24小時內的「台灣辦公室」風波：誰是蓋亞那？

2 月 4 日，台灣外交部突然宣布將在南美洲的蓋亞那設立「台灣辦公室」（Taiwan Office）；外交部發言人歐江安在答覆記者詢問時，特別提及這是台灣自 2020 年於索馬利蘭設立「台灣代表處」之後，第二度使用「台灣」冠名駐外館處。

然而在台灣政府的振奮語氣之下，卻暗藏著不太尋常的氣氛。

比方說，蓋亞那的設處消息，最初是由美國駐蓋亞那大使館揭露的，但蓋亞那政府卻未在第一時間做出任何說明；此外，美國國務院西半球事務國務助卿 Julie Chung、以及美國在台協會（AIT）等單位，也都幾乎是同步以推文或新聞稿方式，祝賀台灣在蓋亞那設立辦公室，充分顯示了美國在此次事件中的積極角色。

此外，歐江安亦提及，台、蓋雙方早在 1 月 11 日便已簽署設立辦公室的協議——換言之，此次設處應是拜登上任之前、川普任內所做的決定，而選在美國剛剛進行權力移轉的此時宣布，可能也意味著拜登對川普在台灣議題上的態度，有一定程度的承襲。

至於蓋亞那官方的沈默，則一直要到蓋亞那外交部長陶德（Hugh Todd）接受當地媒體採訪時，才終於打破。陶德受訪時指出，蓋亞那和台灣之間並不會有雙邊的外交關係，也不會打破「一中政策」，「全世界有一半的國家都和台灣有投資上的關係，我們只不過是新加入的其中一個而已⋯⋯我不覺得（這個決定）會影響到任何人。」

然而陶德似乎過於樂觀了。

就在消息曝光不到二十四小時之後，蓋亞那政府旋即出人意表地宣布，「由於（台灣設立辦公室的）協議溝通不順，因此該協議將會遭到終止」。蓋亞那外交部長陶德在接受美聯社採訪時則指出，該協議「原本只是促進貿易和投資之用」，卻「涉入了一些地緣政治。」

對此，台灣外交部除了表達遺憾之外，亦譴責「中國政府霸凌壓縮台灣的國際空間」，並指「中國領導人近期『反對恃強凌弱』的宣示，是做一套、說一套」；至於北京方面，則稱蓋亞那「及時糾正了錯誤」，有利於雙邊關係大局，並敦促美方跟進。

究竟，台灣為何會在索馬利蘭之後，進一步試圖在蓋亞那再下一城呢？為何事情曝光之後，蓋亞那政府又旋即撤銷了決定呢？更重要的是，從索馬利蘭到蓋亞那，台灣近期的外交動作，背後究竟存在著哪些驅動力呢？

與周邊格格不入的蓋亞那：挖到石油的新富之國

位於南美洲東北方、人口僅約 80 萬的蓋亞那，可以說是南美洲最「不像南美洲」的國家之一：其所在的區域一般被稱作「大圭亞那地區」（The Guianas），就地形而言，則因為背靠地勢較高的「圭亞那地盾」（Guiana Shield），因而與南邊的亞馬遜盆地隔絕開來，也因此在傳統上與加勒比海地區的關係更為緊密。

此外，蓋亞那曾經是英國的殖民地，官方語言為英語，和以西班牙語、葡萄牙語為主流語言的南美大陸相比，也確實顯得格格不入。

就此而言，去年與台灣互設代表處的索馬利蘭，和蓋亞那便有不少相似之處：它們同樣都曾是英國的殖民地，在周遭地區也都曾是「相對不受重視」的國家。

更有意思的是，這兩個國家，其實也都是歐洲列強瓜分之後遺留下的產物。
在歐洲殖民者到來之前，蓋亞那和周邊的地區，其實原本屬於同一個文化地理區，擁有類似的文化和語言，但這個區塊後來卻遭到五個歐洲國家（西班牙、英國、荷蘭、法國、葡萄牙）的瓜分，因而逐漸走上了不同的道路，並發展出了各自的國族認同和克里奧語言（Creole，亦即歐洲語言和當地語言的混合體）。

隨著時間演進，原本相對同質的圭亞那地區，今日也已分屬五個不同的國家：西屬圭亞那部分加入了委內瑞拉、英屬圭亞那於 1970 年獨立成蓋亞那、荷屬圭亞那於 1975 年獨立為蘇利南、葡屬圭亞那則併入巴西，只有法屬圭亞那今日依然是法國的海外省（département et région d\”outre-mer）。

這種由歐洲殖民者無心插柳留下的「社會實驗」，在索馬利蘭也能看到：索馬利蘭原本和周邊地區，其實都是「大索馬利亞」的一部分，後來落入英國統治，因而和由義大利統治的「義屬索馬利亞」逐漸發展出不同認同——今日實質獨立、不斷尋求國際承認的索馬利蘭，心中意圖的其實就是恢復「英屬索馬利蘭」當年留下的邊界。

然而蓋亞那和索馬利蘭相比，依然存在著非常關鍵的差異——而這些差異，也正是台灣在索馬利蘭設立的「台灣代表處」能堅挺下來，但圭亞那的「台灣辦公室」卻迅速夭折的根本因素。

其中最重要的關鍵差異即在於：圭亞那是一個國際社會承認的主權獨立國家，但索馬利蘭不是。

由於索馬利蘭在國際間不被承認，對於擁有「台灣問題」的北京來說，如果和索馬利蘭進行官方來往，幾乎就跟「打自己臉」沒什麼兩樣，因此北京一直都只和國際主流承認的索馬利亞交往，也因此讓索馬利蘭成為非洲大陸上少數「看不太到中國官方經營」的地方，並讓索馬利蘭成為台灣在非洲大陸上，少數得以經營、撬動的「缺口」。

但蓋亞那就沒有這個問題了——北京在蓋亞那不僅沒有顧慮，甚至也已經是蓋亞那第三大的進口貿易夥伴，以及最重要的外資來源國之一。

比方說，蓋亞那政府才剛在 2020 年底和中國港灣工程簽約，要求中方針對喬治城國際機場進行擴建改善工程，而工程費用則必須由中方支出。此外，該機場於二〇一二年進行的第一期擴建工程，同樣也是由中國進出口銀行提供 1 億 3 千萬的貸款。

事實上，蓋亞那由於近年在海域發現石油蘊藏，早已成為南美洲最新的明日之星——國際貨幣基金組織（IMF）甚至曾經預估，蓋亞那於開啟石油開採的 2020 年，其經濟成長率將會高達 86%。就此而言，台灣選在這個時候與蓋亞那發展關係、設立辦公室，確實是個不錯的時間點。

另一個讓多數蓋亞那人無法贊同與台灣建立關係的原因，則和蓋亞那自身最重要的國際政治議程有關：直到今日，鄰國委內瑞拉都依然聲稱擁有蓋亞那西部——亦即埃塞奎博地區（Essequibo）的主權。對蓋亞那人來說，中國是委內瑞拉最大的債主，兩國的關係也一直都很親近，一旦蓋亞那和台灣走得太近，難保中國不會進一步和委內瑞拉合作，在邊界爭議上面使力、對蓋亞那造成威脅。

綜合上述因素，蓋亞那民間輿論對於「台灣辦公室」其實並不見待——這點和索馬利蘭民間歡迎台灣設處的氣氛，也顯得非常不同。

蓋亞那的前外交部長羅希（Clement J. Rohee）便投書媒體，指出這並非台灣第一次嘗試在蓋亞那建立商業連結，但台灣並非聯合國和其他多邊國際組織的成員，以蓋亞那的國際利益來看，「台灣必須被視為蓋－中關係中的干擾者」。

臉書粉絲頁「台灣暖實力」分析，從 1 月 11 日台灣和蓋亞那簽署協議之後，北京方面應該曾經做過努力、試圖扭轉局面，但最後未果，於是中國駐蓋亞那大使崔健春才會在 1 月底辭行。

此外，由於蓋亞那是一個種族非常多元的國家，因此以族裔為主體的不同政黨，往往會彼此合作、形成並不堅實的聯盟，導致其內部的政治情勢一直不太穩定——2018 年底，蓋亞那國會便曾對時任總統葛蘭格（David Granger）提出不信任案，導致蓋國必須提前舉行大選。

然而大選結果出爐之後，卻又出現了「選舉舞弊」的爭議，引發美國和加勒比海共同體（CARICOM）介入、進行重新計票，最後才讓結果翻盤，而現任總統阿里（Mohamed Irfaan Ali）也才得以在 2020 年 8 月份上台。

由於葛蘭格任內曾和中國簽訂「一帶一路」的合作協議，因此在美國介入之後上台的阿里，會對中美兩強採取何種態度，也一直備受關注；阿里就任後的隔月，美國國務卿龐貝奧亦旋即出訪蓋亞那，除了提醒蓋亞那「小心中國的投資」之外，亦在 9 月 17 日和蓋亞那簽署了關於基礎設施和能源方面的合作協議。

然而巧合的是，美國在同個時間點，也正好合台灣簽署了《臺美基礎建設融資及市場建立合作架構》，並在架構中鼓勵「台美共同投資美洲」——「台灣暖實力」認為，這個時間點的重合應該不會只是巧合。

從索馬利蘭到蓋亞那：台灣外交路線的範式移轉？

事實上，夭折的駐蓋亞那「台灣辦公室」，確實也折射出了台灣目前的國際處境，以及與之相呼應的命名政治。

眾所皆知，台灣和無邦交國之間互設的「辦事處」，經常會以「經貿」之名、行「外交」之實——不論是外國駐台辦公室、或是台灣駐外館處，只要沒有邦交，就幾乎都會冠上「經濟」、「貿易」等字眼，而且地理稱謂也一般只有「台北」，不會出現「台灣」。

從蓋亞那外交部長陶德的發言來看，台灣此次與蓋亞那發展關係，極有可能也是依循類似的「經貿」模式，然而辦公室的名稱卻難得「簡潔」、不見「經貿」字眼，並且直接放上了「台灣」，因而延續了在索馬利蘭開創的模式。

如果放在台灣外交史的長期脈絡中看待，那麼從 2020 年夏天至今台灣相對活躍的外交進擊，也確實是相對罕見的：包含蓋亞那在內，2020 年七月至今，台灣一共新設、復設了 4 座駐外館處（索馬利蘭、關島、法國普羅旺斯），不只開始使用「台灣」為名，設置地點也都頗出人意料，令人耳目一新。

此外，蔡英文上台之後在外交上的企圖心，也可以從「外交特考」（亦即台灣的外交人員選拔考試）的改制和擴編看出。

2017 年，「外交特考」的報考語組增設「越南文組」和「印尼文組」，顯然配合了蔡政府的「新南向政策」，反映了台灣增加對東南亞和南亞國家的經營；2018 年，「外交特考」又增設「國際法組」，則反映了蔡政府希望在「法理上爭取空間」，而不是僅注重「發展實質關係」的態度。

若從招考名額來看，馬英九於 2008 年上任之後，即提出「外交休兵」政策，而外交領事人員每年的招考名額，亦從陳水扁卸任前的 40 名，銳減至 25 名，直到馬英九執政後期才有回升；至於蔡英文於 2016 年上任之後，除了 2018 年之外，招考名額便一直維持在每年 42 至 48 名之間，2020 年更是來到 50 名，為 23 年以來的最高記錄。

回看過去，蔡政府時期出現的這些變化，或許只有李登輝時期採取的「務實外交」路線，能足堪比擬。

以往兩岸政府在外交競逐上，都採取「漢賊不兩立」模式——一旦某國與兩岸的其中一個政權建交，另一方便會決然斷交。然而到了 1990 年代初期，李登輝卻破除了和北京「漢賊不兩立」的思維，開始與「無邦交國」大力發展關係，並透過「度假外交」、「過境外交」等方式突破出訪限制，為台灣的外交路線帶來了一次「範式移轉」。

就此而言，以「台灣」冠名的「台灣代表處」，或許也正是在悄悄開啟台灣外交的另一次「範式移轉」，而且和美方合作的鑿斧痕跡，也更加明顯。

然而在蓋亞那遇到挫折之後，以「台灣」冠名駐外館處的模式是否仍會繼續推動？拜登政府在眼見蓋亞那的挫敗之後，是否仍會沿用川普政府遺留下的路線，幫助台灣拓展外交關係？在索馬利蘭、蓋亞那之後，台灣撬動地緣板塊的下一個目標，又會是哪個國家？這些都將是值得外界持續關注的問題。