走出70年代「中美關係」：斷交42年後，美內閣最高層級官員訪台

2020年8月5日，美國在台協會（AIT）以新聞稿形式宣布，美國衛生及公共服務部部長亞歷克斯·阿薩爾（Alex Azar，中共官方譯阿扎）將率團訪問台灣。新聞稿中特別主動指出，阿薩爾不但是首位訪台的美國衛生部部長、六年來首位訪台的美國內閣成員，「以及1979年以來訪台層級最高的美國內閣官員。」

新聞稿指，阿薩爾訪台行程是《台灣旅行法》政策的一環。新聞稿並進一步闡明，所謂的《台灣旅行法》政策，「旨在派遣高階美國官員來台，重申美台友誼、追求共同利益，並擁護將美國、台灣及全球民主大家庭串連起來的共享價值。」

以1979年為界，上一位訪台層級比阿薩爾更高的內閣官員，正是於1978年12月27日訪台的美國副國務卿克里斯多福（Warren Christopher），他該趟行程的目的，是為了就「中華民國與美國斷交」後的雙邊關係進行談判，迄今已經42年。

42年來，台、美、中之間的三角關係多次斗轉星移。但就在今年，於中美貿易戰、香港國安法、全球疫情的催化下，中美之間自1970年代以來「以禮相待」的交往模式即將告一段落，充滿未知的「中美脫鉤」時代即將到來。位於中美之間的台灣–或者說，曾經的「中華民國」、現在的「中華民國台灣」–首先感受到了溫度變化。

美國現任國務卿蓬佩奧（Pompeo）曾經在7月25日的對中政策演說中，如此闡述美國在1970年代對中國的認知：「當時的世局很不一樣，我們想像跟中國交往，能帶來充滿美好希望的未來，兩國將以禮相待、合作無間…我今天也要提出來：跟中國交往50年之後，我們得到了什麼？」

蓬佩奧發表的這篇演說，被許多媒體定調為「新鐵幕」時代開端；而就在此時，AIT以美國駐台最高外交機構身分，特地強調來訪的阿薩爾是「1979年以來訪台層級最高內閣官員」，特別引人注目。

「明年七月，美國就不再是WHO成員，跟台灣一樣」

毫無疑問地，在全球疫情仍持續蔓延的局面下，美國衛生部長率團訪台、向表現堪稱突出的台灣防疫團隊取經，是一個相當體面而正當的理由。AIT的新聞稿即轉述阿薩爾說法，指台灣是「全球衛生領域透明合作的典範」，並進一步指出，「自由民主社會是保障並促進全民健康的最佳模式。」

自疫情爆發以來，台灣因成功壓低疫情曲線、穩定生產口罩，而獲得不少對國際宣傳「台灣模式」與「口罩外交」的機會，因此有「防疫外交」（covid diplomacy）之說，BBC中文網甚至將本次阿薩爾訪台行程，稱為台灣的「防疫外交戰」。

不過，台灣外交部發言人歐江安否認此一說法，她告訴端傳媒記者，台灣從未把世界各國的外交承認作為捐贈防疫物資的前提，相關工作「也不是為了政治目的。」

不過，歐江安也透露，阿薩爾訪台之行，台美雙方將會「廣泛地」針對各種事項進行討論。況且，AIT主席莫健（James F. Moriarty）也會隨行，可以預見，訪問團很有可能不只針對衛生事務交換意見。

密西根大學政治學教授 Mary Gallagher 接受端傳媒越洋訪問時認為，國安法在香港通過之後，美國政府主動強化與台灣之間的關係，是「可預期的發展」，畢竟台灣是當今世界上唯一的華人民主體制（the only Chinese democracy on earth）。Mary Gallagher認為，阿薩爾此行，是美方想對中國傳遞「美國在乎台灣、且美國想與防疫成功的地方學習」的訊息。

華盛頓大學國際研究系教授 David Bachman 則告訴端傳媒，華盛頓想藉由此行對北京傳達的訊息至少有兩個，第一個訊息相對直接，即是美國對台灣展現承諾和支持，以及美國「沒有理由在意北京的恫嚇」；第二訊息則較為間接，美國想要藉此傳達，若北京持續對台灣施加壓力，美國將持續派出其他官員、甚至比阿薩爾更高階的官員訪台。

不過，作為衛生部長，阿薩爾在此次防疫工作中的表現差強人意，也引來不少批評。Mary Gallagher即指出，川普政府授權阿薩爾來台的決定，背後的意義相當「耐人尋味」。畢竟疫情初期，阿薩爾被不少人批評防疫態度太過消極，處理太慢，「或許他能夠向台灣非常優秀的防疫經驗學習，並將之帶回疫情『仍持續燃燒中』的美國。」

而David Bachman則提醒，自明年七月開始，「美國不會再是世界衛生組織（WHO）的一員，與台灣一樣」，David Bachman認為，阿薩爾這次的到訪，將能在美國退出WHO之後，為台美雙邊、乃至全球尺度的公共衛生議題上，建立長期的台美合作機制。

對於阿薩爾訪台，中國外交部也做出回應。外交部發言人汪文斌表示，中方堅決反對美台官方往來，這一立場是一貫明確的。汪文斌指出，中方已就此分別在北京和華盛頓向美方提出嚴正交涉。

汪文斌表示，台灣問題是中美關係中最重要、也最敏感的問題。一個中國原則是中美關係的政治基礎，「我們敦促美方恪守一個中國原則和中美三個聯合公報規定，停止一切形式的美台官方往來，慎重妥善處理涉台問題，不向台獨勢力發出任何錯誤信號，以免嚴重損害中美關係和台海和平穩定。」汪文斌強調，一個中國原則為國際社會所公認，任何無視、否定或者挑戰一個中國原則的企圖，都將以失敗告終。

雖然中國按慣例搬出70年代簽訂的「三個聯合公報」抨擊此次出訪，不過，派出「1979年來內閣最高層級官員」訪台的美國，顯然已經決心要動手調整這70年代以來的遊戲規則。前美國在台辦事處處長司徒文（William Stanton）在8月9日接受金融時報訪問時表示：「我們應當跳脫既定框架（push the envelope），畢竟這框架是我們自己劃定的，而且我們曾在那框架之外。」當然，他也不忘提醒，「這其中有一個美國和台灣皆必須去考量的擔憂，也就是中國的威脅一直都在那。」

「中」美斷交後，雙方官員交流一度幾乎歸零

自1978年的克里斯多福「斷交之行」，到2020年的阿薩爾「防疫之旅」，毫無疑問地標誌了世界局勢的轉變，從台灣的視角看來，更可說是冷暖自知。自70年代到80年代，美國對華政策開始轉向，逐步改變自韓戰所遺留的「支持自由中國/協防台灣」的戰略，進入「聯中（共）、制蘇、遠台」的新階段。

從官方文件上看來，自1972年尼克森訪北京開始，十年之內，美國陸續與中共簽訂了《上海公報》（1972）、《中美建交公報》（1979）、《八一七公報》（1982）等三大公報，也正是汪文斌口中的「中美三個聯合公報規定」所指。

其中，《上海公報》是美國首次正式對中共主張的「一個中國原則」表明不表異議（not to challenge），而79年的《中美建交公報》肇致前一年美國正式與中華民國斷交，82年的《八一七公報》更進一步讓美國開始對中共軍售、並表明將逐步減少對台軍售。

這三公報開啟了接下來半世紀的新局，即美國對中國採取「接觸政策」時期。正如蓬佩奧所言，當時的美國決策高層相信，「中國在繁榮之後將會走向開放、會感到安逸，也較不至於威脅其他國家，而中國會變得更友善。」但自台灣政府與民間的視角看來，在三公報的時代，中華民國/台灣一步步走入「風雨飄搖」而「不被國際承認」痛苦窘境之中。

台灣民眾的慌亂與憤怒，由克里斯多福訪台時的「蛋洗座車」事件可以窺見一斑。當年，時任外交部次長的錢復前往迎接美方代表團，並在現場的記者會中發表聲明：「我們過去作為美國長期友善的戰友，在無數戰場上並肩作戰，而今天我卻是以如此沉重痛苦的心情與您在此見面。您的到訪，應該作為美國政府減輕這項因錯誤所導致的災難性傷害的第一步。」

在克里斯多福一行人離開機場、準備前往飯店時，憤怒群眾開始向相關人員座車砸雞蛋、爛番茄、和夾雜石塊的泥土。抗議海報上寫著「卡特除了賣花生（時任美國總統的卡特出身花生農家），也出賣朋友」、「自由中國萬歲」，司機幾乎看不見前方，因此只能緩慢前進，不少群眾開始拿竹竿敲打座車玻璃，造成坐在後座的美國大使安克志（Leonard Unger）眼鏡被打破、受有輕傷。

雖有傳言，當時有不少學生是蔣經國授意當時的救國團系統動員而來，但仍能相當反映當時的台灣社會氣氛：多數民眾一向相信政府宣傳、相信自己的國家是「反共自由中國」代表，卻被民主陣營領頭羊美國宣布斷交，對於不少愛國民眾而言，不啻是一重大打擊。

歌手羅大佑曾於1983年創作〈亞細亞的孤兒〉一曲，後於90年代透過同事承認，歌詞當中「亞細亞的孤兒/在風中哭泣/黃色的臉孔有紅色的污泥/黑色的眼珠有白色的恐懼/西風在東方唱著悲傷的歌曲」，正是為當年的中（華民國）美斷交事件而做。

其後，中華民國與美國官員互訪行程，可說一度幾乎完全中斷。美國雖在斷交後，另以《台灣關係法》作為台美雙方交往依據、並設立非營利民間機構AIT作為實質上外交機構，但AIT的「台北辦事處處長」不可以外交官身分活動，外交官若被派駐AIT任職，必須暫時向國務院辦理離職，且不得進入台灣官署。同時，也禁止所有台灣高階官員訪問美國，台方代表同樣不被允許進入美國官署。

這樣的局面，延續了將近十餘年，而在90年代開始有了鬆動的跡象。由於台灣政府在中美斷交後，再難以中華民國法統延續過往戒嚴統治體制，而在民間抗爭與挑戰下，開始在政治上推行一連串的開放、自由、民主措施，逐步過渡到「真普選」時代；但獲得國際承認、接觸、交往的中共，雖於經濟上逐步改革開放，卻在80年代末尾發生了六四事件，雖然並未對中美關係產生決定性的影響，但曾經一度引發美國本地政治菁英對中共的不信任，讓台灣的外交空間出現一些轉圜契機。

1994年，日前方逝世的前總統李登輝出訪時過境夏威夷，為抗議美國政府相關限制，李登輝拒絕下機，在總統專機上穿著睡衣和拖鞋，接待當時的AIT代表白樂琦，引起美國政壇譁然。同年，柯林頓政府公布「對台灣政策檢討」（Taiwan Policy Review），放寬美國官員訪台灣的限制；反之，台灣官員也開始可以進出白宮與國務院以外的各級美國官署。

1995年，李登輝以「返回母校康乃爾大學演講」的名義訪美，發表知名的「民之所欲，長在我心」演說，堪稱是打破79年中美斷交後互訪限制的先聲，此後，台灣與美國雙方官員互訪，進入了新階段。台灣戰略專家揭仲曾經盤點，在《台灣旅行法》通過前，台美之間遵守的默契基本上是「一、准許非國安領域的閣員級官員訪台。 二、國務院、國防部與白宮國家安全會議，則是直接主管亞太事務，且位階在助理國務卿（含，在國防部則為助理部長）以上者仍不能訪台。」

美國民眾對中好感度創新低，《台灣旅行法》生效後首例上路

2018年通過的《台灣旅行法》，被視為突破多年來台美官員互訪限制的重要進展，也是本次阿薩爾到訪時，AIT再三強調的「法源依據」。該法規定，美國行政部門「應該可以」（should be）採取下列行動：

一、准許所有層級的美國官員，「包括內閣級國家安全官員、將級軍官和其他行政部門官員可前往台灣與對應的人員會面」。

二、准許所有層級的台灣官員「進入美國」(enter the United States)，並與合適的美國官員會晤，包括國務院、國防部和其他內閣部會官員。

三、鼓勵駐美國台北經濟文化代表處（AIT）及任何台灣政府在美國成立的機構，於美國進行正式活動，並使美國國會成員、聯邦及各州政府官員、台灣政府高層官員參與其中。

法案通過時，中美貿易戰尚未正式開打，而在其後兩年引發中美矛盾的香港反修例運動與國安法事件、全球新型冠狀病毒疫情等事件也尚未發生。不少專家都認為，在1979年以來戰略模糊（strategic ambiguity）原則下，《台灣旅行法》究竟會不會被運用？會如何被運用？都仍待行政部門實際作為而定，並不代表《台灣旅行法》通過後，台美高階官員就必定會開啟互訪大門。

到了2020年，阿薩爾訪台的決定，形同為《台灣旅行法》立下第一個「美官員訪台」的慣例，台灣輿論與朝野氣氛普遍都持正面態度，認為這標誌著台美關係漸入佳境。不過，中華戰略前瞻協會研究員揭仲對此仍持保留態度。

「我認為未必可以這麼樂觀，因為美國的行政部門在操作這件事情時，還是小心翼翼的。比方說，台美斷交之後，其實美國已有六個內閣部長來過台灣，所以如果美國想要安撫中共的話，可以說自己是在『按照慣例』、內閣部長也不是第一次訪台；面對台灣時，則可以說這次訪台官員的位階高，但實際上，一般媒體雖然會用『繼任總統的順序』來證明位階，但也有說法指出，這個繼任順序不過就是內閣部會成立的時間先後罷了。」

揭仲認為，如果美方派出的，「是國務院的亞太處助理國務卿，或是國防部負責亞太區的助理部長的話，那才算是真正的突破，因為這些才是過去一直無法來台的關鍵部門。」換言之，在揭仲看來，美方這次的動作仍屬相對謹慎，「還是保留了應對中共、安撫中共的空間。」

無論台美關係本身的水溫究竟如何，但是，在疫情之下，美國民眾對中國的好感度創下十年來歷史新低，如此一來，台美中三角關係確實可說是處於版塊挪移時期。

7月30日，美國民調機構皮尤研究中心（Pew Research Center）公布了最新調查，結果顯示，在疫情持續延燒下，美國民眾對中國的好感度來到自2005年以來的歷史新低。有高達73%的美國人對中國有反感，只有22%的人有好感，比起兩年前，反感度多了26個百分點。而與今年三月，疫情尚未在美國爆發時所做的調查相比，多了7個百分點。其中，共和黨支持者有83%對中國有反感，民主黨支持者則有68%有反感，分別都創下各黨新高。

此外，有超過七成五的美國人對習近平感到不信任，更有五成五民眾表示，對習完全沒有信任可言，比起四個月前的調查，上升了10個百分點。不過，對於「美國該對中國建立更強硬還是緊密的關係」，共和黨與民主黨支持者有分歧的看法，前者有66%認為應該對中國採取更強硬的態度，後者則只有33%。共和黨支持者也比民主黨支持者更認同中國必須為這次疫情負責，後者則認為，美國本土疫情主要是因為川普政府處理太過緩慢。

在疫情催化的中美脫鉤氣氛之下，代表川普政府訪台的阿薩爾，已於2020年8月9日晚間五點抵達台北。隨行人員有美國疾病管制與預防中心首席醫療官米契爾‧沃爾夫（Mitchell Wolfe）、美國衛生部幕僚長布萊恩‧哈里森（Brian Harrison）、美國衛生部全球事務辦公室主任蓋瑞特‧格里格斯比（Garrett Grigsby）。

根據AIT新聞稿指出，阿薩爾將「代表川普總統會見台灣資深公衛官員、新冠疫情醫護人員及專家，以及其他台灣夥伴，共同討論防疫措施、全球衛生、美台夥伴關係，以及台灣作為全球醫療設備和關鍵技術的可靠供應者。」AIT表示，在訪台期間，阿薩爾也將發表大型演講，「強調台灣在國際社會，尤其是全球公共衛生領域中，扮演建設性的角色。」