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索馬利蘭:不被承認是國家、扼守非洲要道的「台灣新朋友」究竟是誰?

近年以來,中華民國外交工作持續面臨「斷交」威脅,眼看就要走向「邦交國歸零」的窘境。今年卻神奇地多了一個以「台灣」為名互設代表處的新朋友:索馬利蘭。索馬利蘭是怎樣的國家?它到底是不是一個國家?它的戰略位置為何?面對這些困惑,我們替你與台灣外交部、索馬利蘭當地法律菁英聊了聊。


2017年3月22日,索馬利蘭村莊的小房子。 攝:Andrew Renneisen/Getty Images
2017年3月22日,索馬利蘭村莊的小房子。 攝:Andrew Renneisen/Getty Images

7 月 1 日,台灣外交部長吳釗燮召開記者會,對外宣布台灣將與索馬利蘭互設代表處。乍聽之下,這個「外交突破」似乎並不怎麼振奮人心——對於多數台灣民眾而言,索馬利蘭只是另一個「沒有多少人聽過」、「連在地圖上都指不出來」的國家。

事實上,於 1991 年實質獨立的索馬利蘭,至今仍未被任何一個國家承認為「主權國家」,其在國際社會中的地位和處境,並沒有比「中華民國(台灣)」好多少。

此消息曝光之後,北京方面沒有太多動作,而被視為官方喉舌之一的《環球網》,則以一篇標題為〈剛剛,台當局宣布「重大外交進展」,呵呵〉的報導,用嘲諷語氣輕描淡寫了這起建交消息,其語氣透露的正是以下這樣一個訊息:兩個「不被國際承認的政權」互相建立代表處,這如果不是「抱團取暖」,那什麼才是?

然而,事實或許不像北京所宣稱的那樣「呵呵」。7 月 9 日,美國白宮的國安會罕見地於推特上,指名恭賀台灣在東非地區的經營有所斬獲,並指「在醫療、教育和技術援助等層面上,台灣都是很好的夥伴」。有些評論者認為,這則貼文也透露出了美國官方的態度:台索之間能建立關係,和美國在背後的牽線與支持脫不了關係。

但不論如何,索馬利蘭的近期動向,也在台灣重新掀起了一個論調:既然常態的外交窒礙難行,那麼何不乾脆與世界上其他「不被承認的國家」建立關係、甚至成立「聯盟」呢?

的確,從外交部的對外聲明中,我們也不難看見「索馬利蘭與台灣不被國際承認」這件事情,對彼此而言反倒成了某種「利多」,能為雙方的外交策略帶來更多彈性。

比方說,台灣此次將會以「台灣代表處」(Taiwan Representative Office)為名,在索馬利蘭設立辦事處,但外界也有聲音質疑,為何不直接使用「中華民國代表處」為名?對此,外交部則回應,索方非常樂意接受「台灣代表處」這個名稱,而雙方也並非建立正式邦交關係,因此才並未使用「中華民國」作為名稱。

外交部並未明說的是,由於索馬利蘭本來就沒有任何邦交國,因此也相對毋需忌憚「其他強權友邦」是否會反對「台灣代表處」的設立。再者,中國本來就不承認索馬利蘭是主權國家,因此對於台索建立關係,也就不存在出言反對的基礎──換言之,正是因為和「不被承認」的國家發展關係,台灣反倒才可以大方掛上「不被承認」的名稱,而不用擔心其他國家反彈。

對此,國民黨除了批評這是「似是而非的理由」之外,還批評蔡政府的外交路線,認為外交工作應以「維護正式邦交、拓展與重要無邦交國的實質關係、有意義參與聯合國專門機構」為主,言下之意,即是質疑和索馬利蘭發展關係的「實質效益不高」。

但話說回來,索馬利蘭究竟是個什麼樣的「國家」呢?和索馬利蘭發展關係, 真的沒有實質效益嗎?這個「國家」至今無法獲得國際承認,又是出於什麼原因呢?

 2003年12月1日索馬利蘭的哈爾格薩。

2003年12月1日索馬利蘭的哈爾格薩。 攝:Patrick AVENTURIER/Gamma-Rapho via Getty Images

從殖民者的分割,到大一統的索馬利亞,再到索馬利蘭

老實說,就族裔而言,我們和索馬利亞人、吉布地人的確很類似,都是『索馬利人』(Somali),但那是族裔的概念。就政治、國籍而言,我們和他們是不一樣的——我們是索馬利蘭人,不是索馬利亞人。這個是我們非常堅持的。

索馬利蘭人、政府法律顧問伊布拉欣・哈達爾(Ibraahim Khadar)

全名為「索馬利蘭共和國」(Republic of Somaliand)的索馬利蘭,位於非洲大陸東緣的「非洲之角」,西北邊比鄰吉布地、西南邊有區域大國衣索比亞,北面則畔著亞丁灣,與阿拉伯半島遙遙相望。

圖:端傳媒設計組

雖然索馬利蘭至今仍未獲得國際承認,但不論從哪個角度來看,索馬利蘭都是一個國家:它擁有自己的貨幣、政府、軍隊,也發行自己的護照。

事實上,包括衣索比亞、吉布地和坦桑尼亞在內的數個國家,目前都已承認了索馬利蘭護照。2016 年阿聯酋的「杜拜環球港務集團」(DP World)與索馬利蘭政府簽訂柏培拉港(Berbera Port)的發展計畫之後,阿聯酋便也加入了承認索馬利蘭護照的行列;如果你在網路上搜尋,還能找到索馬利蘭人持護照成功入境杜拜機場的影片。

更重要的是,索馬利蘭扼守著今日世界上最重要的航道:凡是需要取道蘇彞士運河、來往於亞洲和歐洲之間的貨輪,都無法避免經過索馬利蘭的「家門口」——外交部在接受端傳媒專訪時,也形容索馬利蘭就像「住在一條高速公路旁」一般,佔有十分關鍵的戰略位置。

光聽國名,你或許會把這裡,和另一個名字很相似的國家——索馬利亞(Federal Republic of Somalia,正式名稱為索馬利亞聯邦)混淆在一起。這種混淆並非沒有道理,因為索馬利蘭所在的位置,在大部分的世界地圖上,的確都被劃為索馬利亞的一部分,而後者也堅稱索馬利蘭是自己不可分割的領土。

雙方互設代表處後,台灣外交部的網站,也是在 7 月 1 號之後才建立索馬利蘭的頁面,並對索馬利亞頁面中的地圖做了修改;這些更動有多倉促,至今仍可以從其他國家頁面上來不及更改的舊地圖看出(比如衣索比亞)

毫不令人意外地,「兩索」之間的主權爭議,依然和歐洲殖民者這個形塑近代非洲的最大力量脫不了關係。

在今日被稱作「非洲之角」的地區裡,住著幾個說著類似語言、文化相近的部族,外界一般以「索馬利人」統稱他們。若以當代的國界來看,索馬利人的分佈範圍,除了索馬利亞、索馬利蘭、吉布地之外,也包括衣索比亞的東部,以及肯亞的東北部。值得注意的是,在索馬利人的文化裡,「國界」其實是很晚近才出現的概念;他們在想像「共同體」時,一般更注重部族的血緣或姻緣關係。

到了十九世紀中後期,歐洲強權為了控制從地中海通往印度洋的航線,相繼在中東、北非地區挹注了不少資源——其中,英法兩國對埃及與蘇彞士運河的爭奪,便是該地區當時最重要、也最知名的角力場。在這個背景之下,位於蘇彞士運河南端、銜接印度洋海域的非洲之角,也成了歐洲人爭奪的對象。

1862 年,法國政府在今日的吉布地海岸購買土地、設置燃煤補給站,預備為蘇彞士運河完工後通過的法國船隻服務,並於 1884 年正式成立「法屬索馬利海岸」(Côte Française des Somalis)殖民地。與此同時,英國也不甘示弱,在取得了對埃及的控制權之後,進一步與法國殖民區以南的幾個部族首領簽署協定,於 1886 年成立「英屬索馬利蘭」(British Somaliland Protectorate),將其納入英國的「保護」之下。

除了英、法之外,殖民事業起步較晚的義大利,則是在十九世紀末急起直追,陸續與其他索馬利部族的首領締約,最終在 1908 年成立「義屬索馬利亞」(Somalia Italiana)。義大利雖然進入較晚,但在東非的經營擴張最為積極;1936 年佔領衣索比亞之後,義大利便將該地區與原有的殖民地厄立垂亞(Eritrea)、索馬利亞合併,成立了「義屬東非」(Italian East Africa),面積是義大利本土的將近六倍,讓英法殖民地之外的整個非洲之角,幾乎都納入了義大利的控制之下。

第二次世界大戰結束之後,分別由法國、英國、義大利統治的幾個索馬利地區,也正式走上了截然不同、又彼此交纏的道路。首先,法屬索馬利海岸先是成為法國的「海外領地」(Territoire français d'outre-mer),接著又在 1977 年獨立,並更名為「吉布地」。原本的英屬索馬利蘭和義屬索馬利亞,則是在 1950 年一起成為聯合國的託管地、交由義大利負責管理,後來又在 1960 年先後獨立,旋即聯合組成「索馬利亞共和國」。

然而索馬利亞共和國成立之後沒多久,巴雷(Siad Barre)將軍卻於 1969 年發動軍事政變,將國家改名為「索馬利亞民主共和國」(Somali Democratic Republic),自此開啟長達 22 年的獨裁統治。

執政期間,巴雷在當時的冷戰結構中傾向社會主義陣營,因而獲得了蘇聯在經濟和政治上的援助。不過巴雷與蘇聯的友好關係並未維持太久——由於巴雷是一名民族主義者,始終懷抱著統一「大索馬利亞」的美夢,因此於 1977 年對當時同樣和蘇聯交好的衣索比亞宣戰,試圖兼併衣索比亞境內同樣住有索馬利人的歐加登(Ogaden)地區。然而此舉卻引起蘇聯不滿,導致索馬利亞與蘇聯決裂,並轉向尋求美國支持。

巴雷的民族野望最後弄巧成拙,不只以敗戰收場,也讓自己的聲望急遽下降、大幅削弱了統治的正當性,導致他必須變得更加獨裁強硬。與此同時,原本屬於英屬索馬利蘭的北部地區,一方面苦於因為索衣戰爭而湧入的難民,一方面又因為巴雷經常獨厚南部氏族、積怨已久,因而萌生了自治的念頭,於是開始與巴雷主導的中央政府對抗。

時序進入 1980 年代之後,蘇聯垮台的態勢日漸明顯,索馬利亞在冷戰中的戰略位置也不再重要,原本想拉攏索馬利亞、共同對抗蘇聯的美國,此時也看不到繼續對巴雷提供協助的誘因。搖搖欲墜的巴雷,不但無法有效統治國內的許多部族,甚至還在 1988 年對北部的幾個大城(包括今日的索馬利蘭首都)進行無差別轟炸,導致至少五萬名索馬利蘭人喪生。

最後,巴雷被迫於 1991 年的內戰期間倉皇出逃,而過去屬於「英屬索馬利蘭」的地區,也在此時趁亂宣布獨立,成為索馬利蘭共和國。循此,今日索馬里蘭和索馬利亞的實質邊界,其實也就是一百年前「英屬索馬利蘭」和「義屬索馬利亞」的邊界。

2011年11月15日索馬利蘭,一個十幾歲的男孩拿起一面索馬利蘭的國旗。

2011年11月15日索馬利蘭,一個十幾歲的男孩拿起一面索馬利蘭的國旗。 攝:Eric Lafforgue/Corbis via Getty Images

內戰與獨立:「只能坐在桌上聽課」的索馬利蘭菁英

談及兩索之間漫長的對抗史,目前在索馬利蘭政府擔任法律顧問、並曾於 7 月 14 日參加索馬利蘭司法和人權中心(Centre for Justice and Human Rights Clinic)線上論壇、討論台索交流展望的哈達爾(Ibraahim Khadar)對端傳媒表示,他自己「就是在戰火之中出生的。」

1988 年,亦即巴雷對索馬利蘭首都哈爾格薩(Hargeisa)進行無差別轟炸的那一年,哈達爾的父母為了逃離戰火,逃難到衣索比亞的吉吉加(Jijiga),並在那裡生下了他——換句話說,哈達爾一出生就是難民,並以戰爭難民身分,渡過了他的襁褓時期。

後來索馬利蘭在 1991 年獨立,哈達爾一家人也在 1992 年回到索馬利蘭。當時的哈爾格薩百廢待舉、局勢也不太穩定,他的家境非常貧窮;由於父親識字程度不高,一開始只能在市場裡買賣維生,並在 1994 年索馬利蘭政府成立軍隊之後,報名入伍、成為一名軍人。

然而索馬利蘭獨立之後又爆發了兩次氏族間的內戰,雖然規模不大、時間也不長,但哈達爾的父母為了孩子的安全,還是在 1995 年將他送回衣索比亞,直到1996 年才又再次回到索馬利蘭,他也才終於有機會可以上學。

「我的印象很深刻,剛入學時學校裡沒有椅子,所以學生們只能坐在桌子上聽課。不過這種情況,過沒多久就在聯合國的捐助之下有所改善;等到我在 2004 年初中畢業時,學校設施和其他民生基礎設施已經好了很多。」

哈達爾 2008 年從高中畢業,便進入哈爾格薩大學的法律系就讀。由於他的叔叔是索馬利蘭獨立後的第一間報社《共和國報》(Jamhuuriya)的負責人,同時也是和平團結發展黨(Kulmiye Party)的秘書長,於是便安排他進到報社,一邊唸書、一邊實習;兩年之後,哈達爾成功晉升為一個報導團隊的負責人和編輯。

從 2012 年開始,哈達爾陸續和來自美國、英國的機構合作,除了顯示出索馬利蘭和如何與殖民母國「再續前緣」之外,也側面反映了各個西方強權和這個「他們不承認的國家」互通款曲的低調軌跡。比方說,他曾和美國的「正義與究責中心」(The Center for Justice and Accountability)合作,協助美國律師和專家在索馬利蘭的亂葬崗對內戰受害者進行 DNA 調查,也在他們與索馬利蘭家庭溝通時提供翻譯。

又比方說,在政府工作期間,哈達爾認為索馬利蘭政府需要專責的「公關部門」,於是便向英國外交部提案,最後於 2016 年申請到英國經費,在法務部底下成立了「聯絡與公共關係司」(Department of Communication & Public Relations)。

此外,哈達爾也曾獲得一筆英國的獎學金:當時英國政府派遣了學者過來授課,並分別在索馬利蘭、吉布地、索馬利亞三地,各招募了十名學員前來受訓,課程內容則包括社會改善計畫、循證政策(evidence-based policy)等主題。然而儘管英國將這三個地方的索馬利人聚集在一起上課,卻仍未能夠改變哈達爾的國族認同。

「老實說,就族裔而言,我們和索馬利亞人、吉布地人的確很類似,都是『索馬利人』(Somali),但那是族裔的概念。就政治、國籍而言,我們和他們是不一樣的——我們是索馬利蘭人,不是索馬利亞人。這個是我們非常堅持的。」

索馬利蘭的首都哈爾格薩的街頭風光。

索馬利蘭的首都哈爾格薩的街頭風光。圖:In Pictures Ltd./Corbis via Getty Images

索馬利蘭民主:「傳統氏族政治」與「現代民主制度」混合體

持平而論,身為索馬利蘭人的哈達爾,的確有不少理由可以感到驕傲。當年索馬利蘭獨立之後,儘管未能獲得國際承認,卻逐漸步上軌道,成功發展出「半部族、半民主」的政治制度,將傳統的氏族政治,相容進了現代民主國家的制度框架之中,體制運作十分穩健。

索馬利蘭人都仍非常自豪他們在沒有外援、沒有聯合國居中協調的情況之下,自行協商出這些制度,不但有效減緩了常見於非洲國家的氏族政治,也沒有讓索馬利蘭成為伊斯蘭武裝團體的溫床。

這種索馬利蘭式的民主制度,除了透過氏族間的「通婚」來增進互信、鼓勵民兵上繳武器、將民兵收編進國家的軍警體系等措施,來避免氏族政治危害社會穩定之外,也將傳統的「氏族長老會議」制度化為類似於「上議院」(Guurti)的機構,與經由選舉產生的「下議院」共同決定公共事務。

除此之外,索馬利蘭也實行所謂的「三政黨制」,規定只有在政黨選舉之中獲得前三高票、而且在每個選區都獲得 20 % 以上選票的政黨,才能繼續參與政治活動,其餘皆必須解散,同時也不允許政治人物以無黨籍身份參選、不允許以氏族為核心成立政黨。

直到今日,索馬利蘭人都仍非常自豪他們在沒有外援、沒有聯合國居中協調的情況之下,自行協商出這些制度,不但有效減緩了常見於非洲國家的氏族政治,也沒有讓索馬利蘭成為伊斯蘭武裝團體的溫床。

相較之下,一旁的索馬利亞雖然獲得國際承認、接受聯合國的援助,卻依然深陷內戰戰火,飽受氏族政權劃地割據之苦;無以維生的人民,也被迫以海盜為業,從而為國際社會和航運業帶來了嚴重的威脅,也讓索馬利亞至今仍難以擺脫「海盜之國」的惡名。

更糟的是,由於索馬利亞氏族間的內鬥十分嚴重,因此反而造成許多伊斯蘭組織崛起,希望將各個氏族統一在宗教的旗幟之下。其中,勢力最龐大的伊斯蘭組織,便是「伊斯蘭法庭聯盟」(Islamic Courts Union),以及和蓋達組織關係密切的武裝團體「索馬利青年黨」(Al-shabaab);後者直到今日都相當活躍,最近一次行動,便是在 2019 年底於索馬利亞首都摩加迪修(Mogadishu)發動的炸彈攻擊事件。

這些種種動盪,都讓索馬利亞和局勢穩定的索馬利蘭顯得非常不同。

此外,今日的索馬利蘭和索馬利亞之間的差異,有一部分也和英、義不同的殖民模式,以及過去分別受英、義訓練的官僚體系有關:義大利對索馬利亞的控制較為直接、同時也引進了不少義大利人在索馬利亞居住;英國的統治方式則較為間接,而索馬利蘭境內也沒有太多英國移民——有些學者認為,這就是索馬利蘭之所以能在 1991 年獨立之後,僅憑己力就協商出一套民主機制的重要因素。

循此,位於非洲之角上的幾個索馬利人的國家,其實和南美洲的五個圭亞那便有些類似:它們同樣原本都是內部具有相似文化特徵的地理區,卻在遭到殖民者瓜分、經過多年分治之後,逐漸走上了不同道路、發展出自己的文化認同和政治制度——寬容點看,可以說是歐洲人無心插柳而成的「社會實驗」;批判點說,幾乎就是歐洲殖民者遺留下來的後遺症。

就此而言,索馬利蘭追求獨立的模式,或許更加接近東帝汶、而不是南蘇丹,因為索馬利蘭不但不想改變殖民者留下的國界,反而還希望恢復英國統治時留下的界線。

然而話說回來,今日國際間為何少有國家願意承認索馬利蘭呢?箇中原因,其實仍和本世紀初肆掠亞丁灣海域的海盜脫不了關係。

由於索馬利亞本身的統治根基並不穩固,也沒有能力挑戰索馬利蘭的實然獨立地位,一旦國際社會承認索馬利蘭獨立,索馬利亞自身的政權法理性便會大大減弱,因而可能導致已經四分五裂的索馬利亞內戰再起,從而對周邊地區的穩定造成威脅、甚至導致海盜問題再現——這顯然是其他大國不願看到的結果。

換言之,在海盜問題好不容易於 2013 年平息、但索馬利亞內部仍有地方割據之時,先懸置索馬利蘭主權問題,一邊保持多方接觸、一邊靜待局勢趨穩,才是其他大國的優先選項。

此外,有些大國之所以不願意承認索馬利蘭,也和自己境內的分離主義運動有關(比如西班牙有加泰隆尼亞、巴斯克等地區的獨立運動);有些國家,則是因為沒有看到承認主權可以立即帶來的實際利益。由此,索馬利蘭和台灣為這些西方大國帶來的尷尬是一致的:它們一方面舉著人權、民主和自由的旗幟,一方面卻不願承認「相對民主穩健」的索馬利蘭和台灣,總難免落人口實,遭譏諷「說一套、做一套」。

2011年11月18日索馬利蘭哈爾格薩的一家餐館。

2011年11月18日索馬利蘭哈爾格薩的一家餐館。攝:Eric Lafforgue/Corbis via Getty Images

非洲之角:再度成為區域強權的角力舞台

近年來,國際間和索馬利蘭互動最多的國家,分別是衣索比亞與阿拉伯聯合大公國,而它們近期與索馬利蘭的互動,基本上都圍繞著一個位於亞丁灣的海港——柏培拉(Berbera)港。

如前所述,阿聯酋的「杜拜環球港務集團」,曾在 2016 年與索馬利蘭政府簽約,取得了柏培拉港的營運權。想當然耳,索馬利亞對此表達了強烈不滿,並指控阿聯酋的商業行為侵害了索馬利亞的主權。然而阿聯酋不但沒有停止行動,甚至還持續加碼,在 2017 年宣布將在索馬利蘭建立海軍和空軍基地(不過這些軍事計畫後來遭到中止)。

與此同時,身為內陸國、海路運輸必須取道吉布地的衣索比亞,也看到了柏培拉港的價值,於是在 2018 年與「杜拜環球港務集團」和索馬利蘭政府簽約,拿下了柏培拉港 19% 的股權,並答應挹注資金,幫助柏培拉港發展基礎設施;而衣索比亞之所以這麼做,自然是期待柏培拉港擴建之後,可以減輕自己在海運上對吉布地的依賴。可以想見,柏培拉港的崛起,看在已經擁有區域大港、歷史上又曾和索馬里蘭部族結下不少樑子的吉布地眼裡,顯然不會是值得高興的事情。

哈達爾對端傳媒表示,柏培拉港計畫也曾在索馬利蘭引起了一些爭議。有些人認為,將索馬里蘭最大的港口租給外國公司並不妥當;有些人則覺得和阿聯酋合作,不只可以幫助港口的基礎建設,也能幫助整個國家發展經濟。「不過整體而言,大部分學者和社會輿論都是贊成這個政策的。從今年的進度來看,當初簽訂的柏培拉港發展計劃已經完成了大約 30%。」

事實上,傳統上和伊斯蘭世界交流密切的非洲之角,也很難自外於當代中東地區的地緣政治框架——從 2017 年持續至今的「卡達外交危機事件」,便是一個很好的例子。

2017 年 6 月,沙烏地阿拉伯、阿聯酋、巴林等海灣國家,以卡達資助恐怖分子、和伊朗過從甚密為由,幾乎在同一時間宣布和卡達斷交;包括埃及、葉門在內的其他伊斯蘭國家,也迅速跟進。據傳危機爆發之後,沙烏地阿拉伯曾對索馬利亞提供了一筆金額高達 8000 萬美元的資金,以此換取索馬利亞對卡達斷交,然而索馬里亞卻一口回絕,並持續和卡達維持互動,據傳即是為了報復阿聯酋與索馬利蘭政府簽署柏培拉港的發展合約。

除此之外,中國日本美國都在吉布地擁有軍事設施,而中國的「一帶一路」計畫,也將吉布地視為重要的區域樞紐——這個彈丸之地的小國和周邊地區,也早在當代的全球體系之中,成為外國軍事設施密度最高、角力暗潮最為洶湧的新前線。

至於正在積極擴張國力、企圖重返霸權地位的俄羅斯,近來也傳出有意承認索馬利蘭以換取在索馬利蘭設立海軍基地——事實上,俄羅斯一直以來,也的確都把「拉攏不被國際社會承認的國家」當作外交工具,舉凡敘利亞境內的羅賈瓦(Rojava),以及西撒哈拉的撒拉威共和國,都是近期的著名案例。

簡言之,非洲之角上的各種主權爭議,不只為美、俄、中、中東等區域強權製造了撬動地緣政治版圖的槓桿,也同時為非洲之角的各國,提供了在強權之間操作斡旋的空間、以及爭取談判籌碼和發展援助的論述根據。

因為殖民者而演變成數個國家、坐擁重要戰略位置的非洲之角,曾在兩次世界大戰前後、以及冷戰期間成為強權競逐的對象,今日又在中國崛起、新冷戰框架隱隱成形的時間點,再次被推上了地緣政治的前線,成為國際角力的陣地;台灣選在此時與索馬利蘭發展關係,在戰略上的意義的確不容小覷。

2019年8月5日,索馬利蘭人在駱駝市場。

2019年8月5日,索馬利蘭人在駱駝市場。攝:Eric Lafforgue/Corbis via Getty Images

互設辦事處,對台索雙方而言有哪些意義?

如果將目光放回台灣,那麼台灣與索馬利蘭的外交發展,其實也反映出了台灣近年在非洲外交上的力有未逮:目前台灣在非洲僅有四個使館/代表處,分別位於西非的奈及利亞,以及南非和史瓦帝尼,而面積廣大的北非、東非地區卻完全沒有設館,只由其他代表處「兼轄」。

然而台灣在非洲的弱勢,其實倒也情有可原。中華人民共和國成立之後,便一直把非洲視作自己在第三世界的盟友,將非洲稱作「非洲兄弟」;冷戰期間,中國和非洲也因為「不結盟運動」而走在了一起。中國近年崛起之後,更是仰靠資本、技術和自發的海外移民/華商,一躍成為非洲最重要的外援、外資來源之一,甚至讓非洲遭人譏為「中國的第二個大陸」——台灣會在非洲被中國「壓著打」,幾乎是毫不令人意外的事情。

不過或許正是因為意識到了獨漏非洲的嚴重性,總統蔡英文於 2018 年 4 月出訪非洲友邦史瓦帝尼之後,便要求相關部會儘速提出一套「非洲計畫」,增加在非洲地區的互動與經營;外交部在接受端傳媒專訪時也不諱言,此次台灣與索馬利蘭互設代表處,的確顯示台灣朝野對非洲的重視及企圖心。

事實上,不論從實務面、或是就論述面來看,台索互設代表處,對彼此而言都稱得上是利多。

就地理位置而言,索馬利蘭位於北非、東非、阿拉伯半島的交界處,首都又有直飛杜拜和衣索比亞首都阿迪斯阿貝巴(Addis Ababa)的航線,只需轉機一次,便能抵達周邊地區的重要節點,作為台灣在東非、北非地區的經營樞紐,雖稱不上理想,但至少仍有地利之便。

就價值理念而言,索馬利蘭也是非洲少見運作穩健的民主國家,和台灣的理念接近,雙方也都把「民主制度」視為主權正當性的來源之一,以此爭取國際空間。

不過,對於近年來致力於追求性別平等、甚至成為亞洲首個通過同志婚姻法的台灣來說,索馬利蘭這個新朋友,亦有另一個議題:由於索馬利蘭將伊斯蘭信仰定為國教、實行伊斯蘭教法(Shari’a),同時又存在「女性割禮」的習俗,以西方的標準而言,其在性別平等、宗教自由等人權議題上的紀錄其實不算光彩。

台索之間的外交進展,當然也不只對台灣有利而已:索馬利蘭至今未曾和東亞地區發展實質關係;在台灣設立代表處,也可以作為索方接觸東亞地區的灘頭堡。此外,台灣擁有自己的網域名稱、國際匯款銀行代碼(Swift Code),在國際標準化組織(ISO)裡面也有自己的國家代碼,對於正在積極推動這些事務的索馬利蘭來說,也具有示範性的指標作用。

台灣外交部分析,索馬利蘭經濟近年處於快速成長的狀態。很多住在海外的索馬利蘭人,看到了發展機會都紛紛回國,最常見的投資項目就是旅館、餐廳或咖啡廳,四處也都瀰漫著建設國家的樂觀心態,經濟前景值得期待。

哈達爾接受端傳媒專訪時也不斷強調,索馬利蘭擁有豐沛的稀有礦物,石油、天然氣的蘊藏量也正在探勘中,對於擁有資金、技術的台灣而言,是很好的合作夥伴。

不過有些索馬利蘭網民也質疑:索馬利蘭和索馬利亞的領導人才剛在六月份進行里程碑式的會談;一旦索馬利蘭和台灣走得太近,中國是否會對索馬利亞施壓,阻止兩索之間進一步進行協商呢?

針對這個疑慮,哈達爾並不否認,並指出「的確有些學者擔心我們成為大國角力的棋子,或者擔心大國阻撓我們和索馬利亞進行和平談話,但對於大多數民眾而言,如何讓索馬利蘭的主權獲得國際社會的承認,依然是除了經濟議題之外最重要的課題。」

「如果只看經濟議題的話,我們當然知道中國可以提供大量的資金和援助,但畢竟中國有台灣問題,因此絕不可能承認我們,也只能和索馬利亞站在一起,這是我們無法改變的事實。或許正是這個原因,索馬利蘭境內至今都沒有太多中國公司,中國移民、商人也很少見——放在今日到處都是中國人的非洲來看,索馬利蘭顯然十分特殊,也的確是台灣可以趁虛而入、進入非洲的一個『缺口』。」

先是索馬利蘭、後是關島:「印太戰略」正在開花結果?

外交部恢復關島辦事處或許和印太戰略有些關係,但是否可以解讀為「加強台美軍事合作」仍有待商榷,因為台美進行軍事交流的場域,主要還是在華府和檀香山——前者是美國國防部所在地,後者則是美軍印太司令部的總部所在地。

台灣兩岸軍事專家、中華戰略前瞻協會研究員揭仲

不過,台灣與索馬利蘭之間的接觸,也不是這一兩年才突然發生的——從 2009 年開始,台灣便已開始對索馬利蘭學生提供獎學金、鼓勵赴台就讀;2012 年間,台灣也曾因為漁船在該地區遭海盜狹持,而尋求索馬利蘭的相關人士協助斡旋。

由此,另一個值得關注的問題便是:雙方為何選在這個時間點互設辦事處?尤其就在索馬利蘭傳出捷報的兩天過後,外交部又召開了記者會,宣布將恢復在關島設立辦事處;這種短短幾天之內的連續出擊,以台灣近年的外交頹勢來看其實頗不尋常。

更重要的是,索馬利蘭是印度洋西側的門戶,而關島則是美國在太平洋島鏈上最重要的前線基地——台灣接連在這兩個地方設點,也難免令人聯想,是否和蔡政府以及美國近期雙雙標舉的「印太戰略」(Indo-Pacific Strategy)有關。這種聯想當然不無道理,而外交部在恢復關島辦事處的新聞稿中,也的確提及了「印太戰略」。

然而當端傳媒向外交部詢問「恢復關島辦事處是否和軍事考量有關」時,發言人歐江安卻回應,這個決定主要是為了「增進經貿往來、鞏固太平洋地區友邦、與美國合作海洋科學研究、促進醫療合作,以及服務前往關島的台籍觀光客」;歐江安公開明確指出,軍事合作並不在設館的考量之中。

現任中華戰略前瞻協會的研究員揭仲,在接受端傳媒採訪時則認為,外交部恢復關島辦事處或許和印太戰略有些關係,但是否可以解讀為「加強台美軍事合作」仍有待商榷,因為台美進行軍事交流的場域,主要還是在華府和檀香山——前者是美國國防部所在地,後者則是美軍印太司令部的總部所在地。

揭仲進一步指出,雖然關島的戰略位置非常重要,但其駐軍單位只是執行司令部的命令,並沒有被賦予軍事外交的任務;如果台灣真是因為「印太戰略」的軍事需求而恢復在關島設點,最需擴編派駐的也不會是外交部,而應該是國防部的人員,但目前沒有這個跡象。

長期關注台美關係的學者陳一新則認為,台灣和索馬利蘭互設代表處一事未必是美國的「旨意」,也不一定可以看作「印太戰略」的其中一環,而其中的關鍵,就在於美國後續是否有在「非洲之角」採取進一步行動——如果有,便表示台灣可能是美國與索馬利蘭接觸的「前鋒」或「白手套」,也和「印太戰略」較有關聯;如果沒有,那麼台索之間的「外交突破」,便可能只是蔡政府為了在外交戰場上「挽回一點顏面」而已。

究竟,台灣與索馬利蘭互設辦事處是為了扭轉「非洲敗局」的「面子問題」,還是有更高層次的戰略目的、甚至是美國「聯台抗中」的旨意呢?

「這個問題很難回答。不過這幾天索馬利蘭的教育部長剛剛宣布,台灣將會開放更多獎學金名額,提供工程類、公衛類的學生前去台灣留學受訓,而這些也都是發展中的索馬利蘭亟需人才的領域。我希望台灣可以增加對索馬利蘭的投資,雙方也可以幫助彼此,攜手在國際社會中爭取更大的空間和能見度。無論如何,我想有件事是錯不了的——那就是團結力量大!」訪談結束前,身為索馬利蘭菁英的哈達爾,樂觀地如此說道。

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