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揭仲:《台灣旅行法》,縮短了台北和華府的距離嗎?

《台灣旅行法》能在不算長的時間內,從美國國會每年近八千件的法案中完成立法,顯示不僅是華府菁英,就連川普的國安團隊中,對中共心存忌憚與不滿的力量相當大,使台灣方面推進與美國關係的嘗試,獲得有利的土壤。


2018年6月12日,美國政府耗資2.556億美元興建的美國在台協會台北新館今舉行新館落成典禮,蔡英文總統、美國務院助理國務卿羅伊斯、美國在台協會主席莫健、台北辦事處處長梅健華等人出席新館落成典禮。    攝:張國耀/端傳媒
2018年6月12日,美國政府耗資2.556億美元興建的美國在台協會台北新館今舉行新館落成典禮,蔡英文總統、美國務院助理國務卿羅伊斯、美國在台協會主席莫健、台北辦事處處長梅健華等人出席新館落成典禮。 攝:張國耀/端傳媒

6月10日,在台北和北京,從國安官員到學者密切關注的一個名字揭曉了:國務院主管教育與文化事務的助理國務卿瑪麗羅伊斯(Marie Royce), 她將代表美國政府出席主持美國在台協會(American Institute in Taiwan,AIT)台北辦事處新大樓落成啟用典禮;而不是部分台北與華府人士所期待的閣員級官員。

在瑪麗羅伊斯這個名字公布之前,台北的國安官員表面上力持務實的態度,甚至表示台北並未主動邀請白宮國家安全顧問波頓(John Bolton),因為「那會對中國大陸釋放出一個很強烈的信號」、「而蔡總統不想釋放這種信號」。儘管如此,台北還是希望美國能派出層級較高的官員來台,特別是短期內兩個邦交國琵琶別抱、轉投北京懷抱後,希望能藉美國突破以往訪台官員層級的限制,在外交戰場上扳回一成。

北京表面上不動聲色,不想被認為非常重視這個議題,以免華府視為可操作的籌碼,但警告與探詢仍舊不斷。而握有發球權的華府則以種種方式,承認美國將派官員來台出席相關活動。

AIT新大樓落成啟用所引發的期待與猜測,始自3月16日經美國總統川普簽署生效的《台灣旅行法》。各方之所以將「何層級的美國官員」來台,視為《台灣旅行法》通過後的重要觀察指標,其實反映出該法的三大特性:一、法條中有許多不甚具體的條文;二、許多內容是現狀的陳述;三、充滿若干可供各方操作的空間。

對台灣國安部門而言,現階段最重要的,應該不是再「趁勝追擊」或「錦上添花」,而是趁華府對台灣友善的氛圍濃厚之時,利用《台灣旅行法》所創造出的操作空間,低調地與美國行政部門磋商,有步驟、計畫地累積對台灣有利的先例。

對台灣國安部門而言,現階段最重要的,應該不是再「趁勝追擊」或「錦上添花」,而是趁華府對台灣友善的氛圍濃厚之時,利用《台灣旅行法》所創造出的操作空間,低調地與美國行政部門磋商,有步驟、計畫地累積對台灣有利的先例。攝:Brent Lewin/Bloomberg via Getty Images

《台旅法》訂立前,美台官員如何往來?

要討論《台灣旅行法》的實際影響,可以從1979年美國與中華民國斷交,轉而承認北京政府後,台灣與美國官員往來的情形演變說起:

在卡特政府跟台北斷交、與北京建交後,美國高階官員到台灣訪問一度幾乎完全停止,只有主管東亞事務的國家情報官還能獲准訪台。當時依據《台灣關係法》設立AIT,做為實質上外交機構,但實質功能等同大使的「台北辦事處處長」拒絕被冠上任何正式頭銜,也不接受邀請參加台北外交使節團活動;美國現役軍人不得在台灣服務;外交官若要到AIT任職,也必須暫時向國務院辦理離職;就連AIT台北辦事處人員要與台北的政府官員洽談公事時,也不能進入官署。

相對的,1979年後一段時間,美國幾乎禁止所有台灣高階官員訪問美國,台灣駐華府的官員洽公時,也不被允許進入美國官署。不少當年參與對美軍售案的官員在受訪時或回憶錄中都提到,許多軍售或技術轉移案,都是在他們下榻的旅館談定的。

像這樣過分嚴苛、實際上窒礙難行的規定,不僅令台北方面深感羞辱,也讓美國處理涉台事務的官員極為不便。加上1989年六四事件爆發,對照國民黨政府加速推進民主化,使得美國行政部門對台灣的「貶抑性作法」愈發顯得頑固與不合時宜,華府政治菁英圈抗議和要求檢討的聲浪愈來愈高。

促成變革的一條導火線是1994年李登輝總統過境夏威夷,為了抗議美國政府的限制與在接待工作上的怠慢,他拒絕下機,在專機上穿著睡衣和拖鞋接待當時的AIT理事長主席白樂琦,這起事件引起美國國會山莊一陣譁然。

柯林頓政府隨即在同年公布「對台灣政策檢討」,放寬美國官員到台灣的限制;台灣官員也可以進出美國官署,但白宮與國務院除外。

對台灣高層官員訪美的限制,也逐漸演變成總統、副總統、行政院長不能正式訪問美國,但可視個案情形,按照「安全、舒適及方便」之原則,申請過境停留美國;外交部長與國防部長雖可前往美國,但不能進入華府。

此一關於台灣高階官員訪美的規定,雖出現1995年柯林頓總統允許李登輝總統以「入境」而非「過境」方式,返回母校康乃爾大學演講之案例,但在李登輝此行結束後,由於中國大陸和美國行政體系的強烈反彈,使台灣方面所期待的元首入境美國,最後未能成為美國的政策,僅在過境待遇部分有改善。

之後,從1995、96年飛彈危機、釣魚台主權歸屬到南海議題。美中在西太平洋「戰略對峙」的態勢逐漸成型,這也給華府當局更多理由,進一步放寬主管安全事務的軍文官員訪問台灣。

在上述背景下,盤點在《台灣旅行法》生效前美國官員訪台的情況,可以整理出這個規則:

一、准許非國安領域的閣員級官員訪台。 二、國務院、國防部與白宮國家安全會議,則是直接主管亞太事務,且位階在助理國務卿(含,國防部則為助理部長)以上者仍不能訪台。(註)

中國崛起,美台官員往來逐步放鬆

美國國務院亞太副助卿黃之瀚今年三月到台灣參加美國商會謝年飯,並且和蔡英文總統同台舉杯,被認為是重大外交突破。但台灣前任駐美代表沈呂巡披露,2016年美國就也派出層級較黃之瀚高的國務院經濟首席副助卿到台灣出席同樣的活動;2014年3月,則是在同1周內有3位副助卿或副助理部長來訪,包括亞太及國際組織副助卿。

根據沈呂巡的統計,在馬英九總統任內,美國助理部長(含)以上高階官員來台訪問者高達有19位,包括:

署長2人(國際開發、環保) 副部長及次長級5人(能源副部長、前後2位副貿易代表、商務部次長、財政部代次長) 國務院助理國務卿級4人(前後主管經濟事務助卿、國際資訊協調長、國務卿科技顧問) 助理部長級6人(財政、商務、住都、貿易、環保2人) 以及「跨性別人權事務特使」和國家氣象局局長各1人。

平心而論,若對照以往美國高層官員來台的情形,則瑪麗羅伊斯雖然官拜國務院助理國務卿,但由於並非主管亞太事務,也不是首位來台的助理國務卿,應該會讓台北與部分華府友台人士覺得與《台灣旅行法》通過後,所產生的期待有些落差。

至於在軍事官員部分,最遲自2000年起,美國已准許現役軍官到AIT台北辦事處工作,但軍階需在上校(含)以下,對外一律以「技術組」而不以「武官」的名義活動,也不能著軍服。

美國現役軍官到台灣訪問起初也限制在上校(含)以下,但隨後也逐步放寬將級以上的軍文官員,可根據業務需要前來台灣。例如位階相當於准將的美國海軍國際計畫辦公室執行官羅貝夫(Gibson G.LeBoeuf),就曾率美國海軍代表團,在2003年10月30日於立法院向朝野立委說明潛艦採購案。美國也從2003年「漢光十九號」演習開始,每年派遣現役軍官組團來台觀摩,但直到今年的「漢光三十四號」演習為止,團長都是由退役上將擔任。

美國從2003年「漢光十九號」演習開始,每年派遣現役軍官組團來台觀摩,但直到今年的「漢光三十四號」演習為止,團長都是由退役上將擔任。圖為「漢光」演習現場。

美國從2003年「漢光十九號」演習開始,每年派遣現役軍官組團來台觀摩,但直到今年的「漢光三十四號」演習為止,團長都是由退役上將擔任。圖為「漢光」演習現場。攝:Sam Yeh/AFP/Getty Images

其後隨者台美雙邊軍事交流逐漸深化,美國軍種部(海軍部、空軍部、陸軍部)與太平洋司令部高階軍文職官員來台訪問的限制也逐步寬鬆;例如前立法委員林郁方就公開證實,馬英九總統任內美方曾有2星軍階的將領到台灣進行公務旅行。但美國國防部本部將級以上軍文職官員的訪台,仍然受到嚴格的限制。

相對的,台灣高層官員前往美國的數量也日漸提升,沈呂巡披露,僅僅在2015年,台灣訪美的部、次長就高達64人次。

軍事官員部份,1994年的「對台灣政策檢討」開放了台灣參謀總長以下之軍官可前往美國,並與美國國防部長以下之官員會面;後來隨台灣國防體制的調整,改為台灣的國防部副部長以下可前往美國訪問。

從1994年以來,上述規定就條文本身變動不大,但美國官方的態度轉變不小。以往要求台灣官員行動低調,但如今美方開始主動揭露與台灣高層國防官員間的互動。

例如2012年10月2日,美國國防部在網站上公布時任國防部副部長楊念祖前往五角大廈,拜會美國國防部副部長卡特的照片。2015年6月4日,AIT也在臉書上公布台灣參謀總長嚴德發與海軍司令李喜明,出席5月27日美軍太平洋司令部新任司令交接典禮的照片。2018年5月30日美軍太平洋司令部(現稱為印太司令部)舉行司令交接典禮,中華民國國防部副部長沈一鳴上將、參謀總長李喜明上將也應邀出席,也在美方公布的影片裡自然出現。

除高階將領外,中華民國軍方每年派員赴美的計畫,近年來都在百件上下,赴美人數則超過千人。以2015年為例,在當年國防部公開預算所編列的出國計畫共111項、1648人次;2018年則是118項、1321人次;其中絕大部分的計畫與人次數都是到美國。

台灣官員訪美,從此大開綠燈嗎?

《台灣旅行法》的主要內容,就是美國行政部門「應該可以」(should be)採取下列行動:

一、准許所有層級的美國官員,「包括內閣級國家安全官員、將級軍官和其他行政部門官員可前往台灣與對應的人員會面」。

二、准許所有層級的台灣官員「進入美國」(enter the United States),並與合適的美國官員會晤,包括國務院、國防部和其他內閣部會官員。

三、鼓勵駐美國台北經濟文化代表處及任何台灣政府在美國成立的機構,於美國進行正式活動,並使美國國會成員、聯邦及各州政府官員、台灣政府高層官員參與其中。

乍看之下,《台灣旅行法》似乎以國內法的地位,突破目前所有存在於美台官員間互訪的限制,甚至為中華民國總統、副總統、行政院長、外交部長與國防部長訪問華府開了綠燈,但實際的狀況似乎不容如此樂觀。

首先,《台灣旅行法》雖然以列舉的方式排除相關限制,但在最關鍵的部份,卻使用了建議性質、不具強制性的「應可」(should be),而不是具備命令性質的「應該」(shall be);這使《台灣旅行法》中,超越現行規範的部份該如何、何時執行,還是由相關行政部門決定。

就台灣官員訪美的部份,法案僅用了「進入美國」、而非「進入華府」;在中華民國方總統已可在美國本土過境、甚至舉行不公開會晤的情況下,這個條文等於只是「現狀的描述」。因此,中華民國方外交部長與國防部長等能否進入華府,仍然由美國行政部門決定。

一個值得注意的小地方是,法案中列舉了國務院、國防部和其他內閣部會,卻未提到白宮,是否可解釋為該法所涉及者,是「包括白宮以外的所有部門」,也尚待觀察。

就台灣官員訪美的部份,法案僅用了「進入美國」、而非「進入華府」;在中華民國方總統已可在美國本土過境、甚至舉行不公開會晤的情況下,這個條文等於只是「現狀的描述」。

就台灣官員訪美的部份,法案僅用了「進入美國」、而非「進入華府」;在中華民國方總統已可在美國本土過境、甚至舉行不公開會晤的情況下,這個條文等於只是「現狀的描述」。 攝:Brendan Smialowski/AFP/Getty Images

儘管如此,《台灣旅行法》的生效,對台灣方而言仍然具備下列正面的意義:

首先,這是繼《2018年國防授權法》與《美國國家安全報告》後,不到半年內美國政府所通過的第三份對中共具明顯針對性的文件或法案。雖然,法案內容勢必經過美國行政部門與國會的溝通,並獲致妥協;但《台灣旅行法》能在不算長的時間內,從美國國會每年近八千件的法案中完成立法程序,代表在行政部門內也沒有很強大的阻力。這顯示不僅是華府菁英階層,就連川普的國安團隊中,對中共心存忌憚與不滿的力量相當大,使台灣方面推進與美國關係的嘗試,獲得有利的土壤。

其次,《台灣旅行法》雖然在很大的程度上,是將現行政策予以「法律化」,在突破現行限制的助益可能沒有表面上來得大,卻已經為台北與華府官員間的互動設立了「樓地板」;使中國外交部門日後若想運作限縮華府與台北間官員的互訪,將變得困難重重。

第三,也許最重要的是,這替台北與華府對提升彼此關係有相同看法的官員,提供一個可操作的工具,讓雙方可藉由實踐的過程,將《台灣旅行法》中許多模糊地帶,透過細心、精密的實踐,使整個趨勢朝對台灣有利的方向發展。

雷根總統任內雖然在首任國務卿海格的主導下,簽署對台灣極為不利的《八一七公報》;但當海格為舒茲取代後,在主管東亞事務助理國務卿伍佛維茲、國安會亞洲事務資深官員席格爾,與國防部助理部長阿米塔吉等三人的操作下,相當程度修正了《八一七公報》對台灣方所可能造成的傷害。

《台灣旅行法》最終會產生什麼樣的影響,本文在最後提出幾項仍待觀察的重點。

如前所述,《台灣旅行法》雖然已經成為美國國內法,但其中「強制性」的成分非常低;因此,法案中超越現狀的部分是否能付諸實現,端賴美國行政部門的實踐,以及經由實踐累積出來的慣例。

然而《台灣旅行法》在美國國會推動立法時,雖然沒有遭遇美國行政部門很大的阻力;但一般來說,美國國務院行政官僚對台灣經由美國國會來影響行政,還是相當介意的。這也是川普在2017年12月12日簽署《2018財政年度國防授權法》(NDAA FY2018)後,白宮罕見地公布川普的聲明,直指法案中若干與台灣有關的條款「指導了國際外交事務的進行」;還特別強調「行政部門看待這些條款,要能與總統作為三軍統帥、享有憲法賦予的專屬權一致,而總統作為國家在外交事務上的唯一代表,將決定對哪些外國主權國家的相關條款予以執行承認,進行美國的外交事務」。

然而,在《台灣旅行法》生效後,目前美國國會又有《2019財政年度國防授權法》,和《台灣國防評估委員會法》等對美國對台政策具「指導」性的法案。這是否會讓美國國務院行政官僚感到不耐,對日後台北與華府磋商《台灣旅行法》執行細節時,產生不利的影響,其實值得中華民國國安單位深思。

事實上,對台灣國安部門而言,現階段最重要的,應該不是再「趁勝追擊」或「錦上添花」,而是趁華府對台灣友善的氛圍濃厚之時,利用《台灣旅行法》所創造出的操作空間,低調地與美國行政部門磋商,有步驟、計畫地累積對台灣有利的先例;且重點應該是逐步提升台北與華府的雙邊軍事交流,朝日後雙方作戰部隊至少能「協同行動」的目標推動。當美國聯邦參議院在2月28日通過《台灣旅行法》後,中華民國外交部長吳釗燮於3月2日面對媒體時,僅含蓄的表示「接下來台灣與美國之間關係的改善,還是要跟美國行政部門繼續談論磋商」,想必有「不想過分刺激美國行政部門」的考量存在。

《台灣旅行法》從完成國會審議,到川普簽署生效後,蔡政府國安部門的反應其實還算務實。但《台灣旅行法》立法過程中,傳統獨派遊說團體「台灣人公共事務會」(Formosan Association for Public Affairs, FAPA) 所扮演的角色與發揮的影響力,可能超過中華民國駐美代表處;而目前的《2019財政年度國防授權法》,和《台灣國防評估委員會法》,想必也有FAPA參與其中。因此,蔡政府的國安部門該如何協調、整合FAPA,避免操之過急,就成為政府國安部門要思考的問題。

(作者現任國家政策研究基金會高級助理研究員 /淡江大學國際事務與戰略研究所博士)

註:美國國務院官銜級別依次為:國務卿(部長級)、副國務卿(副部長級)、國務次卿(次長級,Under Secretary)、助理國務卿(助卿,司局級,Assistant Secretary)和副助理國務卿(副助卿,副司局級,Deputy Assistant Secretary)。



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