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權傾天下從當選村長開始?解構香港村代表選舉

香港村代表選舉左右27名當然區議員、1名立法會議員,以及26名特首選委的產生;原居民村長擁有簽發丁屋的生殺大權。這些權力,卻源自漏洞百出的選舉制度,以及不透明的鄉事架構。


作為全港投票率最高的選舉,村代表選舉表面上只是「新界鄉村人」的事,實際上卻左右全港27個當然區議員、1個立法會功能組別議員,以及26個特首選委的產生。 攝:Stanley Leung/端傳媒
作為全港投票率最高的選舉,村代表選舉表面上只是「新界鄉村人」的事,實際上卻左右全港27個當然區議員、1個立法會功能組別議員,以及26個特首選委的產生。 攝:Stanley Leung/端傳媒

海下,一個位於香港東北角落,以水質清澈而聞名的地方,有一個曾在英國皇家空軍駕駛戰鬥機、現為國泰資深機師的「鬼佬」(外國人)—— David Newbery。今年,他將第四度在村代表選舉挑戰當地原居民,角逐村長一職。

作為全港投票率最高(通常6成以上)的選舉,村代表選舉卻鮮有出現在公眾視野。直至去年年底,立法會議員朱凱廸參選村代表被指「隱晦支持港獨是港人選項」而喪失參選資格,「選村長」一詞頓時成了搜尋關鍵字。不過,朱凱廸原來提倡的鄉事改革願景,卻被這件DQ事件遮蓋得無影無縱。

這個村長選舉,表面上只是「新界鄉村人」的事,實際上卻左右全港27個當然區議員、1個立法會功能組別議員,以及26個特首選委的產生。劉皇發、何君堯、侯志強、梁福元等響噹噹的人馬,也不過是從一個小小的村長做起。若作為「原居民村長」,更可操核實原居民身份、簽發丁屋的生殺大權。

提起鄉事選舉,很多人馬上聯想起丁屋政策,更把選舉視為非原居民挑戰原居民權益的舞台。不過,Newbery 反對的並不是丁權:「我條村曾有三個原居民申請建丁屋,我覺得沒有問題,我完全支持,這是他們應得的。」去年,Newbery 與立法會議員朱凱廸、區議員司馬文等人推出了《綠色鄉村約章》,希望推動村選民主改革。對他們來說,設計漏洞百出的鄉郊選舉,加上整個毫不透明卻掌握重大權力的鄉事架構,才是他們心中需要撼動的制度。

村長:狗打架都關我事

村長是不是都已七、八十歲,特別德高望重,平時在村內行走也會受村民前呼後擁?村長平日忙甚麼?我們跟研究新界歷史、擁有碩士學歷的 90 後原居民村長鄭世亮,走入沙頭角南涌了解過。

距離粉嶺火車站 20分鐘車程,我們來到沙頭角南涌。這裏彼鄰鹿頸,面對沙頭角海,三面環山,共有四條單姓村。鄭世亮指住一條平平無奇的水泥路說:「比如說要在這裏鋪光纖,看起來是一條直路,在市區很簡單,但在村會涉及不同業權。有政府的,有A君、B君、C君的,也有祖堂地,總會有人走出來反對。村長的責任就是與政府解釋,安撫他們(業權人)。」有時村民也會因為風水反對工程,例如涉及原居民祖墳,村長更要與各方磋商,由政府出錢做法事。

90 後原居民村長鄭世亮與父親鄭光明。

90 後原居民村長鄭世亮與父親鄭光明。攝:Stanley Leung/端傳媒

鄭世亮的父親鄭光明也是村長。現時新界實行「雙村長制」,鄭光明擔任了南涌原居民村長 16 年,這一屆自己轉任居民村長,原有席位則由兒子鄭世亮「接棒」。鄭光明笑說,村內曾有兩家人的狗打架,村民也會要求他主持公道。

自 2003 年起,每條村一般有兩名「村長」,分別為「原居民代表」及「居民代表」,是為雙村長制。「原居民代表」有權處理一切與原居民合法傳統權益的事務,包括在原居民申請丁屋及葬權時「簽紙」核實原居民身份。因此,村長收幾十萬元港幣「丁屋利是」的事件亦時有所聞,而「居民代表」則不可處理一切有關原居民的事務。除此以外,兩者同樣代表村民向政府反映意見、就村務與官員溝通。

由於地處偏僻,南涌鮮有外來戶,村民以原居民為主,亦沒有發展商感興趣。不過,很多其他鄉村的情況並非如此。曾有傳媒報導,有村長疑似容許外人於拒絕發展的村民屋外及農地傾倒泥頭(建築廢物),亦有村長非法霸佔官地作為停車場,出租予村民圖利自肥。由於村長所在的鄉事委員會可率先洞悉政府發展計劃,一些村長便可佔得先機與發展商合作,甚至安排套丁圖利。

套丁

沒有土地但擁有建屋權的男丁,與擁有地皮但沒有丁權的發展商私下交易(未經政府批准及補地價),地產商給予原居民金錢,原居民將丁權轉讓予發展商建屋,這做法稱為「套丁」。

圖:端傳媒設計部

不長住村內的原居民代表

因為有居住年期限制,現時鄉郊代表選舉的選民登記獨立於立法會和區議會選舉。但 Newbery 質疑,無論是選民或參選人的資格,政府現有政策一直難以核實,甚至有不符資格的候選人當選。

根據現有法例,要成為鄉郊選舉中「居民代表」選民,必須在鄉村住滿 3 年。若要參選「居民代表」,則要在村內住滿 6 年,原居民或非原居民均可參選。不過,只要你是原居民,即使現時已不再住於村內,仍可參選「原居民代表」。

Newbery 曾在 2011年入稟法院,挑戰其競選對手、現任海下居民代表翁天生的參選資格。Newbery 向法院出示翁天生及其妻子的出入境紀錄,證明翁天生在 2006 年至 2011 年期間,只有 45% 時間在港。根據庭上紀錄,裁判官黃汝榮指:「我必須承認數字不會說謊......但我必須考慮到翁天生及傅美玲(譯音,翁天生妻子)於海下的家庭、社交和商業聯繫,我認為他們符合海下居民代表的參選資格。」

到底已移民外國,但在港主要住址仍為鄉村的人,是否有資格成為居民代表選民,甚至參選?民政事務總署發言人周佑徽表示,法例訂明「居民代表」選民必須在三年內主要居住於現有鄉村,若該人已移居外國,因其「主要住址」已不再是該村,便不符合資格參選及投票。對於一年有多少日住於村內才算是「主要住址」,發言人沒有回應。

Newbery 2011年入稟法院的庭上紀錄,裁判官黃汝榮考慮到翁天生及傅美玲(譯音,翁天生妻子)於海下的家庭、社交和商業聯繫,認為他們符合海下居民代表的參選資格。
Newbery 2011年入稟法院的庭上紀錄,裁判官黃汝榮考慮到翁天生及傅美玲(譯音,翁天生妻子)於海下的家庭、社交和商業聯繫,認為他們符合海下居民代表的參選資格。
Newbery 2011年入稟法院的庭上紀錄,裁判官黃汝榮考慮到翁天生及傅美玲(譯音,翁天生妻子)於海下的家庭、社交和商業聯繫,認為他們符合海下居民代表的參選資格。
Newbery 2011年入稟法院的庭上紀錄,裁判官黃汝榮考慮到翁天生及傅美玲(譯音,翁天生妻子)於海下的家庭、社交和商業聯繫,認為他們符合海下居民代表的參選資格。

與翁天生為同一家族成員、於海下經營士多的老闆娘翁太向記者確認,現任居民代表翁天生因病經常於外國就醫,故「有時不在香港」。對於 Newbery 提出自己在海下的時間比兩名村長都多,翁太亦同意。

「原居民村長」不須住於村內,「居民村長」實際上不住在村內卻仍可繼續擔任村長,Newbery 慨歎:「村民(的生活)基本上由不住在村內的人所控制,真正住在村內的村民意見永遠不被諮詢。」他多次參選,其中一個原因就是要為真正的村民發聲。

第四度在村代表選舉中角逐村長的國泰資深機師 David Newbery。

第四度在村代表選舉中角逐村長的國泰資深機師 David Newbery。攝:Stanley Leung/端傳媒

可疑選民不限於海下,更不限於「居民代表」選民。原居民到底是不是當地原居民,有沒有資格投票,甚至參選,曾經也發生過爭議。2011年,沙頭角鹿頸陳屋村選落敗人陳志成入稟法院,質疑當選人陳觀華及另外100多名選民的原居民身份。最終法庭裁定選舉結果無效,該村要進行補選。

對比「居民」,「原居民」身份更難查核。政府現時並沒有原居民的統一名冊,在處理涉及原居民權益時,原居民身份僅由「原居民代表」簽紙確認。當村選原居民資格有可疑,公眾可向選舉主任投訴,再交由法庭處理。

無例可循的鄉事委員會

村長選舉的另一個關鍵點,與鄉事架構第二層的「鄉事委員會」有關。村代表當選後自動進入鄉事委員會,並有權參選鄉委會主席。全港 27 個鄉事委員會主席均會自動成為當然區議員,政府亦會就鄉郊發展及地區事務先諮詢鄉委會意見,著名的「橫洲摸底」便是其中一例。換言之,鄉委會可影響公共決議及資源分配。然而,鄉委會選舉過程、會議紀錄、成員名單等完全不公開,鄉委會組成亦不受法例規管。

圖:端傳媒設計部

立法會議員朱凱廸批評,鄉事架構有三大問題——代表性成疑、行事不透明、缺乏向民眾負責制度。挑戰海下村長一職的 Newbery 更表示:「雖然村代表選舉受法例嚴格監管,但上一層的鄉事委員會卻無例可循,他們卻做甚麼根本沒有人知道,儼如一個秘密社團 (secert society)!」

外界一般認為,鄉事委員會主席由村長互選產生。不過,記者發現,現時全港 27 名鄉委會主席中,共有 4 人不是任何鄉村的現任原居民代表或居民代表。4人包括:沙田鄉委會主席莫錦貴、西貢北約鄉委會主席李耀斌、荃灣鄕委會主席鍾偉平,以及大埔鄉委會主席兼鄉議局副主席張學明。

研究新界鄉事政治的沙頭角南涌原居民村長鄭世亮透露,由於每個鄉事委員會都有各自的規章,除了各村長外,部份鄉委會成員亦包括某某漁民代表、某某農商會主席等人,故會出現鄉委會主席非現任村長的情況。民政事務總署表示,鄉事委員會主席選舉按照《鄉事委員會選舉範則》進行,候選人須為鄉委會的執行委員。記者再追問何人能成為「執行委員」,民政署回應指「各鄉事委員會的組織章程訂明該會大會會員的組成及資格」。

朱凱廸指,鄉委會主席由成員互選間接產生,普通村民與鄉委會主席可謂毫無關係,但主席卻代表了整個鄉,代表性明顯有問題。朱凱廸建議將鄉事委員會間接選舉改為類似超級區議會的直接選舉,即只有村代表才能成為主席候選人,再交由全體鄉民投票,以彰顯鄉委會代表性。「現在(鄉委會)基本上是一個密室談判,以及派系內鬥的結果,不能反映一般人(村民)的意志。」

被奪村代表參選資格的立法會議員朱凱廸。

被奪村代表參選資格的立法會議員朱凱廸。攝:林振東/端傳媒

「私人社團」的主席自動成為當然區議員

與區議會一樣,鄉事委員會可就地方事宜向政府提供意見,亦會與民政署商討地區事務。不過,即使鄉事委員會同樣掌握公權力,現時香港卻沒有法例明確訂明其組成、職能等等,鄉委會的會議議程、會議紀錄從不公開,被批行事不透明,外界無從監察。

不過,身在鄉事委員會內、已擔任沙頭角南涌村長16年的鄭光明並不同意外界批評:「我們不是無法無天,是受到規範。」他表示,鄉事委員會每次會議都有錄音和筆記,會議記錄都是公開的;當涉及政府部門,官員都會列席,鄉委會並不是一言堂。

記者曾致電沙頭角鄉事委員會,要求查閱會議紀錄,職員表示相關紀錄不公開,建議記者轉向民政事務總署索取副本,民政事務總署職員否認可以提供副本,叫記者直接與鄉事委員會聯絡。記者再致電沙頭角鄉事委員會,該會職員指,如村民欲查閱會議紀錄,可向該村村長聯繫,再由村長安排,公眾人士則無權查閱。記者追問是否必須透過村長,職員回應指:「當然!不然選村長來幹甚麼?」

新任南涌原居民村長、鄭光明之子鄭世亮對新界鄉事組織素有研究,他表示,鄉事委員會在法例上是私人社團,根據社團條例註冊,並非公營機構。加上鄉事委員會涉及很多原居民祖堂資產、遺產分配等私隱,故不會對外開放。「正如中華廠商會選主席,他們都不會說主席有幾多票,因為這是一個私人社團。所以它的會議紀錄不公開,那都合理啊!」記者表示,但鄉事委員會主席可任當然區議員,鄭世亮回應:「這是一個比較弔詭的位。」

對於鄉議局操作不透明,外界要求開放檔案,鄭世亮笑說:「我做歷史研究,當然覺得(開放檔案)好啦!我覺得除了很內部和涉及私隱的部份外,大會的東西可以放出來,因為始終你主席在(立法會)功能組別有一席位。」

鄉事選舉制度有利原居民

在村代表點票中心,除了有一眾身穿黑衣、手戴金錶的中年大叔,以及身穿桃紅、鮮紫色的中年大媽聚集外,亦可從點票桌上看到村代表選舉與其他選舉的不同。正常用作點票的透明膠盤會貼上1234等候選人號碼,工作人員會將選票放入相應膠盤;但在村代表選舉中,部份膠盤貼上多於一個號碼,如1;3、1;4、2;3等等。這意味著在村代表選舉中,部份選民可在選票上作出多於一個選擇。

村代表選舉中,部份膠兜會貼上多於一個號碼,如1;3、1;4、2;3等等。這意味著在村代表選舉中,部份選民可在選票上作出多於一個選擇。

村代表選舉中,部份膠兜會貼上多於一個號碼,如1;3、1;4、2;3等等。這意味著在村代表選舉中,部份選民可在選票上作出多於一個選擇。攝:Stanley Leung/端傳媒

這個情況與雙村長制無關。因「原居民代表」和「居民代表」的選民名單和候選人不同,兩者是分開進行的,上述情況只會出現於「原居民代表」選舉。與每條村只選出一個「居民代表」不同,每條村選出多少個「原居民代表」,與該條村的原居民人數有關,故部份原居民較多的村落,可產生多於一個原居民村長。舉例來說,打鼓嶺坪洋村共有 4 個原居民代表,粉嶺龍躍頭則可產生 3 名原居民代表。

據民政事務總署提供的資料,政府在 2003 年頒布《村代表選舉條例》時,依據新界鄉村的傳統及當時現存的村代表數目,訂定每條鄉村需選出的原居民代表人數,由 1 至 5 名不等。現時全港共有 136 條村需按照法例選出多於一名原居民代表。

據鄉郊代表選舉規定,只要是鄉村的原居民,無論是否仍然居住於村內,仍可投票選出「原居民代表」。至於「居民代表」,則必須仍居於村內。舉例來說:若一條村有 2 席「原居民代表」、 1 席「居民代表」——仍居於村內的原居民共有 3 票,已搬離該村的原居民有 2 票,住於村內的非原居民只得 1 票。

現時全港共有 603 條原居鄉村,共選出 789 個原居民代表;695 條現有鄉村,共選出 695 個居民代表。由於部份村落為非原居民鄉村,故「原居鄉村」數量比現有鄉村數量少。不過,因為上述部份鄉村會選出多於 1 名原居民代表,故「原居民代表」數量較「居民代表」數量多。加上原居民亦可出任「居民代表」,意味著有更多人可代表原居民的聲音,原居民也有更大機會當上鄉事委員會主席和當然區議員。

表面上,現時鄉事選舉制度似乎對原居民較有利;不過,朱凱廸認為不應把這一點放大,令原居民和非原居民對立:「這部份關乎原居民本身的歷史,我覺得不需要將之放於一個很高的位置去挑戰它。不是說我們(非原居民)人比你多,現在要話事。我主張鄉委會一人一票產生,其實是把票還給主要是原居民的人,讓他們可以找一個自己能監察的人去做整個鄉的代表。」

改革鄉郊選舉非為針對原居民權利

在土地短缺,樓價過高的今日,很多人要求檢討丁屋政策,甚至提倡取消丁權,釋放土地用作起樓。原居民聽到朱凱廸等人說要改革鄉郊選舉,反應更大,認為這一切都是衝著自己而來,最終目的是為了消滅原居民受法律所保障的權利,甚至消滅鄉村。

朱凱廸:現在大家都覺得香港不需要那麼多農地、海洋、預留丁屋地,全部都用來起樓,那其實是跌進了一種被建構出來的迷思中。

朱凱廸:現在大家都覺得香港不需要那麼多農地、海洋、預留丁屋地,全部都用來起樓,那其實是跌進了一種被建構出來的迷思中。攝:Stanley Leung/端傳媒

不過,朱凱廸卻這樣說:「其實為甚麼要有村選、要有鄉郊代表?就是為了抑制 urbanization (城鎮化)的衝動。」但現實卻是,有少數有既得利益的原居民領袖,與發展商合作,再煽動原居民和非原居民的對立,無人面對真正的問題。

朱凱廸分析,現時香港社會普遍有種心態,要把鄉村完全發展,土地不用作建丁屋,就是為了起幾十層高的大廈。「丁屋其實是一個鄉郊的 Housing Policy,為甚麼鄉郊環境不能有自己的房屋類型?但現在大家都覺得香港不需要那麼多農地、海洋、預留丁屋地,全部都用來起樓,那其實是跌進了一種被建構出來的迷思中。」

「現在問題是一些鄉郊代表沒有從自身的可持續發展去思考,反而主動配合城市化,這個很奇怪,即有些人在裡應外合的消滅自己。」朱凱廸強調,村選須改革是因為背後涉及巨大的權力和利益,但現有制度卻有如密室操作,服務地主,而非從鄉郊本位去思考。

對於村選的未來,無論是改革派的 Newbery 和朱凱廸,還是原居民如鄭世亮父子,都希望有更多香港人可以關心這個四年一度的鄉郊選舉,以至整個新界鄉事制度。

鄭世亮覺得,幸好自 2003 年後出現了雙村長制,讓非原居民也能參與其中,令村長代表性和合法性提高。「(外界)只有提及丁權時才會想起鄉議局,其他時間都不會談及它,但它每天其實在做很多民政工作......你這樣拉人進去(參選),讓多些人去了解新界到底是甚麼,我覺得是一件好事。」

朱凱廸觀察到現時有很多村開始沒有人參選,或仍然由老人把持村長之位,或令整個鄉村系統變得更脆弱,甚至瓦解。他不奢望整個香港都關心鄉村,只希望當中的人能維持與土地的聯繫:「首先做了一步,就是令選擇住在鄉村的人找到一個關心(鄉村)的理由,然後參與更多。令鄉郊發展到一個良性的政治文化,其實已經好好。」

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