缺電的小島、重度依賴煤炭的印尼和不再投資海外煤電的中國

編按：去煤已是全球趨勢。2021年，印尼政府也終於訂下具體的去煤目標，並提前了脫離煤電的時程。然而，對於一個電力長期依賴煤電、煤礦產業左右全國經濟命脈的國家來說，要實踐去煤的承諾，不是訂出目標那麼簡單。中國是印尼煤電的重要投資者，又在最近決定停止投資海外煤電，這會影響印尼未來能源結構的發展嗎？

本文是端傳媒「去煤的未來？」系列報導第三篇也是最後一篇，通過印尼東部島嶼一個延宕十年、有中國參與的煤電廠，試圖探究印尼陷入對煤電重度依賴的原因，以及新能源轉型路上的種種結構性障礙。歡迎閱讀本系列的第一篇《減碳承諾下的兩座煤城：失去煤的冷清無措，燃煤正旺的不見未來》和第二篇《轟轟烈烈的減碳中，中國經濟、政治與生活會如何被重構？》。

42歲的出租車司機哈圖（Ongen Hattu）在印尼東部馬魯古省（Provinsi Maluku）的首府安汶（Ambon）生活了一輩子。馬魯古省由許多島嶼組成，安汶則位於其中的安汶島上，從16世紀起就是香料交易的重要港口，總人口約33萬人，擁有許多尚未開發的純淨海灘和高低起伏的蓊鬱丘陵。

雖然是印尼東部相對發達的城市之一，與印尼西部的大都會相比，安汶的基礎設施發展仍十分有限，至今仍無法為所有居民提供充足的電力。和許多安汶居民一樣，哈圖對頻繁的停電已經習以為常，他這輩子也從未經歷過不需擔心停電的日子。

「（停電）非常正常，我們早就習慣了，」哈圖語氣輕鬆地說，「我們總是開玩笑說，我們這裡的發電廠應該改名成『蠟燭發電廠』，因為我們家裡總是囤積一堆蠟燭，以備停電的時候拿出來照明。」

63歲的阿格斯（Agus）也是安汶的居民，為了維持生活質量，他在家裡安裝了一台發電機，在停電時繼續提供電力。但發電機需要燃油，長期下來是筆不小的經濟負擔。阿格斯表示，停電每週大概會發生兩次，有時候甚至更多。負責印尼全國電網供電的國家電力公司PLN（Perusahaan Listrik Negara）向當地居民表示，會發生停電是因為運維上的問題。

「他們（ PLN）會在停電前發給我們通知單，表示有運維上的問題，要居民為停電做好準備，」阿格斯說，「每次停電一般會持續7個小時左右，有時候甚至更長。」

電力短缺的問題，在印尼的偏遠地區十分普遍，尤其是小型島嶼眾多、人口較為稀少的印尼東部。據印尼政府統計，截至2021年5月，至少有50萬戶印尼居民無法取得任何電力。提倡新能源轉型的印尼非政府組織CERAH創辦人暨執行董事普特里（Adhityani Putri）向端傳媒表示，印尼東部人口只佔全國人口約7%，且分布稀疏，該地區的工業活動也不多，電力需求很低且不集中。要在這些島嶼上克服地理限制，建立大規模的供電網絡效益極低，「連政府也不願意做」。

但能源貧窮的問題，政府畢竟不能不管。十多年來，印尼政府推出許多政策，鼓勵私人組織自行生產並供應離網電力。PLN與印尼能源和礦產資源部也落實了一些偏遠地區電化項目，包括架設微電網、發配太陽能儲能燈等。

印尼政府稱，這些政策和項目取得了良好成效，使得全國電化率（electrification rate）快速成長。2021年5月，印尼政府公布全國電化率已達到99.28%，並預計將在2022年落實全國100%通電。然而，關注印尼能源問題的專家指出，印尼政府公布的電化率並無法體現真正的電力供給情況，因為該統計以家戶是否能夠取得電力計算，卻未將電力的穩定度和供給時長納入考量。同時，戶數計算的方式經常以鄉村為單位，有些鄉村雖然只有幾戶通電，在政府統計數據裡便計為全村通電。

「（印尼政府公布的）電化率數字極度誇大了實際取得電力的情況，（被政府列為通電的家戶）每天實際通電時間可能只有1-2小時，穩定度和質量也參差不齊，」荷蘭代爾夫特理工大學高級研究員瑟提歐瓦提（Abidah Setyowati）在其關於印尼能源貧窮的論文中指出，「此外，經常性停電的現象仍然持續，特別是在爪哇（Java）以外的地區。」

根據印尼能源和礦產資源部發布的統計數據，馬魯古省在2019年的電化率已達到99%。然而，在政府漂亮的統計數字背後，當地居民始終未曾脫離缺電的陰影。

延宕十多年的煤電廠

數十年來，安汶一向仰賴柴油發電廠提供電力。柴油發電廠由於建造簡易，長期以來被印尼政府視為為偏遠地區提供電力的首選方案。PLN在2017年時指出，安汶地區的柴油發電廠總裝置容量（發電機組可容許的最大電力輸出量）為61.9MW（6.19萬千瓦），高峰用電負荷為54MW（5.4萬千瓦）。以一般電廠需儲備15-20%高峰用電負荷的備用容量計算，安汶的柴油發電廠裝置容量仍顯不足。時任PLN馬魯古省和巴布亞省分部主任的Haryanto WS當時向媒體表示，2017年安汶地區的電化率只有70%，電力仍非常短缺。

此外，由於印尼柴油仰賴進口，價格經常隨匯率波動，且柴油本身就已經是昂貴的發電燃料，使得PLN近幾年在印尼各地不斷尋找方式替代柴油發電廠。能源經濟與金融分析研究所（IEEFA）能源金融分析師哈姆迪（Elrika Hamdi）接受端傳媒採訪時表示，仰賴柴油發電也是造成印尼偏遠地區電力不穩定的原因之一：「因為柴油發電太貴，PLN有時候會暫停發電幾個小時，造成停電。有時候，PLN也會在取得柴油上遇到困難，陷入發電燃料不足的窘境。」

安汶當地政府和PLN發起過幾個項目，來解決安汶缺電和仰賴柴油發電的問題。

2017年4月，安汶政府向土耳其政府租借了一艘名為Yasin Bey的動力船隻，租期為期5年。120公尺長的Yasin Bey停泊在安汶島東部Waai村的近海，以液化天然氣和重油發電，裝置容量為120MW（12萬千瓦），但根據雙方政府簽訂的合同，只向安汶電網供應60MW（6萬千瓦）的電力。

PLN則在安汶推行過數個發電項目，其中包括位於安汶島東部Tulehu的20MW（2萬千瓦）地熱發電廠，以及位於Waai村的30MW（3萬千瓦）煤電廠。Tulehu地熱發電廠從2010年開始規劃，直到2017年才在日本對外實施開發援助的國際協力機構（JICA）出資支持下開始興建，至今仍未完工。

Waai煤電廠則早在2010年就開始動工，並列入印尼前任總統蘇西洛（Susilo Bambang Yudhoyono）政府於2006年推出的10,000MW（1,000萬千瓦）「快速通道項目1期規劃」（FTP-I）規劃興建的煤電廠名單中，卻一直未能完工。十多年後，PLN在2021年10月宣布取消Waai煤電廠項目。

一座小型煤電廠，為何延宕了十多年，最終還遭到取消？公開資料顯示，Waai煤電廠起初由中國的武漢凱迪電力工程有限公司、印尼的電力建設公司Hilmanindo Signintama，以及印尼的建設公司Sakti Mas Mulia聯合承包興建。煤電廠選址在Waai村一片22公頃的土地上，離知名的Waai海灘不過數百公尺。

2014年，煤電廠項目遭到暫停，當時PLN並未說明詳細原因。直到2017年，時任PLN總裁蘇付延（Sofyan Basir）表示，Waai煤電廠項目遇到了土地使用權爭議、財務問題，以及承包商內部管理不善等障礙，但未做進一步解釋。安汶地方政府則指控項目中存在貪腐的情況。至此，Waai煤電廠項目已經耗資了約8,000億印尼盾（約5,600萬美元）。

2018年，有鑒於安汶當地電力需求迫切，PLN宣布將為Waai煤電廠項目重新尋找開發商，並預計於3年內完工。PLN表示，先前的承包商必須承擔項目興建的費用。2019年2月，PLN子公司Rekadaya Elektrika與中國能源建設集團廣東火電工程有限公司簽訂了工程總包（EPC）合同，後者需負責執行現場結構和設備評估、後續設計服務、已有設備檢查維修、新購設備、建築工程、調適、培訓等建設工作，以及五年的全廠運維服務。

項目原訂於2019年第二季開工，工期兩年。然而，工程似乎毫無進展。端傳媒記者在2021年10月探訪Waai煤電廠的工地時，看到的景象和該工地2018年在媒體上露出的照片並無太大差別——搭建到一半的巨型藍色鋼架，突兀地矗立在大片野草中間，周圍散落著破舊的鐵皮棚架，以及被草叢覆蓋的鋼管。幾台報廢的車輛停在附近，使得整個工地看起來更像一個荒廢的回收廠。

一名穿著褐色制服的警衛本來在工地的水泥牆後睡著午覺，發現有人靠近，果斷拒絕任何未經許可的記者進入工地。他表示，工地過去幾年都沒有任何建設活動，未來也不會有。

端傳媒通過電話和短信，多次試圖向PLN馬魯古省分部詢問有關Waai煤電廠工程延宕的問題，卻沒有得到回覆。

2021年5月，印尼能源和礦產資源部宣布，將研究是否終止Waai煤電廠項目，卻未說明原因。10月，PLN在其發布的《2021-2030年電力供應商業計劃》（2021-2030 RUPTL，為PLN每年都會發布的國家電力發展報告）中，提及已經取消Waai煤電廠項目，同樣未說明具體原因。蓋了一半的煤電廠，就這樣近乎無聲地消失在官方視野裡。

對煤電的過度依賴

端傳媒採訪的關注印尼能源議題的專家均指出，長期以來，PLN興建發電廠的決策過程都非常不透明，也極少針對個別項目提供詳細訊息。要探究為什麼煤電廠項目遭到取消，外界只能從公開資訊和印尼電力發展趨勢去推測原因。撇除土地使用權等個案因素，一個煤電廠項目終止的背後，潛藏了許多印尼電力供應的結構性問題。

推動新能源轉型的環保組織「Trend Asia」研究員普拉瑟提歐（Andri Prasetiyo）向端傳媒指出，在印尼東部興建煤電廠，本身就是不合邏輯的規劃，因為印尼東部不產煤，煤電廠需要從西部加里曼丹（Kalimantan）和蘇門答臘（Sumatera）的礦場千里迢迢地運入煤炭，成本高昂。

印尼總統佐科威（Joko Widodo）在2017年前往安汶視察當時處於停工狀態的Waai煤電廠時，也表示考量煤炭運輸成本，當地不應使用煤炭作為發電來源：「在這裡（安汶）使用煤炭作為發電燃料，很明顯是錯誤的。」

為什麼PLN會不顧顯而易見的運輸成本考量，選擇在不產煤的安汶興建煤電廠？哈姆迪指出，印尼法律規定由政府制定賣給用戶的上網電價，無論發電來源為何，PLN都只能向用戶收取固定的上網電價（離網電力一般不屬PLN業務範圍）。而在印尼政府的政策推動下，煤炭發電的成本比柴油等發電燃料低上許多，促使PLN近年來一直以煤電廠作為興建新電廠，以及替代柴油發電廠的優先選項。

印尼是世界第四大產煤國，煤礦長期是該國的重點產業之一，享有賦稅優惠。在COVID-19疫情爆發以前，印尼煤炭產能大體呈現持平或逐年成長的趨勢，2017和2019年之間更大幅躍升了30%。為了維持國內煤礦產業發展，並抵銷國際近年來因推行環保政策而降低的煤炭需求，印尼政府向煤電提供大量補貼，以吸收煤礦產能。英國智庫海外發展研究所（Overseas Development Institute）的報告指出，光是在2016和2017年間，印尼政府就向煤電廠提供了9兆702億印尼盾（約6.8億美元）的補貼，並提供了30兆953億印尼盾（約21.6億美元）鼓勵使用煤電。2018年，印尼政府為銷售給煤電廠的煤炭制定了上限價格，並規定至少20-25%的煤礦產能需供給國內使用。2020年的統計數據顯示，68%的印尼內銷煤炭都用於燃煤發電。

眾多政策支持下，煤炭發電在印尼的成本十分低廉。根據印尼政府數據，2020年煤炭發電的成本是每千瓦小時（kWh）600印尼盾（約4.22分美元），天然氣和地熱則各為每千瓦小時1,600印尼盾（約11分美元）和1,100印尼盾（約7.7分美元），相差近兩到三倍。

在這樣的背景下，便不難理解為何在國際一片減碳浪潮中，印尼的燃煤發電量仍逐年成長。歐盟氣候與能源智庫EMBER在2021年發表的《全球電力評論》報告顯示，2015年以來，印尼不只是G20國家（20大工業成員國）中五個燃煤電量正成長的國家之一，且成長率高居首位。2020年，印尼的總發電量中，有高達60%來自煤炭。鄰近同樣高度依賴煤電的越南和菲律賓，煤電占比則分別是48.1%和57%。

印尼政府對煤電的補貼措施，不只造成國內供電大量依賴煤炭，甚至帶來煤電產能過剩的危機。根據能源經濟與金融分析研究所2021年11月發布的一份報告，由於PLN多年來持續高估電量需求（2015年以來每年平均高估34.2%），又大量興建煤電廠，使得印尼各地逐漸出現煤電供給超過實際電力需求的情況。

「PLN一直只根據國家的GDP成長預測去預估電量需求，而沒將能源效率變化，或其他需求降低的因素納入考量，」該報告的作者哈姆迪向端傳媒解釋：「從前五年的數據就可以看出，印尼的經濟成長從未像政府預期的那麼樂觀，但PLN直到最近都沒有調整他們預估電量需求的方式。」

此外，印尼煤礦業與PLN、印尼政府之間的利益衝突，也被指與印尼過度興建煤電廠有所關聯。現任印尼海洋事務與投資統籌部部長盧胡特（Luhut Binsar Panjaitan）是礦業公司Toba Sejahtera的持有者，旅遊部長烏諾（Sandiaga Uno）亦握有印尼第二大煤礦商Adaro Energy的股份。

「貪腐是討論印尼煤電產業時『房間裡的大象』，」一名不願具名的印尼煤電產業研究員向端傳媒表示：「有些煤電項目看起來完全找不到興建的理由，都是某人『答應』某人的結果。」2018年，位於蘇門答臘（Sumatra）的600MW（60萬千瓦）Riau-1煤電廠項目爆發行賄醜聞，不僅涉及國會議員和社會事務部長，連前任PLN總裁蘇付延也被起訴收賄，並因而辭職。

煤電產能過剩的情況，在印尼最大的爪哇－峇里電網特別嚴重。印尼能源和礦產資源部2020年公佈的數據顯示，爪哇－峇里電網的裝置容量為30,228MW（3022.8萬千瓦），高峰用電負荷卻僅16,612MW（1661.2萬千瓦），扣除15-20%高峰用電負荷的合理備用容量之後，過剩產能高達10,294MW（1029.4萬千瓦），其中大部分電力來自燃煤發電。

綠色和平（Greenpeace）中國分部2021年6月發布有關在印尼投資煤電的風險預警報告也指出，即使在高經濟增速、電量需求較大的情況下，印尼西部的爪哇－峇里、加里曼丹、蘇門答臘地區在2022年都將出現煤電產能過剩的情況；在低經濟增速的情景下，就連東部的馬魯古－巴布亞地區也可能面臨煤電產能過剩的危機。

PLN的財務窘境

Waai煤電廠只是PLN近年來取消或擱置的煤電廠項目的冰山一角。能源與清潔空氣研究中心的東南亞分析師蘇亞雷斯（Isabella Suarez）向端傳媒指出，截至2021年7月，印尼約有30,000MW（3,000萬千瓦）的煤電廠項目被取消，5,600MW（560萬千瓦）遭到擱置，「被取消或擱置項目的總裝置容量，幾乎要等同2020年底印尼運轉中煤電廠的裝置容量」。

終止的煤電廠項目，大多在融資或規劃階段便遭到取消。哈姆迪指出，取消項目很大可能的原因是無法完成融資，或是PLN在過去幾年發現電力需求不如預期。取消和延宕的煤電廠項目為PLN帶來不小的財務損失。印尼審計部（BPK）在2017年指出，包括Waai煤電廠等五個延宕的煤電廠項目一共造成了1億2千多萬美元的損失。

然而，長期追蹤PLN財務情況的哈姆迪認為，興建並運營不符效益煤電廠帶來的虧損，要比項目取消或延宕的損失要大得多。「為了吸引資本投入煤電，而簽署長期下來增加負債的合同，才是PLN現今面臨最大的財務黑洞，」她說。

哈姆迪口中「增加負債的合同」，指的是PLN為獨立發電商（independent power producer，簡稱IPP）煤電項目簽署的購電協議（power purchase agreement）。根據電廠的所有權，印尼上網的煤電廠大致可以分為兩類，一類完全為PLN所有，另一類則為其他企業獨立擁有或與PLN共有的IPP項目。在IPP項目中，擁有電廠股權的企業通過借貸等方式提供資金，電廠建成之後，負責印尼全國上網供電的PLN則必須根據購電協議中的條款，向電廠所有方購買電力。

1997年亞洲金融風暴之後，印尼有許多年都難以吸引資本流入，電力需求同時又急速成長，迫使PLN接受較利於投資方的合同條款，且購電協議的年限往往拉得很長，最長達30年。「基本上，這些條款是照著世界銀行吸引資本進入新興市場的方式去走，要讓投資人覺得投資風險很低。合同一旦簽署，就幾乎不可能更動條款。PLN如果要取消這些合同，通常必須到國際法庭打官司，非常困難，」哈姆迪說。

於是，大量資本開始湧入印尼的煤電市場，盛況被中國投資海外煤電的一名業內人士以「火爆」形容。然而，PLN過度樂觀預估電力需求所造成的煤電產能過剩，開始轉化成不斷增加的負債數字。印尼許多現在運轉中的煤電廠，都是從10或15年前就開始規劃。也就是說，PLN必須根據當時簽署的購電協議，購買多年前預測、遠超過實際需求的電量。

2017年，印尼財政部發給能源和礦產資源部的一封信件遭到外流，信裡對PLN的財務狀況表達了憂慮。2018年，PLN開始意識到潛藏的財務危機，不再為煤電項目招標，而是自主選擇合作夥伴，並改變了IPP項目合同簽署的條件。中國投資海外煤電的業內人士向端傳媒透露，PLN要求取得IPP煤電項目51%的股權，合作夥伴則佔49%，但股本金PLN只出10%左右，其餘要求合作方提供低息貸款。同時，PLN要求合作方全責為貸款擔保。

「超股比擔保是不符合常規標準的，會給合作的中方企業帶來更大的風險。對於中方的國企來說，這樣的要求是不允許的。」該業內人士表示，2018年後中國企業因此很少再簽署印尼煤電的股權投資合同，新簽署的煤電合同大多屬於不需與PLN合作的工業園區離網電廠，以及工程總包或設備出口的項目。

但在哈姆迪看來，PLN做出改變的時機已經太晚，而且僅是將運營煤電廠的風險轉嫁到其他企業身上，並未針對規劃興建煤電廠的方式作出調整。能源經濟與金融分析研究所的報告指出，2020年，PLN的帳面債務已達到近650兆印尼盾（約450億美元），若再加上購電協議帶來的租賃負債，則總負債為875兆印尼盾（約610億美金）。在COVID-19疫情大幅降低電力需求的情況下，向IPP煤電項目合作方支付的購電費用預計將成為PLN在2021年最大的運營支出。

在越來越少外資願意簽署風險較高的合同，進入已經出現產能過剩警示的印尼煤電市場，以及全球資本基於環保考量紛紛撤出煤電的背景下，債台高築的PLN近年來經常在為煤電項目融資時遇到困難，在融資階段便無疾而終的煤電項目也越來越多。

雄心勃勃的新能源轉型承諾

無論煤電項目取消的真正原因為何，在推動新能源轉型的環保人士看來，每一座少建的煤電廠，至少都是拓展可再生能源發電的新契機。由於缺乏政策推動，印尼在新能源轉型上的發展十分遲緩。在2012和2020年之間，印尼可再生能源發電的裝置容量僅以平均每年4%的速度微幅成長，遠落後於馬來西亞、越南、印度、泰國等國同時期超過10%的成長率。

2021年，情況似乎有所進展。5月，印尼總統佐科威宣布，2023年後印尼將不再興建新的煤電廠，並訂下2060年達到碳中和的目標。配合政府政策，PLN在10月發布的《2021-2030年電力供應商業計劃》中，移除了將近13,200MW（1,320萬千瓦）先前規劃的煤電廠項目，其中不少以可再生能源發電項目替代，並預計於2025年將可再生能源的發電裝置容量佔比從現今的13%大幅提升到23%，2030年至29%。在11月的聯合國氣候變化大會（COP26）上，印尼政府進一步承諾將在2030年退役9,200MW（920萬千瓦）的煤電，並考慮將2056年完全脫離煤電的規劃，提前到2040年代。

然而，環保人士質疑，這些承諾仍不足以在未來30年內降低煤電廠帶來的環境影響。在2023年之前，PLN仍將按原訂計畫興建總裝置容量達13,800MW（1,380萬千瓦）的新煤電廠。「興建這些新煤電廠所帶來的環境影響，將會持續到2050年，」綠色和平印尼分部研究員阿迪拉（Adila Isfandiari）向印尼媒體表示。

煤電廠是印尼第二大的碳排放來源，佔所有二氧化碳排放的35%。印尼79%的煤電廠採用亞臨界（sub-critical）機組，與在中國佔比45%的超超臨界（ultra-supercritical）機組相較，不只發電效率低，更會造成多出75%的碳污染。由於缺乏嚴格的排放管控措施，煤電廠產生的廢氣在印尼造成了極為嚴重的空氣污染。蘇亞雷斯指出，印尼煤電廠幾乎不需要裝設任何排放淨化設備，就可以通過排放標準。據跨國環保組織C40於2021年9月發布的研究，印尼首都雅加達附近煤電廠造成的空氣污染，在2019年造成超過1,500人死亡，到2030年，每年死亡的人數則預估將超過3,000人。

同時，就在公布新能源轉型計畫之前不久的2021年3月，印尼政府宣布將燃煤產生、含有大量重金屬的飛灰和底灰從危險廢棄物清單中移除。此前，印尼煤礦業協會和數個產業協會遊說政府鬆綁法規，以利將飛灰和底灰售出作為營造使用。

此外，專家指出，印尼對煤電持續實施的優惠政策，以及PLN受長期電力採購合同的限制，也為印尼的新能源轉型之路布下重重難關。印尼政府表示，要達成2030年可再生能源佔比29%的目標，需要350億美元的資金。但哈姆迪指出，主要問題並不只是資金來源，還有印尼政府是否提出明確且穩定的可再生能源政策。

「被過剩的煤電產能，以及嚴格的電力採購合同綁死，才是PLN更大的問題。（在這樣的情況下，）可再生能源幾乎沒有入場的空間。可再生能源的資金來源十分充足，很多也很容易取得，但PLN和印尼政府必須為未來的項目提供明確方向和穩定的支持政策。」

「如果沒有出現任何政策上的結構性改變，我不認為PLN能達成他們訂下的可再生能源目標，」她直言。

印尼擁有地熱、太陽能、風力、水力等豐富的可再生能源，政府過去也曾推出針對可再生能源發電項目的小規模減稅措施，以及許多國家都推行的上網電價補貼機制（feed-in tariff，一種政府向可再生能源發電商提供補貼的機制）。然而，相關研究指出，印尼的可再生能源補貼機制經常更改規則，且政府仍傾向以煤電作為優先發電來源，讓投資者缺乏信心。多年下來，除了成本較為低廉的水力發電之外，其他可再生能源項目在印尼的發展十分有限。

「大多數的投資方仍然認為，在印尼投資可再生能源的風險比煤電還高，」荷蘭代爾夫特理工大學高級研究員瑟提歐瓦提向端傳媒表示。

2021年10月，印尼政府首度通過碳稅法，預計從2022年4月開始對煤電廠超出規定門檻的碳排放徵稅，並於2025年延伸至其他行業。但分析指出，印尼碳稅的金額太低，很難推動新能源轉型。幾位接受媒體採訪的印尼企業表示，寧願繳交碳稅，也不願意投資可再生能源替代方案。

另一方面，運作中的煤電廠是否能如期或提早退役，也是牽動印尼新能源轉型之路的關鍵因素。印尼政府在聯合國氣候變化大會上承諾在2040年代提前脫離煤電的先決條件，是「能得到額外的國際資金和技術支持」。2021年8月，亞洲開發銀行（ADB）宣布推出能源轉型機制（Energy Transition Mechanism），提供印尼、越南、菲律賓等國資金，協助廠齡15年以下的煤電廠退役，並訂下在未來10至15年協助三國近50%的煤電廠退役的目標，被視為可能加快印尼去煤速度的一大助力。

然而，能源經濟與金融分析研究所2021年12月發布的報告指出，印尼目前有66%、容量約22,800MW（2,280萬千瓦）的煤電廠廠齡小於10年，若加上PLN稱2023年前仍預計興建的13,800MW（1,380萬千瓦）新煤電廠，數目十分可觀。亞洲開發銀行的能源轉型機制將優先協助廠齡6-15年的煤電廠退役，意即印尼有許多煤電廠可能無法受惠於這項機制。

此外，印尼有約40%的煤電廠屬於IPP項目，PLN簽署的電力採購合同一般長達25-30年，受到合同條款限制，幾乎不太可能讓這些煤電廠提早退役。同時，PLN自身的利益考量也可能限制去煤的進展。燃煤發電仍是PLN主要的金流來源，現今印尼廠齡超過30年卻仍未退役的煤電廠，皆為PLN所有。考量PLN作為國有企業的利益衝突，該報告的作者、亞洲能源市場助理研究員伊薩德（Haneea Isaad）警告，如果亞洲開發銀行能源轉型機制設計不完善，很有可能造成印尼等國政府將補貼煤電退役的資金，轉手再資助運轉中煤電廠的反效果。

中國停止投資海外煤電之後

中國是印尼興建煤電廠最大的資金和技術支持來源。據綠色和平中國分部統計，截至2021年5月，中國在印尼參與的運營、在建、規劃中煤電項目一共有30,190MW（3,019萬千瓦），在印尼所有煤電項目中佔比約62%。

在韓國和日本相繼於2021年年初宣布停止國家支持的海外煤電投資後，中國也在2021年9月宣布停止新建境外煤電項目，引發關於印尼煤電發展，甚至新能源轉型將會如何受到影響的關注。

針對如何處置待建或融資中的海外煤電項目，中國政府仍未發出進一步解釋。蘇亞雷斯指出，目前印尼待建或融資中的煤電項目中，中國企業參與的項目佔了36%。如果這些項目都遭到終止，會減少不少印尼未來幾年新增的煤電裝置容量。

綠色和平中國分部「綠色基礎設施海外投資」項目負責人張菁則向端傳媒表示，根據目前觀察，規劃中的煤電項目是否會受到影響，其中一個因素與項目目前的狀態有關，處於規劃早期沒有完成融資、實際付款，以及沒有開工的項目，可能會面臨較大的被取消或擱置的風險。

哈姆迪指出，過去PLN自有的煤電項目中，超過半數都由中國或日本的銀行提供資金。日本和中國相繼宣布不再為煤電提供資金之後，PLN待融資的自有煤電項目可能會在尋找資金上遇到困難，但這些都是比較小規模的煤電項目，或許仍能從印尼國內取得資金。有鑒於目前印尼大部分規劃中的煤電項目都已完成融資並投建，未來也大概不會有新的煤電廠規劃，中國如果只是停止投放資金，對印尼煤電未來發展的影響有限。

至於中國在退出海外煤電投資之後，是否可能轉而投資印尼的可再生能源項目？端傳媒採訪的專家都指出，這完全取決於印尼是否有相關需求，以及是否能創造具吸引力的投資環境。

「包括中國、日本在內的海外電力投資僅僅是滿足了印尼對於發電項目的需求，根本來說這些投資是由印尼的自身需求驅動的，」EMBER高級電力政策分析師楊木易對端傳媒表示。

一位印尼政府官員在2018年接受媒體採訪時也曾提到：「如果我們要煤炭，他們（中國）就會賣給我們煤炭。如果我們要太陽能，他們就會賣給我們太陽能。」

2020年，中國的「一帶一路」項目中，有超過一半的海外能源總投資流入太陽能、風能和水力發電項目。在印尼，中國目前對可再生能源發電的投資僅集中在水力發電，沒有資金投入風能和太陽能項目。哈姆迪指出，很大一部分原因是因為PLN從未公開招標這些項目：「如果PLN開始招標大型太陽能項目，我很確定中國資金也會開始流入。如此你就能看出，除了水力和地熱發電之外，PLN在可再生能源項目上做出的努力多麽有限了。」

依然遙遙無解的能源貧窮

無論印尼政府是否能達成其減碳承諾，停止興建新煤電廠、發展可再生能源已經是明顯的政策趨勢。長期飽受缺電所苦的安汶居民，也能察覺到這個改變。宣布取消Waai煤電廠的同時，PLN也將另一個2017年還未融資即遭到擱置的50MW（5萬千瓦）安汶煤電廠項目，改以可再生能源發電項目取代，預計於2030年完工，但未明確指出可再生能源的種類。

瑟提歐瓦提指出，要徹底解決印尼偏遠地區的能源貧窮問題，最有效且可持續的做法是架設基於社區（community-based）的離網可再生能源發電設施。這些設施在印尼許多偏遠地區已經存在，但由於需由社區自行負責維運，在缺乏政府補貼的情況下，電力價格一般比上網電價高出許多，難以長期維持運作。她認為，印尼政府需為這些小型可再生能源項目提供優惠貸款、快速審批、允許多個項目共同融資等政策支持，才有可能達成政府口中「全國100%通電」的目標。

雖然印尼政府對新能源轉型的態度轉為積極，但所有針對可再生能源項目的討論，仍是以大型上網項目為主，少有談及投資效益極低、外資不感興趣的偏遠地區供電問題。

只是，在政府官員高談電力轉型，各方引頸期盼具體政策出台的同時，還有一小部分的印尼人，還在殷殷等待穩定、安全電力的到來。

「只要不影響我們的日常生活，我們不在乎電力是來自煤炭、柴油，還是其他發電來源，」安汶居民哈圖說。「這（電力）是我們的基本需求，而政府應該提供給我們。」

端傳媒「去煤的未來？」系列報導與環境與氣候報導媒體機構Earth Journalism Network（EJN）合作，是EJN關於亞洲化石能源投資的跨境合作報導「Available but not Needed」的一部分。