的確有些道理:三十多年前,台灣主要貿易對象還是美國時,正好就是台灣整體薪資提升最快的時期;等到 2000 年、兩岸貿易額持續擴大之後,台灣的實質薪資便一直沒有成長。」

邱俊榮認為,就某個程度而言,養殖漁業的確符合「自由貿易拉大貧富差距」的說法,因為台灣大部分的農漁產品,都是規模較小的農漁戶在生產;而在全球化體系中,有能力去攫取國際化利益的,一般也都是擁有跨國移動能力、掌握政商關係的資本商或企業家。但邱俊榮也提醒,造成上述現象的變因還有很多,必須進行深入的實證研究才能知道。

事實上,就連北京方面也承認,「和平紅利」分配不均雖然「未必屬實」,但作為兩岸交流成果不盡人意的原因之一,確實需要好好重視。林宗弘和胡克威的研究亦顯示,台灣選民對於兩岸貿易和利益分配的認知,的確影響了他們的投票傾向,而工農階級依然認為民進黨代表了他們的階級利益,並未因為 ECFA 的「讓利」而有所改變。

2005年4月12日台南,一名婦女在一個花卉農場中工作。

2005年4月12日台南,一名婦女在一個花卉農場中工作。圖:Reuters/達志影像

蘭花產業:中國大陸從來就不是主要市場

除了養殖漁業,同樣在 ECFA 早收清單中的蘭花,也曾經是被寄與厚望的「明星產業」。

雖然都被統稱為「蘭花」,但業界一般會將蘭花分為幾大類:除了可以直接面向消費者的「切花」(亦即「鮮花」),以及出口到國外、由當地業者接力栽培的「盆花」之外,台灣也有出口蘭花苗,供外國業者從頭栽培起──而 ECFA 早收清單中的「蘭花」,指的其實是以文心蘭為主的「切花」;至於台灣產值最大的蝴蝶蘭,由於主要以「盆花」方式出口,因此大部分都無法因為 ECFA 而減免關稅。

「其實 ECFA 對蘭花業者來說,影響真的不大。」中華文心蘭產銷發展協會理事長陳宏志,在接受端傳媒採訪時如此說道。專營文心蘭、萬代蘭等切花類的陳宏志,理應是 ECFA 最大的受益者,但他指出,ECFA 上路十年後,他的產品主要還是銷往日本、法國、美國,和以往並無不同;至於增長最快的市場,則是澳洲。

根據台灣關務署統計,台灣蘭花出口市場的分流現象十分明顯:蝴蝶蘭最大的市場是美國、文心蘭是日本,而規模較小的國蘭、東洋蘭,則主要銷往韓國,十多年來都沒有變化。

「台灣蘭打不進對岸市場的原因很簡單:中國大陸的花苗市場其實很成熟、技術也不差。」陳宏志透露,他曾在 2008 年以民間業者的身份,參與政府草擬 ECFA 早收清單的過程。「我們一開始其實並沒有打算要將蘭花放進清單中,就是考量到大陸早有技術,蘭花產業的工業化程度很高、可以量化生產,台灣在技術上並沒有超前太多。不過考量到台灣在氣候條件上還是有些優勢,所以最後還是將文心蘭的切花列入了早收清單,但其實中國大陸一直都不是台灣蘭花的主要市場。」

有意思的是,蘭花銷往中國大陸的數量不多、但波動很大,卻又不像養殖漁業那樣,時間點和台灣政黨輪替的節奏恰巧吻合。陳宏志推測,這可能跟中國政府的打奢政策有關:「很多中國蘭花業者聽到打奢的風聲,就會銷毀花苗、減少產量,但蘭花栽培屬於『計畫型生產』,萬一突然有臨時暴增的需求,也很難臨時增產、只能從境外進口,造成台灣蘭花銷中數量偶爾暴漲的現象。」

事實上,即使是銷量突然暴增的 2019 年,台灣銷往大陸的蝴蝶蘭(盆花)總值也不過 1,100 多萬元,在台灣蝴蝶蘭的出口目的地之中只排名第 18;至於文心蘭,雖然銷往大陸的總值在 ECFA 上路後有所提升,但升幅有限,至今出口規模仍不及日本市場的 0.4%。

圖:端傳媒設計組
圖:端傳媒設計組
圖:端傳媒設計組

「以文心蘭來說,廣東也有發展栽培,對台灣蘭花沒有絕對需求。再說,日本的市場價格更穩定、我們經營的歷史也更久,除非對岸市場的價格突然變好,否則我們一般都還是以出口日本為優先。」

不過值得注意的是,在疫情影響下,今年蘭花出口中國大陸的比重反而提升了,趨勢和石斑正好顛倒了過來,箇中原因則和運費有關。

「出貨到美國、歐洲、澳洲必須走空運,但今年飛機航班因為疫情銳減,導致空運運費高漲,所以只有中國大陸市場的運費還在可負擔的範圍內。」此外,日本市場受疫情的影響也較小,因為切花銷日早已發展出海運模式,日本當地的物流也能配合,「相較之下,歐美很多國家連花店都不能開門營業,銷路完全斷了。」

整體而言,雖然台灣蘭花沒有因為 ECFA 而攻下中國大陸市場,但由於蘭花業者並不像石斑那樣高度仰賴中國大陸市場,因此反而能夠穩步成長。尤其越南近年有心發展蘭花產業,因此台灣銷往越南的花苗數量亦不斷攀升;雖然日本、荷蘭也都在越南市場頗為活躍,但台灣苗的品質還是更好、種類也更多一些。

ECFA 拖累台灣產業轉型?其他自由貿易協定的敲門磚?

石斑和蘭花的對比,似乎也呼應了許多人的擔憂:ECFA 容易讓台灣過度依賴中國大陸市場,而無法分散風險。實際上,今日有些台灣養殖戶一講到「外銷」,通常也只會想到大陸市場──「反正只要大陸不跟你買,價格就不會好啦!」簡短一句話,道出了過度依賴大陸市場的隱憂。

中央大學經濟系教授邱俊榮則認為,這種現象真正的問題,還不只是風險而已。

「所有的貿易協定,都會影響經濟體內部的資源配置。如果我們只和一個國家簽自由貿易協定,那麼國內的生產資源,便會盡力去迎合這個市場:如果這個市場要求的是高品質的商品,我們便會努力生產高品質的物品;反之亦然──就此而言,由於中國大陸對台灣產品的需求,大部分是品質沒那麼高的產品,而許多兩岸貿易,實際上也都是在大陸的台商所採購的「中間財」(指用來生產終端商品的半成品或零組件),因此,如果我們只簽了 ECFA,卻沒有儘速和其他國家簽訂貿易協定,便可能會拖累台灣的產業轉型,也不利於產業鏈終端的發展。」

回看 ECFA 早收清單,裏頭的項目除了農漁業之外,的確基本上都是石化、紡織、汽車零組件、機械等中上游產品,而中國大陸不願意將面板放入 ECFA 早收清單這件事,也顯示出中國大陸不希望開放自己想發展、但仍在扶植階段的產業。

邱俊榮進一步說明,台灣的產業模式是標準的「中心-衛星」體系──比如汽車業,像裕隆這樣的成車廠規模最大,周圍則會有許多小規模的零組件廠商。然而兩岸經貿過程中,最先離開台灣、西進大陸的也都是下游廠商,但供應零組件的小廠商很難離開,於是久而久之,台灣便不太有終端商品可以出口、賣給別的國家。這種現象導致生產資源集中在中上游產業、橫向發展,卻也讓競爭過度激烈。

此外,中上游廠商因為沒有生產終端產品,自然也很難發展品牌,而多半屬於標準化產品的中間財,也很難擺脫削價競爭的「紅海」──換言之,當年支持者認為 ECFA可以「鼓勵台商回台採購」的這個「好處」,實際上正好也是台灣經濟當前最大的隱憂。

「ECFA 就像一劑麻藥,讓企業靠著零關稅的屏障繼續生存,卻也讓未必有競爭力的產業模式得到了喘息的機會,雖然短期緩解了台灣產業轉型的壓力,卻也可能讓業者喪失轉型升級的契機。」

邱俊榮認為,台灣不一定要反對 ECFA,但必須同時跟更多國家簽署自由貿易協定,比如韓國就是如此,而且簽訂有一定的順序,必須先和平均薪資較高的國家簽,以避免平均薪資遭拉低。

「當時馬英九政府主張,ECFA 是台灣和其他國家簽署自由貿易協定的『敲門磚』,但事實上這個門從未打開過──雖然 ECFA 上路後沒多久,台灣就和紐西蘭、新加坡簽署了貿易協議,但這些都是相對不重要的國家。台灣近年和美國進行的貿易協商,真正關鍵的條件也都不是 ECFA,而是台灣進口美豬、美牛的議題。」

ECFA 的「成效」究竟如何衡量?

不過話說回來,ECFA 上路十年來的成效,我們又該如何衡量呢?針對這個問題,台大國際企業學系教授盧信昌說,他反對外界一般只用出口額增減、關稅節省等量化指標,來評斷貿易政策的作法。

「我們還要看到台灣的消費者剩餘有沒有增加,討論台灣市場裏的商品品質,有沒有因為 ECFA 帶來的競爭而有所提升,以及無效率的浪費有沒有因而減少。」

消費者剩餘

消費者剩餘(consumer surplus)意指消費者的支付意願,減去實際支付額的數值,可以衡量消費者感知到的額外利益。

以石斑為例,盧信昌指出,有些養殖業者近年開始做品牌、做無藥殘留的產品,就是一種品質、附加價值的提升──「如果沒有 ECFA 打開大陸的市場,這些業者不一定會做這些投資。」

如果我們再回看 ECFA 官方網站的說帖,除了減免關稅、刺激台灣生產毛額和貿易量之外,當時在官方的預期之中,ECFA 的其他效益還包括:(一)能比競爭對手國先一步,進入中國大陸市場;(二)吸引外商投資台灣,將台灣當作大陸市場之門戶;(三)幫助產業供應鏈根留台灣;(四)促進大陸的台商對台採購;(五)鼓勵台灣成為產業運籌中心。

我們不難發現,這些利益都是以台商為本位來討論,卻也把中國大陸想像成一個「靜態的消費市場」,只有「境外競爭者」在進行競爭,忽略掉中國自身的產業發展非常快速、學習能力非常強;更重要的是,這些論述,反映出的也是台灣人當年對於「台商西進,無法將產值留在台灣」的焦慮──與其說這份說帖,是在說服台灣人與中國大陸自由貿易,不如說,它更像在安撫台灣人,要台灣人不要因為台商西進而擔憂。

中央大學經濟系教授邱俊榮認為,這些目標後來大部分都沒有達成,反而是在貿易戰開打之後,我們才開始經常聽到「台商回流」的說法。「不過有意思的是,我們很少聽到『韓商回流』,原因就是韓國企業早已將生產鏈分散到世界各地了,不像台灣過度依賴中國大陸。」

事實也證明,大部分的外國廠商更偏好直接進入中國大陸,而不會把台灣當作中國大陸市場的門戶,顯示出說帖的很多理由,都是當時為了合理化 ECFA 而想出來的,「實際上 ECFA 根本沒這麼偉大,它唯一的好處,真的就是減免關稅而已。」邱俊榮如此笑道。

邱俊榮繼續舉了一個例子,說明 ECFA 如何充滿了矛盾:

「2013 年台灣與紐西蘭簽訂經濟合作協定時,時任經濟部長張家祝曾在立法院公聽會上得意地說,台灣之所以適合和紐西蘭簽署 FTA 有四大原因:紐西蘭位在亞太地區、距離台灣不遠;產業和台灣互補;所得水準高;經濟規模小,對台灣影響較小。然而諷刺的是,除了第一項之外,中國有哪一項符合他提到的四個原因?張家祝的這番話,難道不是在自打嘴巴,告訴我們 ECFA 其實根本就不利於台灣?」

2020年4月14日台北市。

2020年4月14日台北市。攝:陳焯煇/端傳媒

「十年大限」是假議題?ECFA 究竟會不會自動失效?

在我們的採訪過程中,雖然養殖戶一般認為 ECFA 無足輕重,但也仍不時會聽到養殖戶彼此探聽,「ECFA 到底會不會在九月失效?」

之所以有這個疑問,是因為 2019 年九月份,台灣先後與索羅門群島和吉里巴斯斷交之後,國安會曾示警,中國大陸可能將會「無所不用其極介入台灣大選,升高對台的國際打壓,年底前可能再斷台灣 1 至 2 個邦交國,威脅終止 ECFA」,這是官方首次提出「ECFA 終止」的可能性。

這個說法,後來如滾雪球一般,在政治人物和媒體的炒作之下,逐漸和另一個傳言結合在一起。

一般而言,像 ECFA 這樣的貿易協定在訂立早收清單之後,必須進一步推動其他貨物貿易和服務業貿易的協議。有傳言指出,在 WTO 的框架下,這個過程必須在十年之內完成(但實際上這種說法並不屬實);然而 2014 年「三一八學運」過後,兩岸便擱置了《兩岸貨貿協議》與《兩岸服貿協議》的談判, 因此某個程度上,中國大陸的確有正當理由終止 ECFA。

於是這種說法,便在以訛傳訛之下,逐漸被外界理解成「ECFA 在簽署十年之後便會自動失效」。

對於這個傳言,時任的經濟部長沈榮津曾在立法院備詢時指出,「ECFA對兩岸而言是共創雙贏,應不致於單方面終止」。

事實上,ECFA 協議文本第 16 條也明定,「一方終止本協議應以書面通知另一方。雙方應在終止通知發出之日起三十日內開始協商。如協商未能達成一致,則本協議自通知一方發出終止通知之日起第一百八十日終止。」

換言之,ECFA 其實無法「自動到期」,必須由任一方提出「終止通知」、並經過協商之後,才能在通知終止之後第 180 天,正式終止 ECFA。然而直到今日,兩岸都未曾提議終止協議,更遑論會在九月失效。

不過弔詭的是,如果 ECFA 沒有在十年之內完成、卻又繼續以僅有早收清單的「半套」模式運作下去,反而也讓 ECFA 像是「國內框架」下的協議,因而才能不受「國際規範」的約束。

此外,「十年大限」爭議延燒許久的現象,也反映出了一個事實:ECFA 這個由海基會和海峽會簽署的協議,在台灣的主管機關和權責窗口居然散佈在 14 個政府部門裏;這種權責機關不明、容易導致「互踢皮球」的設計,也顯示出 ECFA 位處法治的灰色地帶。

在一連串偶然之下,ECFA 卻陰錯陽差地成了一個響亮動聽、卻又「無關緊要」的協議,也像一個「空白符徵」,可以讓各方任憑需求、填入各種意義。

針對大限問題,邱俊榮認為,台灣政府目前對兩岸議題採取的是刻意模糊的態度、不願刻意挑釁,所以不太可能會主動終止;對於中國政府而言,要處理台灣問題,還有很多其他方法──中斷 ECFA 這種不利形象、疏離民心的作法,應該也不會是中國大陸的優先選項。

現在回看,ECFA 早收清單作為一種「讓利政策」,的確十分動聽、適合宣傳,但中國政府實際上要不要施惠,還是有很大的操作空間。

然而在一連串偶然之下,ECFA 卻陰錯陽差地成了一個響亮動聽、卻又「無關緊要」的協議,也像一個「空白符徵」,可以讓各方任憑需求、填入各種意義。

對於多數農漁戶來說, ECFA 已經無足輕重,或者無法呼應市場現況,或者只有掌握通路、貿易對口的盤商,才能成為最大的受益者;對於中國大陸來說,ECFA 已成雞肋,證明了「以經促統」沒有想像中那樣簡單;對於一些立場偏左派或獨派的人士來說,只剩早收清單的 ECFA 早已有名無實,但在指責「自由貿易導致貧富差距」時,卻仍然是個現成好用的攻擊對象;至於台灣的貿易競爭對手(比如韓國),今日也不再擔憂兩岸的 ECFA 會讓台灣佔盡優勢了。

十年鏡花水月:「以遠見贏未來」

某個週六下午,高雄蚵仔寮魚市場外的一處小攤前擠滿了人。

大家圍著的,是在網路上頗有知名度的「興爸客」李福興;他平日晚上在臉書上直播賣魚,假日則在魚市場外現身,直接面向遊客拍賣,以「俗擱大碗」(便宜又量多)著稱,叫賣時表情生動、言語逗趣,偶爾還會揶揄顧客,大人小孩都愛看。

「大家都知道,今年石斑便宜。但你一定不知道多便宜。來!這個叫龍虎斑。一尾五百?兩尾?三尾?三尾五百!」圍觀的民眾靜默無語,只有一位老先生,遲疑了一下,終於從口袋裏掏出了五百元鈔票。

幾公里外,曾志騰正在準備開始下半天的工作──有些魚屬於夜食性,養殖戶一般只在日出、日落時投放飼料。「其實我是不擔心的,台灣到現在都還是水產輸入國──台灣人吃掉的魚,比自己生產的多太多了。外銷不行,就是轉內銷而已,台灣人還吃不夠呢。」

夕陽之下,曾志騰用竹竿奮力拍打著水面,激起的水花閃著金黃暮色,耀眼動人。

一幢白色小屋立在魚塭旁,池裏的幫浦打氣機仍在孤單地運作著。在海風中,小屋牆上寫的「以遠見贏未來」幾個大字,依舊豪情壯志。

(尊重受訪者意願,柯順明、鄭彥奇為化名。)

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