走出70年代“中美关系”：断交42年后，美内阁最高层级官员访台

2020年8月5日，美国在台协会（AIT）以新闻稿形式宣布，美国卫生及公共服务部部长亚历克斯·阿扎（Alex Azar，美方与台湾译阿萨尔）将率团访问台湾。新闻稿中特别主动指出，阿扎不但是首位访台的美国卫生部部长、六年来首位访台的美国内阁成员，“以及1979年以来访台层级最高的美国内阁官员。”

新闻稿指，阿扎访台行程是《台湾旅行法》政策的一环。新闻稿并进一步阐明，所谓的《台湾旅行法》政策，“旨在派遣高阶美国官员来台，重申美台友谊、追求共同利益，并拥护将美国、台湾及全球民主大家庭串连起来的共享价值。”

以1979年为界，上一位访台层级比阿扎更高的内阁官员，正是于1978年12月27日访台的美国副国务卿克里斯多福（Warren Christopher），他该趟行程的目的，是为了就“中华民国与美国断交”后的双边关系进行谈判，迄今已经42年。

42年来，台、美、中之间的三角关系多次斗转星移。但就在今年，于中美贸易战、香港国安法、全球疫情的催化下，中美之间自1970年代以来“以礼相待”的交往模式即将告一段落，充满未知的“中美脱钩”时代即将到来。位于中美之间的台湾--或者说，曾经的“中华民国”、现在的“中华民国台湾”--首先感受到了温度变化。

美国现任国务卿蓬佩奥（Pompeo）曾经在7月25日的对中政策演说中，如此阐述美国在1970年代对中国的认知：“当时的世局很不一样，我们想像跟中国交往，能带来充满美好希望的未来，两国将以礼相待、合作无间...我今天也要提出来：跟中国交往50年之后，我们得到了什么？”

蓬佩奥发表的这篇演说，被许多媒体定调为“新铁幕”时代开端；而就在此时，AIT以美国驻台最高外交机构身分，特地强调来访的阿扎是“1979年以来访台层级最高内阁官员”，特别引人注目。

“明年七月，美国就不再是WHO成员，跟台湾一样”

毫无疑问地，在全球疫情仍持续蔓延的局面下，美国卫生部长率团访台、向表现堪称突出的台湾防疫团队取经，是一个相当体面而正当的理由。AIT的新闻稿即转述阿扎说法，指台湾是“全球卫生领域透明合作的典范”，并进一步指出，“自由民主社会是保障并促进全民健康的最佳模式。”

自疫情爆发以来，台湾因成功压低疫情曲线、稳定生产口罩，而获得不少对国际宣传“台湾模式”与“口罩外交”的机会，因此有“防疫外交”（covid diplomacy）之说，BBC中文网甚至将本次阿扎访台行程，称为台湾的“防疫外交战”。

不过，台湾外交部发言人欧江安否认此一说法，她告诉端传媒记者，台湾从未把世界各国的外交承认作为捐赠防疫物资的前提，相关工作“也不是为了政治目的。”

不过，欧江安也透露，阿扎访台之行，台美双方将会“广泛地”针对各种事项进行讨论。况且，AIT主席莫健（James F. Moriarty）也会随行，可以预见，访问团很有可能不只针对卫生事务交换意见。

密西根大学政治学教授 Mary Gallagher 接受端传媒越洋访问时认为，国安法在香港通过之后，美国政府主动强化与台湾之间的关系，是“可预期的发展”，毕竟台湾是当今世界上唯一的华人民主体制（the only Chinese democracy on earth）。Mary Gallagher认为，阿扎此行，是美方想对中国传递“美国在乎台湾、且美国想与防疫成功的地方学习”的讯息。

华盛顿大学国际研究系教授 David Bachman 则告诉端传媒，华盛顿想借由此行对北京传达的讯息至少有两个，第一个讯息相对直接，即是美国对台湾展现承诺和支持，以及美国“没有理由在意北京的恫吓”；第二讯息则较为间接，美国想要借此传达，若北京持续对台湾施加压力，美国将持续派出其他官员、甚至比阿扎更高阶的官员访台。

不过，作为卫生部长，阿扎在此次防疫工作中的表现差强人意，也引来不少批评。Mary Gallagher即指出，川普政府授权阿扎来台的决定，背后的意义相当“耐人寻味”。毕竟疫情初期，阿扎被不少人批评防疫态度太过消极，处理太慢，“或许他能够向台湾非常优秀的防疫经验学习，并将之带回疫情『仍持续燃烧中』的美国。”

而David Bachman则提醒，自明年七月开始，“美国不会再是世界卫生组织（WHO）的一员，与台湾一样”，David Bachman认为，阿扎这次的到访，将能在美国退出WHO之后，为台美双边、乃至全球尺度的公共卫生议题上，建立长期的台美合作机制。

对于阿扎访台，中国外交部也做出回应。外交部发言人汪文斌表示，中方坚决反对美台官方往来，这一立场是一贯明确的。汪文斌指出，中方已就此分别在北京和华盛顿向美方提出严正交涉。

汪文斌表示，台湾问题是中美关系中最重要、也最敏感的问题。一个中国原则是中美关系的政治基础，“我们敦促美方恪守一个中国原则和中美三个联合公报规定，停止一切形式的美台官方往来，慎重妥善处理涉台问题，不向台独势力发出任何错误信号，以免严重损害中美关系和台海和平稳定。”汪文斌强调，一个中国原则为国际社会所公认，任何无视、否定或者挑战一个中国原则的企图，都将以失败告终。

虽然中国按惯例搬出70年代签订的“三个联合公报”抨击此次出访，不过，派出“1979年来内阁最高层级官员”访台的美国，显然已经决心要动手调整这70年代以来的游戏规则。前美国在台办事处处长司徒文（William Stanton）在8月9日接受金融时报访问时表示：“我们应当跳脱既定框架（push the envelope），毕竟这框架是我们自己划定的，而且我们曾在那框架之外。”当然，他也不忘提醒，“这其中有一个美国和台湾皆必须去考量的担忧，也就是中国的威胁一直都在那。”

“中”美断交后，双方官员交流一度几乎归零

自1978年的克里斯多福“断交之行”，到2020年的阿扎“防疫之旅”，毫无疑问地标志了世界局势的转变，从台湾的视角看来，更可说是冷暖自知。自70年代到80年代，美国对华政策开始转向，逐步改变自韩战所遗留的“支持自由中国/协防台湾”的战略，进入“联中（共）、制苏、远台”的新阶段。

从官方文件上看来，自1972年尼克森访北京开始，十年之内，美国陆续与中共签订了《上海公报》（1972）、《中美建交公报》（1979）、《八一七公报》（1982）等三大公报，也正是汪文斌口中的“中美三个联合公报规定”所指。

其中，《上海公报》是美国首次正式对中共主张的“一个中国原则”表明不表异议（not to challenge），而79年的《中美建交公报》肇致前一年美国正式与中华民国断交，82年的《八一七公报》更进一步让美国开始对中共军售、并表明将逐步减少对台军售。

这三公报开启了接下来半世纪的新局，即美国对中国采取“接触政策”时期。正如蓬佩奥所言，当时的美国决策高层相信，“中国在繁荣之后将会走向开放、会感到安逸，也较不至于威胁其他国家，而中国会变得更友善。”但自台湾政府与民间的视角看来，在三公报的时代，中华民国/台湾一步步走入“风雨飘摇”而“不被国际承认”痛苦窘境之中。

台湾民众的慌乱与愤怒，由克里斯多福访台时的“蛋洗座车”事件可以窥见一斑。当年，时任外交部次长的钱复前往迎接美方代表团，并在现场的记者会中发表声明：“我们过去作为美国长期友善的战友，在无数战场上并肩作战，而今天我却是以如此沉重痛苦的心情与您在此见面。您的到访，应该作为美国政府减轻这项因错误所导致的灾难性伤害的第一步。”

在克里斯多福一行人离开机场、准备前往饭店时，愤怒群众开始向相关人员座车砸鸡蛋、烂番茄、和夹杂石块的泥土。抗议海报上写着“卡特除了卖花生（时任美国总统的卡特出身花生农家），也出卖朋友”、“自由中国万岁”，司机几乎看不见前方，因此只能缓慢前进，不少群众开始拿竹竿敲打座车玻璃，造成坐在后座的美国大使安克志（Leonard Unger）眼镜被打破、受有轻伤。

虽有传言，当时有不少学生是蒋经国授意当时的救国团系统动员而来，但仍能相当反映当时的台湾社会气氛：多数民众一向相信政府宣传、相信自己的国家是“反共自由中国”代表，却被民主阵营领头羊美国宣布断交，对于不少爱国民众而言，不啻是一重大打击。

歌手罗大佑曾于1983年创作〈亚细亚的孤儿〉一曲，后于90年代透过同事承认，歌词当中“亚细亚的孤儿/在风中哭泣/黄色的脸孔有红色的污泥/黑色的眼珠有白色的恐惧/西风在东方唱着悲伤的歌曲”，正是为当年的中（华民国）美断交事件而做。

其后，中华民国与美国官员互访行程，可说一度几乎完全中断。美国虽在断交后，另以《台湾关系法》作为台美双方交往依据、并设立非营利民间机构AIT作为实质上外交机构，但AIT的“台北办事处处长”不可以外交官身分活动，外交官若被派驻AIT任职，必须暂时向国务院办理离职，且不得进入台湾官署。同时，也禁止所有台湾高阶官员访问美国，台方代表同样不被允许进入美国官署。

这样的局面，延续了将近十余年，而在90年代开始有了松动的迹象。由于台湾政府在中美断交后，再难以中华民国法统延续过往戒严统治体制，而在民间抗争与挑战下，开始在政治上推行一连串的开放、自由、民主措施，逐步过渡到“真普选”时代；但获得国际承认、接触、交往的中共，虽于经济上逐步改革开放，却在80年代末尾发生了六四事件，虽然并未对中美关系产生决定性的影响，但曾经一度引发美国本地政治菁英对中共的不信任，让台湾的外交空间出现一些转圜契机。

1994年，日前方逝世的前总统李登辉出访时过境夏威夷，为抗议美国政府相关限制，李登辉拒绝下机，在总统专机上穿着睡衣和拖鞋，接待当时的AIT代表白乐琦，引起美国政坛哗然。同年，柯林顿政府公布“对台湾政策检讨”（Taiwan Policy Review），放宽美国官员访台湾的限制；反之，台湾官员也开始可以进出白宫与国务院以外的各级美国官署。

1995年，李登辉以“返回母校康乃尔大学演讲”的名义访美，发表知名的“民之所欲，长在我心”演说，堪称是打破79年中美断交后互访限制的先声，此后，台湾与美国双方官员互访，进入了新阶段。台湾战略专家揭仲曾经盘点，在《台湾旅行法》通过前，台美之间遵守的默契基本上是“一、准许非国安领域的阁员级官员访台。 二、国务院、国防部与白宫国家安全会议，则是直接主管亚太事务，且位阶在助理国务卿（含，在国防部则为助理部长）以上者仍不能访台。”

美国民众对中好感度创新低，《台湾旅行法》生效后首例上路

2018年通过的《台湾旅行法》，被视为突破多年来台美官员互访限制的重要进展，也是本次阿扎到访时，AIT再三强调的“法源依据”。该法规定，美国行政部门“应该可以”（should be）采取下列行动：

一、准许所有层级的美国官员，“包括内阁级国家安全官员、将级军官和其他行政部门官员可前往台湾与对应的人员会面”。

二、准许所有层级的台湾官员“进入美国”(enter the United States)，并与合适的美国官员会晤，包括国务院、国防部和其他内阁部会官员。

三、鼓励驻美国台北经济文化代表处（AIT）及任何台湾政府在美国成立的机构，于美国进行正式活动，并使美国国会成员、联邦及各州政府官员、台湾政府高层官员参与其中。

法案通过时，中美贸易战尚未正式开打，而在其后两年引发中美矛盾的香港反修例运动与国安法事件、全球新型冠状病毒疫情等事件也尚未发生。不少专家都认为，在1979年以来战略模糊（strategic ambiguity）原则下，《台湾旅行法》究竟会不会被运用？会如何被运用？都仍待行政部门实际作为而定，并不代表《台湾旅行法》通过后，台美高阶官员就必定会开启互访大门。

到了2020年，阿扎访台的决定，形同为《台湾旅行法》立下第一个“美官员访台”的惯例，台湾舆论与朝野气氛普遍都持正面态度，认为这标志着台美关系渐入佳境。不过，中华战略前瞻协会研究员揭仲对此仍持保留态度。

“我认为未必可以这么乐观，因为美国的行政部门在操作这件事情时，还是小心翼翼的。比方说，台美断交之后，其实美国已有六个内阁部长来过台湾，所以如果美国想要安抚中共的话，可以说自己是在『按照惯例』、内阁部长也不是第一次访台；面对台湾时，则可以说这次访台官员的位阶高，但实际上，一般媒体虽然会用『继任总统的顺序』来证明位阶，但也有说法指出，这个继任顺序不过就是内阁部会成立的时间先后罢了。”

揭仲认为，如果美方派出的，“是国务院的亚太处助理国务卿，或是国防部负责亚太区的助理部长的话，那才算是真正的突破，因为这些才是过去一直无法来台的关键部门。”换言之，在揭仲看来，美方这次的动作仍属相对谨慎，“还是保留了应对中共、安抚中共的空间。”

无论台美关系本身的水温究竟如何，但是，在疫情之下，美国民众对中国的好感度创下十年来历史新低，如此一来，台美中三角关系确实可说是处于版块挪移时期。

7月30日，美国民调机构皮尤研究中心（Pew Research Center）公布了最新调查，结果显示，在疫情持续延烧下，美国民众对中国的好感度来到自2005年以来的历史新低。有高达73%的美国人对中国有反感，只有22%的人有好感，比起两年前，反感度多了26个百分点。而与今年三月，疫情尚未在美国爆发时所做的调查相比，多了7个百分点。其中，共和党支持者有83%对中国有反感，民主党支持者则有68%有反感，分别都创下各党新高。

此外，有超过七成五的美国人对习近平感到不信任，更有五成五民众表示，对习完全没有信任可言，比起四个月前的调查，上升了10个百分点。不过，对于“美国该对中国建立更强硬还是紧密的关系”，共和党与民主党支持者有分歧的看法，前者有66%认为应该对中国采取更强硬的态度，后者则只有33%。共和党支持者也比民主党支持者更认同中国必须为这次疫情负责，后者则认为，美国本土疫情主要是因为川普政府处理太过缓慢。

在疫情催化的中美脱钩气氛之下，代表川普政府访台的阿扎，已于2020年8月9日晚间五点抵达台北。随行人员有美国疾病管制与预防中心首席医疗官米契尔‧沃尔夫（Mitchell Wolfe）、美国卫生部幕僚长布莱恩‧哈里森（Brian Harrison）、美国卫生部全球事务办公室主任盖瑞特‧格里格斯比（Garrett Grigsby）。

根据AIT新闻稿指出，阿扎将“代表川普总统会见台湾资深公卫官员、新冠疫情医护人员及专家，以及其他台湾伙伴，共同讨论防疫措施、全球卫生、美台伙伴关系，以及台湾作为全球医疗设备和关键技术的可靠供应者。”AIT表示，在访台期间，阿扎也将发表大型演讲，“强调台湾在国际社会，尤其是全球公共卫生领域中，扮演建设性的角色。”