24小时内的“台湾办公室”风波：谁是圭亚那？

2 月 4 日，台湾外交部突然宣布将在南美洲的圭亚那设立“台湾办公室”（Taiwan Office）；外交部发言人欧江安在答覆记者询问时，特别提及这是台湾自 2020 年于索马利兰设立“台湾代表处”之后，第二度使用“台湾”冠名驻外馆处。

然而在台湾政府的振奋语气之下，却暗藏着不太寻常的气氛。

比方说，圭亚那的设处消息，最初是由美国驻圭亚那大使馆揭露的，但圭亚那政府却未在第一时间做出任何说明；此外，美国国务院西半球事务国务助卿 Julie Chung、以及美国在台协会（AIT）等单位，也都几乎是同步以推文或新闻稿方式，祝贺台湾在圭亚那设立办公室，充分显示了美国在此次事件中的积极角色。

此外，欧江安亦提及，台、盖双方早在 1 月 11 日便已签署设立办公室的协议——换言之，此次设处应是拜登上任之前、川普任内所做的决定，而选在美国刚刚进行权力移转的此时宣布，可能也意味着拜登对川普在台湾议题上的态度，有一定程度的承袭。

至于圭亚那官方的沉默，则一直要到圭亚那外交部长陶德（Hugh Todd）接受当地媒体采访时，才终于打破。陶德受访时指出，圭亚那和台湾之间并不会有双边的外交关系，也不会打破“一中政策”，“全世界有一半的国家都和台湾有投资上的关系，我们只不过是新加入的其中一个而已⋯⋯我不觉得（这个决定）会影响到任何人。”

然而陶德似乎过于乐观了。

就在消息曝光不到二十四小时之后，圭亚那政府旋即出人意表地宣布，“由于（台湾设立办公室的）协议沟通不顺，因此该协议将会遭到终止”。圭亚那外交部长陶德在接受美联社采访时则指出，该协议“原本只是促进贸易和投资之用”，却“涉入了一些地缘政治。”

对此，台湾外交部除了表达遗憾之外，亦谴责“中国政府霸凌压缩台湾的国际空间”，并指“中国领导人近期『反对恃强凌弱』的宣示，是做一套、说一套”；至于北京方面，则称圭亚那“及时纠正了错误”，有利于双边关系大局，并敦促美方跟进。

究竟，台湾为何会在索马利兰之后，进一步试图在圭亚那再下一城呢？为何事情曝光之后，圭亚那政府又旋即撤销了决定呢？更重要的是，从索马利兰到圭亚那，台湾近期的外交动作，背后究竟存在着哪些驱动力呢？

与周边格格不入的圭亚那：挖到石油的新富之国

位于南美洲东北方、人口仅约 80 万的圭亚那，可以说是南美洲最“不像南美洲”的国家之一：其所在的区域一般被称作“大圭亚那地区”（The Guianas），就地形而言，则因为背靠地势较高的“圭亚那地盾”（Guiana Shield），因而与南边的亚马逊盆地隔绝开来，也因此在传统上与加勒比海地区的关系更为紧密。

此外，圭亚那曾经是英国的殖民地，官方语言为英语，和以西班牙语、葡萄牙语为主流语言的南美大陆相比，也确实显得格格不入。

就此而言，去年与台湾互设代表处的索马利兰，和圭亚那便有不少相似之处：它们同样都曾是英国的殖民地，在周遭地区也都曾是“相对不受重视”的国家。

更有意思的是，这两个国家，其实也都是欧洲列强瓜分之后遗留下的产物。
在欧洲殖民者到来之前，圭亚那和周边的地区，其实原本属于同一个文化地理区，拥有类似的文化和语言，但这个区块后来却遭到五个欧洲国家（西班牙、英国、荷兰、法国、葡萄牙）的瓜分，因而逐渐走上了不同的道路，并发展出了各自的国族认同和克里奥语言（Creole，亦即欧洲语言和当地语言的混合体）。

随着时间演进，原本相对同质的圭亚那地区，今日也已分属五个不同的国家：西属圭亚那部分加入了委内瑞拉、英属圭亚那于 1970 年独立成圭亚那、荷属圭亚那于 1975 年独立为苏利南、葡属圭亚那则并入巴西，只有法属圭亚那今日依然是法国的海外省（département et région d\”outre-mer）。

这种由欧洲殖民者无心插柳留下的“社会实验”，在索马利兰也能看到：索马利兰原本和周边地区，其实都是“大索马利亚”的一部分，后来落入英国统治，因而和由义大利统治的“义属索马利亚”逐渐发展出不同认同——今日实质独立、不断寻求国际承认的索马利兰，心中意图的其实就是恢复“英属索马利兰”当年留下的边界。

然而圭亚那和索马利兰相比，依然存在着非常关键的差异——而这些差异，也正是台湾在索马利兰设立的“台湾代表处”能坚挺下来，但圭亚那的“台湾办公室”却迅速夭折的根本因素。

其中最重要的关键差异即在于：圭亚那是一个国际社会承认的主权独立国家，但索马利兰不是。

由于索马利兰在国际间不被承认，对于拥有“台湾问题”的北京来说，如果和索马利兰进行官方来往，几乎就跟“打自己脸”没什么两样，因此北京一直都只和国际主流承认的索马利亚交往，也因此让索马利兰成为非洲大陆上少数“看不太到中国官方经营”的地方，并让索马利兰成为台湾在非洲大陆上，少数得以经营、撬动的“缺口”。

但圭亚那就没有这个问题了——北京在圭亚那不仅没有顾虑，甚至也已经是圭亚那第三大的进口贸易伙伴，以及最重要的外资来源国之一。

比方说，圭亚那政府才刚在 2020 年底和中国港湾工程签约，要求中方针对乔治城国际机场进行扩建改善工程，而工程费用则必须由中方支出。此外，该机场于二〇一二年进行的第一期扩建工程，同样也是由中国进出口银行提供 1 亿 3 千万的贷款。

事实上，圭亚那由于近年在海域发现石油蕴藏，早已成为南美洲最新的明日之星——国际货币基金组织（IMF）甚至曾经预估，圭亚那于开启石油开采的 2020 年，其经济成长率将会高达 86%。就此而言，台湾选在这个时候与圭亚那发展关系、设立办公室，确实是个不错的时间点。

另一个让多数圭亚那人无法赞同与台湾建立关系的原因，则和圭亚那自身最重要的国际政治议程有关：直到今日，邻国委内瑞拉都依然声称拥有圭亚那西部——亦即埃塞奎博地区（Essequibo）的主权。对圭亚那人来说，中国是委内瑞拉最大的债主，两国的关系也一直都很亲近，一旦圭亚那和台湾走得太近，难保中国不会进一步和委内瑞拉合作，在边界争议上面使力、对圭亚那造成威胁。

综合上述因素，圭亚那民间舆论对于“台湾办公室”其实并不见待——这点和索马利兰民间欢迎台湾设处的气氛，也显得非常不同。

圭亚那的前外交部长罗希（Clement J. Rohee）便投书媒体，指出这并非台湾第一次尝试在圭亚那建立商业连结，但台湾并非联合国和其他多边国际组织的成员，以圭亚那的国际利益来看，“台湾必须被视为盖－中关系中的干扰者”。

脸书粉丝页“台湾暖实力”分析，从 1 月 11 日台湾和圭亚那签署协议之后，北京方面应该曾经做过努力、试图扭转局面，但最后未果，于是中国驻圭亚那大使崔健春才会在 1 月底辞行。

此外，由于圭亚那是一个种族非常多元的国家，因此以族裔为主体的不同政党，往往会彼此合作、形成并不坚实的联盟，导致其内部的政治情势一直不太稳定——2018 年底，圭亚那国会便曾对时任总统葛兰格（David Granger）提出不信任案，导致盖国必须提前举行大选。

然而大选结果出炉之后，却又出现了“选举舞弊”的争议，引发美国和加勒比海共同体（CARICOM）介入、进行重新计票，最后才让结果翻盘，而现任总统阿里（Mohamed Irfaan Ali）也才得以在 2020 年 8 月份上台。

由于葛兰格任内曾和中国签订“一带一路”的合作协议，因此在美国介入之后上台的阿里，会对中美两强采取何种态度，也一直备受关注；阿里就任后的隔月，美国国务卿庞贝奥亦旋即出访圭亚那，除了提醒圭亚那“小心中国的投资”之外，亦在 9 月 17 日和圭亚那签署了关于基础设施和能源方面的合作协议。

然而巧合的是，美国在同个时间点，也正好合台湾签署了《台美基础建设融资及市场建立合作架构》，并在架构中鼓励“台美共同投资美洲”——“台湾暖实力”认为，这个时间点的重合应该不会只是巧合。

从索马利兰到圭亚那：台湾外交路线的范式移转？

事实上，夭折的驻圭亚那“台湾办公室”，确实也折射出了台湾目前的国际处境，以及与之相呼应的命名政治。

众所皆知，台湾和无邦交国之间互设的“办事处”，经常会以“经贸”之名、行“外交”之实——不论是外国驻台办公室、或是台湾驻外馆处，只要没有邦交，就几乎都会冠上“经济”、“贸易”等字眼，而且地理称谓也一般只有“台北”，不会出现“台湾”。

从圭亚那外交部长陶德的发言来看，台湾此次与圭亚那发展关系，极有可能也是依循类似的“经贸”模式，然而办公室的名称却难得“简洁”、不见“经贸”字眼，并且直接放上了“台湾”，因而延续了在索马利兰开创的模式。

如果放在台湾外交史的长期脉络中看待，那么从 2020 年夏天至今台湾相对活跃的外交进击，也确实是相对罕见的：包含圭亚那在内，2020 年七月至今，台湾一共新设、复设了 4 座驻外馆处（索马利兰、关岛、法国普罗旺斯），不只开始使用“台湾”为名，设置地点也都颇出人意料，令人耳目一新。

此外，蔡英文上台之后在外交上的企图心，也可以从“外交特考”（亦即台湾的外交人员选拔考试）的改制和扩编看出。

2017 年，“外交特考”的报考语组增设“越南文组”和“印尼文组”，显然配合了蔡政府的“新南向政策”，反映了台湾增加对东南亚和南亚国家的经营；2018 年，“外交特考”又增设“国际法组”，则反映了蔡政府希望在“法理上争取空间”，而不是仅注重“发展实质关系”的态度。

若从招考名额来看，马英九于 2008 年上任之后，即提出“外交休兵”政策，而外交领事人员每年的招考名额，亦从陈水扁卸任前的 40 名，锐减至 25 名，直到马英九执政后期才有回升；至于蔡英文于 2016 年上任之后，除了 2018 年之外，招考名额便一直维持在每年 42 至 48 名之间，2020 年更是来到 50 名，为 23 年以来的最高记录。

回看过去，蔡政府时期出现的这些变化，或许只有李登辉时期采取的“务实外交”路线，能足堪比拟。

以往两岸政府在外交竞逐上，都采取“汉贼不两立”模式——一旦某国与两岸的其中一个政权建交，另一方便会决然断交。然而到了 1990 年代初期，李登辉却破除了和北京“汉贼不两立”的思维，开始与“无邦交国”大力发展关系，并透过“度假外交”、“过境外交”等方式突破出访限制，为台湾的外交路线带来了一次“范式移转”。

就此而言，以“台湾”冠名的“台湾代表处”，或许也正是在悄悄开启台湾外交的另一次“范式移转”，而且和美方合作的凿斧痕迹，也更加明显。

然而在圭亚那遇到挫折之后，以“台湾”冠名驻外馆处的模式是否仍会继续推动？拜登政府在眼见圭亚那的挫败之后，是否仍会沿用川普政府遗留下的路线，帮助台湾拓展外交关系？在索马利兰、圭亚那之后，台湾撬动地缘板块的下一个目标，又会是哪个国家？这些都将是值得外界持续关注的问题。