評論｜美英澳「海洋三國協約」與核潛艇交易，是否專為遏制中國的海上擴張？

9月15日，美國、英國、澳大利亞三國領袖在聯合視像會議中宣布，三國將建立一個名為「澳英美」（AUKUS，又稱「奧庫斯」）的「增強版三方安全夥伴關係」（enhanced trilateral security partnership） 。由於美英澳三國都是傳統的海洋國家。筆者在這裏以「海洋三國協約」稱呼之。

作為首個高規格、深層次的多國軍事同盟，締結海洋三國協約的消息一發表，就震驚世界，也引來很大爭議。本文嘗試解釋一下這些爭議。

第一，海洋三國協約是否專門針對中國？

三國在反對以進取的方式宣示「過分的海洋主張」的同時，也反對任何一國單方面地 「以武力或脅迫的方式改變領土控制現狀」。這才是海洋三國與中國的核心矛盾。

海洋三國協約毋庸置疑有防禦中國的成分，但針對中國並非其唯一目的，其更主要的目的是捍衞「基於規則」 （rules-based）的國際海洋關係。三國聲明中沒有提及中國，反而一再強調合作是「基於三國長期理想以及共同的對基於規則的國際秩序的承諾。這意味著，海洋三國協約要應對的是是全球性的問題。

三國的地理分布非常值得一提。澳洲是唯一本土同時直接面對太平洋、印度洋和南大洋的國家（權威的國家地理學會在2021年6月世界海洋日正式承認南冰洋為世界第五大洋）。英國本土雖然只鄰接大西洋，但其海外領土廣闊地分布（或鄰接）在印度洋、太平洋和南大洋，英國更是世界歷史上第一個全球海洋帝國。美國是全球唯二（和加拿大）本土同時直接面向大西洋、太平洋和北冰洋的國家，海外屬地遍及太平洋，其海外軍事基地更遍布五大洲、五大洋。海洋在這三國的歷史和傳統中都極為重要。從三國領土這種遍布全世界和面向海洋的地理也可看到，中國、亞太甚至印太只是「目前」三國最關注的地區，在世界範圍內維護現行的海洋規則體系，保障海洋的開放，乃是三國終極關注。

只是不巧，中國目前應該就是三國認定的「過分海洋主張的進取的提倡者」。大致上，中國被三國認為「過分的海洋主張」有以下幾個：主張領海的「無害通過」必須實現得到沿岸國的批准；把管轄權擴張到領海和毗鄰區以外（即「國際水域」）；高調指責別國行使「國際海峽通過權」；利用直綫領海基綫擴大群島地區的領海範圍（西沙）；把暗礁視為「領土」；把遠離其他陸地的低潮高地視為可獲得領海的基點；把不能維持經濟生活的礁石視為經濟專屬區的基點；試圖用人工島把暗礁、低潮高地、礁石提升到有法律效力的島嶼；主張「九段綫」內為中國的「歷史性水域」……

此外，近年來，中國涉及的海洋爭議越來越多，各國反應也越加強烈。除了以上「過分的海洋主張」，還涉及了島嶼領土主權紛爭（東海和南海）。應該指出，海洋三國和中國沒有領土衝突（或許是巧合，或許也是考慮成員國時的一個因素），在中國和鄰國的領土爭議中也保持中立。但是三國在反對以進取的方式宣示「過分的海洋主張」的同時，也反對任何一國單方面地 「以武力或脅迫的方式改變領土控制現狀」。這才是海洋三國與中國的核心矛盾。

有的人把海洋三國和中國的這種關係形容為「企圖阻止中國崛起」，這在相當大程度上誤讀了三國的真正目的。可以預期，如果有其它國家以進取的方式改變國際海洋規則和現狀，它們也會成為三國的目標。

第二，向澳洲提供核潛艇技術是否違反《核不擴散條約》？

這些限制不包括和平用途的核發電站，也不包括以核反應堆為動力的潛艇和航母。

海洋三國協約聲明中最轟動的一點就是核潛艇。美英兩國不但向澳洲出售核潛艇，還與澳洲分享核心技術，長期目標是澳洲能在本土生產核潛艇。

核潛艇可長期隱蔽地在海底活動，多半還帶有巡航導彈或彈道導彈能力，是真正的戰略級別的重磅武器。國際上，共享核潛艇的先例只存在於「特殊關係」的美英之間。除此之外，有單一的租借核潛艇（印度向俄羅斯）的個案，但出售核潛艇的例子還沒有。與較為臨時的「租借」或者單純的「出售」相比，在海洋三國協議中的技術共享對澳洲更意義重大，它讓澳洲一下子將擁有核潛艇的技術。更「貼心」的是，為了應付開發和建造核潛艇的空窗期，美國還決定先以「租借」形式向澳洲提供核潛艇，提供即戰力。如果事成，澳洲將繼美俄中英法印六國後，成為第七個國家擁有核潛艇的國家，一下子躋身海軍強國之列。

很多媒體指責，海洋三國協約違反了《核不擴散條約》，然而這種指責並不成立。

《核不擴散條約》（Nuclear Non-Proliferation Treaty）是簽訂於1968年的國際公約。目前全球只有印度、巴基斯坦、以色列和南蘇丹沒有簽署。其中，南蘇丹沒有簽署的原因大概主要是剛剛獨立不久還來不及；印度、巴基斯坦、以色列三國一開始就準備發展核武，自始至終就沒打算加入，它們都在1968年之後陸續掌握了核武器。朝鮮則在簽署後退出，雖然「退出條約」是一國主權，但簽署後再退出代價重大，朝鮮為此遭到聯合國安理會決議制裁至今。另外，簽約國伊朗暗中發展核武器，也遭到聯合國安理會決議制裁。可見，《核不擴散條約》是一份嚴肅的、有約束力的國際協議。

《核不擴散條約》無疑規定了有核國家不能向無核國家擴散核武器，也規定無核國家不能發展核武器。然而，這些限制不包括和平用途的核發電站，也不包括以核反應堆為動力的潛艇和航母。

根據《馬克思普朗克國際法百科全書》（Max Planck Encyclopedias of International Law，MPIL）中「核動力船隻」（Nuclear Powered Ships）的詞條 ，配備核動力的船隻與配備核武器的船隻是截然不同的兩個種類。該百科全書中的「核武器」（Nuclear Weapons and Warfare）詞條 ，同樣清晰定義了核武器是指原子彈、氫彈、中子彈等以核裂變或核聚變反應為基礎的爆炸裝置（Nuclear weapons are explosives that derive their destructive force from either fission or fusion of atomic nuclides.）。

《核不擴散條約》沒有提及核動力船隻。另一方面，核動力船隻有自己的國際多邊條約，不在《核不擴散條約》之內。這些條約主要是1962年「Convention on the Liability of Operators of Nuclear Ships」，在《聯合國海洋法公約》中也有相關規定，此外還有一些雙邊或小範圍的多邊條約。這些條約都沒有規定「核動力船隻不能擴散」。事實上，核動力船隻除了軍用之外，也有民用的，蘇聯和俄羅斯都有核動力破冰船 。

因此，把有核動力的船隻說成是「核武器」，把美英向澳洲分享核動力技術說成是「核擴散」，無疑是不符合事實的。

除了《核不擴散條約》，中國還指責澳洲破壞《南太平洋無核區條約》和《東南亞無核武器區條約》。然而，《南太平洋無核區條約》 只規定在「南太平洋無核武區域」不得製造獲得和使用「核爆炸裝置」（即核彈）（第三條），不得儲藏核爆炸裝置、不得測試核爆炸、不得廢棄核廢料等，並無規定不能使用核動力船隻。而且，「南太平洋無核區域」也不包括澳大利亞印度洋一側的水域（附件一B）。

類似地，《東南亞無核武器區條約》 只規定簽約國不在「東南亞無核武區」內製造、使用、測試核武器和廢棄核廢料（第三條）。這也和核動力船隻無關。有趣的是，《東南亞無核武器區條約》開放給包括中國在內的五大國簽署，但五大國無一簽署 。

第三，為什麼美英向澳洲共享核動力技術？

這正是原有的平衡正在被打破，另一方於是不得不也加入這種競賽才能回復平衡的寫照。

儘管如此，核潛艇畢竟是戰略級別的武器，美英為何要共享給澳洲呢？事實上，這正是過去十幾年中，戰略級別武器在亞太不斷增加和擴散的必然結果。

最顯著的是朝鮮，它同時發展核武器和戰略彈道導彈兩種戰略武器。中國雖然沒有向朝鮮輸出核武器技術，但在美國每次試圖向朝鮮加大制裁以讓它放棄之際，中國總是背後給朝鮮撐腰的那個。

朝鮮發展戰略武器，讓亞太國家不得不跟進。其實在東亞，美國一直是壓制日本和韓國不發展戰略武器的國家，以自己提供保護傘換取兩國「甘於被限制」。顯而易見，這種限制總有一個限度：當盟國不再信賴美國能無條件防衞自己，它們採用的必然做法就是把主導權奪回來。在朝鮮節節發展戰略武器之下，韓國也不得不要求美國放鬆對韓國發展彈道導彈技術的限制。今年文在寅訪美時，美國終於答應韓國放鬆限制。現在韓國已試射彈道導彈。顯而易見，韓國早有這樣的技術儲備，一旦鬆綁，發展一日千里。

類似的邏輯也在日本上。日本是科技大國，但在和平憲法和美國壓制下，軍工產業卻長期受限。日本不能發展航空母艦，只能發展直升機母艦。至於導彈技術，日本還在韓國之後。這與日本的科技不相稱，完全是受限制的結果。朝鮮發展核武器和彈道導彈，嚴重威脅日本。日本也有發展戰略武器的呼聲。早在數年前，筆者已撰文悲觀地預料，亞洲必然最終成為戰略武器的比試場地。這正是原有的平衡正在被打破，另一方於是不得不也加入這種競賽才能回復平衡的寫照。

美國現在向澳洲提供核潛艇也是同一邏輯的延續。但不同的是，對手是中國。最近幾年，中國正大規模發展戰略武器。

今年最大的軍事新聞，莫過於一年內有兩次報導，中國疑似在玉門和哈密正建造大批核導彈發射井，外間形容「玉門和哈密的發射井建設，是中國核武庫有史以來最重大的擴張」 。

中國的航空母艦現役已有兩艘，與英國並列第二。算上正在建造的第三和第四艘。中國是僅次於美國的航空母艦大國。以中國的造船速度，以後在總量上趕超美國不是夢。由於中國海軍急速發展，美國也重啟造艦計劃，同時把更多的航母編隊調配到亞洲。

中國在中程導彈上的飛躍同樣令人矚目。美國和俄羅斯此前有美俄雙邊《中程導彈條約》，銷毀了一大批中程導彈，也不能發展新的中程導彈。中國得以大力發展而趕超美俄。目前已在中程導彈武器競賽中獨佔鰲頭。美俄同意廢除《中程導彈條約》，正是因為這個條約讓中國得益，兩家再原地踏步就被中國全面壓制了。美國希望中國加入美俄軍控談判，中國斷然拒絕。美國現在已計劃在亞太地區部署中程導彈應對。

更重要的是核武器。今年最大的軍事新聞，莫過於一年內有兩次報導，中國疑似在玉門和哈密正建造大批核導彈發射井，外間形容「玉門和哈密的發射井建設，是中國核武庫有史以來最重大的擴張」 。而此事發生的背景，正是拜登上台後，逆轉特朗普時代的政策，同意把美俄《新削減戰略武器條約》（New START Treaty）延長。特朗普政府原先之所以提出不再延長，著眼點也是這個條約和《中程導彈條約》一樣，「綁住美國（和俄羅斯）的手腳」，讓中國「佔便宜」。拜登延長條約後就傳來中國正在加強核武器庫的消息，對拜登政府誠然是一大打擊。

中國官方對是否正在增加核武器不置可否。有媒體說那些「發射井」實際上是「風力發電站」。但早在2020年，中國《環球時報》總編胡錫進已在微博吹風，說中國「應該在短時間內把核彈頭增至千枚」 。在「發射井」事件後，胡錫進再次發文，重提中國最緊迫的工作是「不斷快速提高核彈頭和東方41（彈道導彈）這種高遠程、高生存能力導彈的列裝數量」，「一定要多到讓美國瑟瑟發抖」。鑒於胡錫進常常是中共的吹風機。外國有理由相信，中國確實正在急速發展核武器。

美國不斷敦促中國也要參加軍控談判，中國再次斷然拒絕。到了9月7日，就連北約秘書長斯托爾滕貝格也警告「中國的核武庫正迅速擴大」，提出中國參加軍控談判，中國依然拒絕。外交部軍控司發言人聲稱，「如果美國願意把核武器庫削減到中國的水平，中國將樂於加入美俄談判」 。他還反稱「炒作中國因素致使美方轉移國際注意力的把戲，意在為其退出《新削減戰略武器條約》製造藉口」。然而，如果拜登政府要為退出這個條約找藉口，一開始又何必逆轉特朗普的不延長條約的決定呢？

中國指控海洋三國「違反《核不擴散條約》」，上面已論證其非。值得指出的是，中國雖然以「有核國」的身份加入條約，確實與澳洲「無核國」身份不同，然而這不等於《核不擴散條約》就對有核國沒有約束力。《核不擴散條約》規定的不單單是「不擴散」，還有不發展和削減核武器的條款。第六條規定：「每個締約國承諾就及早停止核軍備競賽和核裁軍方面的有效措施，以及就一項在嚴格和有效國際監督下的全面徹底裁軍條約，真誠地進行談判。」

美國在1968年簽署條約之後，核武器總量就一直在減少 。在冷戰巔峰時期，美蘇都有數萬枚核武器。美國最多的時候正是1967年3萬枚左右，之後基本一直削減，現時扣除退休的彈頭，只有不到4000枚。蘇聯的頂峰在1980年代中期，高達4萬多枚，但現在也基本削減到不到5000枚。英法中三國長期位於第二梯度，數量一直控制在二三百枚左右。如果中國按照胡錫進的說法，要快速提升到千枚左右。這不但沒有「核裁軍」，反而類似「進行核軍事競賽」。雖然難以說中國就一定違反了《核不擴散條約》第六條，但明顯與第六條的精神不符。

很明顯，亞洲正在進入另一個戰略武器失衡的狀態。要知道，軍備發展從來不可能完全是一國的內政。一方急速發展，另一方不可能坐著什麼都不做。既然中國說「內政不可干涉」，又拒絕任何軍控談判，那麼其他國家也只能跟進了。美英給澳洲輸出戰略武器核潛艇，正是這種反應。如果照這種趨勢，印太地區無可奈何地會螺旋式地進入戰略武器競賽的時代。在英德一戰前，美蘇冷戰時，都令人遺憾地看到類似的趨勢。

第四，海洋三國協約會否影響美法關係？

這次法國暴怒不但在「搶生意」，更多在於感覺被瞞騙。

海洋三國協約剛宣布時，抗議最厲害的反而是法國。中國媒體也趁機推波助瀾，宣傳「美國只顧自己利益」、「美國不可靠」，「隨時會背棄盟友」（法國）等。這種說法也不盡正確。

面對原先的潛艇合同不得不被廢除，法國固然有理由生氣。然而，該合同的執行早就出現至少四大問題。一曰造價：原先預算是500億美元，相當於每艘柴油潛艇四十多億，已被不少澳洲人質疑造價太高，可是法國在簽訂合同後還不斷要求增加預算，最近一次已增加到900億（最近一次），幾乎翻倍，這樣算下來每艘是七十多億。作為對比，美國的主力核潛艇「維珍尼亞級」，每艘才28-34億。二曰延期 ，潛艇設計不斷改版以致嚴重滯後，光是設計至今已超過原先預期九個月。原先預定第一艘潛艇在2020年代中期下水，現在預計要再過十年。三曰技術，法國計劃換上一種以前從未實用過的螺旋槳推進技術，在澳洲看來，法國人未免把自己變成白老鼠。四曰生產地，潛艇在何處生產，固然有推進就業等經濟因素，但更重要的是澳洲獲得自己本土生產和維護潛艇的技術，是一個戰略性決策。原先協議至少50%的生產在澳洲本土進行，然而後來卻漸漸變得不可能，澳洲大感上當受騙。

更何況現在美國提供的是「高檔」得多的核潛艇選項，還結成三國協約，對澳洲的戰略意義大得多了。澳洲這個抉擇是理性的，完全符合澳洲的最大利益。法國生氣歸生氣，最終也只能諒解。

這次法國暴怒不但在「搶生意」，更多在於感覺被瞞騙。美英澳三國的外交手腕上出現問題是重要原因。誠然，三國協約涉及重大軍事機密，不可能在敲定前就大肆宣揚。但若三國外交人員有足夠智慧，可發揮技巧加以暗示，或者在宣布前先知會法國，讓法國不至於得知消息時這麼愕然。這個責任該歸誰，大概三國都有點責任，但最重要的還是澳洲而不是美英：因為澳洲才是「背約」的當事人。澳法潛艇合約飽受批評不是新聞。根據澳洲總理莫里森的說法，澳洲一早就和法國討論了潛艇合同出現問題，還暗示有可能取消；但法國說「從未得到暗示」。這裏是溝通出現問題，還是有一方不老實，只能是羅生門了。法國政府的強硬姿態還有應對國內壓力的原因。顯而易見，法國作為大國，不可能連憤怒都不表示一下，更何況馬克龍還面臨明年選舉的壓力。

無論如何，法國與美英澳等國本來就是盟友，也有共同價值觀，他們之間再吵鬧也不過是兄弟之間的爭吵而已，並非無法解決的大事。法國本身就是印太國家：在印度洋（留尼旺）和太平洋（法屬波利尼西亞和新喀裏多尼亞）都有海外領地，也在印太地區也有傳統利益。作為海軍大國，法國在印太的利益也和美英澳一致，對國際水道的自由航行、基於規則的國際秩序、以及印太地區的安全受衝擊深感焦慮。而且，美法在歐洲、中東、非洲也還都有大量共同利益，怎麼可能真的翻臉？至於說，法國會推動「歐洲聯軍」以減少對美國的依賴。其實法國增加軍事開支正是美國歡迎的。法國和德國軍事開支遲遲不達到GDP的2%的最低限度（法國目前為1.8%），美國已從奧巴馬時代抱怨到拜登時代。果然，隨著美國總統拜登與法國總統馬克龍的通電，雙方的緊張關係已放緩。

第五，海洋三國協約是否讓其他盟國感到「親疏有別」？

海洋三國協約之所以是這三國，並不是完全僅僅是隻有這三國才是「自己人」的原因。

中國媒體另一種論調是，三國協約讓其他盟國感到「親疏有別」，「冷了美國其他盟國的心」，「搞了半天，只有昂撒人（盎格魯薩克森人）才是自己人，印度日本情何以堪？」。

這同樣有點「挑撥離間」的宣傳當然也是經不起推敲的。海洋三國協約首先由美英澳三國締結，當然不可避免有「自己人」的原因。美英澳都是英語為母語的國家，他們不但共享價值觀，還共享母語，共享歷史，還共享海洋國家的傳統，一定程度上，它們確實都是「自己人」。但其他國家不加進來，有其客觀的考量。比如，美英澳都是五眼集團成員，海洋三國協約成了五眼的「核心加強版」。同樣是「昂撒人」英語國家，為什麼不把其他「兩眼」加拿大和新西蘭加進來？

這一方面涉及國家意願。比如，美國本來有意願把五眼打造成更高級的同盟，然而，新西蘭卻只想維持「情報交流」的層次。連加強五眼都不願意，新西蘭又何來會願意加入海洋國家協約？另一方面就是敏感的核潛艇問題。不是所有國家都願意採納核技術。1980年代，新西蘭因制定了無核政策，不允許美國核潛艇進入新西蘭港口，美新鬧得很不愉快。新西蘭又如何會加入？加拿大的問題也是類似。因此，儘管海洋三國協議並非一定是封閉的，但其他國家加入會非常困難。比如日本，最大的障礙就是日本自己的反核政策，如果日本不改變，即便美英澳肯接納日本，日本也無法加入。因此，海洋三國協約之所以是這三國，並不是完全僅僅是隻有這三國才是「自己人」的原因。

海洋三國協約目前的高標準帶來一定封閉性。但海洋協約剛剛開始，其發展還有很多可能。比如將來可能以海洋三國為核心，把其他海洋國家拉進來，在三國核心上加入「第二梯隊」國家（不共享核潛艇），組建一個「海洋協約擴大版」。

海洋三國協約三國協約不會讓其他國家感到「被拋棄」，反而會美國以它為核心與其他區內同盟體系進一步合作，促進其與其他機制的互動。比如，剛剛舉行的首次四國夥伴的元首綫下峰會，就充分肯定了四國夥伴在印太地區乃至全球合作的重要性。表明三國協約不會削弱四角夥伴的重要性。

其實，印太地區的同盟關係本來就錯綜複雜，多個體系並存。為說明，筆者繪製一圖如下。

雙邊關係用直綫表示：美日、美韓、美菲、美新加坡。此外，澳洲和巴布亞新幾內亞，英國和文萊，也有軍事同盟的關係，但這對印太爭霸關係較為邊緣，這裏用虛綫表示。三邊和以上的同盟關係以圓圈表示。三邊關係：海洋三國協約、美澳新（新西蘭）；四邊關係：美日澳印四角夥伴；五邊關係：五眼同盟（美英澳加新）、五國聯防（英、澳、新西蘭、馬來西亞、新加坡）。同盟之間的深度，用不同的粗細表示。紅色代表的海洋三國協約是最粗的，四角夥伴則稍微弱一些。如此類推。

這個同盟體系以美國為核心，但顯而易見，目前已經從「中心——輻條」狀向網狀演化。不少國家在不同機制下並行不悖。現在多了三國協約，澳洲隱然有成為「第二中心」的感覺。日前傳來，日本和英國正進行軍事合作談判，若成功又會在這個網上再加一條綫。筆者預期，美國在亞太地區的盟友體系，最終會在多重條約共同作用下，形成美國一級中心，日本、澳洲、英國二級中心的結構。大家盡可拭目以待。