权倾天下从当选村长开始？解构香港村代表选举

海下，一个位于香港东北角落，以水质清澈而闻名的地方，有一个曾在英国皇家空军驾驶战斗机、现为国泰资深机师的“鬼佬”（外国人）—— David Newbery。今年，他将第四度在村代表选举挑战当地原居民，角逐村长一职。

作为全港投票率最高（通常6成以上）的选举，村代表选举却鲜有出现在公众视野。直至去年年底，立法会议员朱凯廸参选村代表被指“隐晦支持港独是港人选项”而丧失参选资格，“选村长”一词顿时成了搜寻关键字。不过，朱凯廸原来提倡的乡事改革愿景，却被这件DQ事件遮盖得无影无纵。

这个村长选举，表面上只是“新界乡村人”的事，实际上却左右全港27个当然区议员、1个立法会功能组别议员，以及26个特首选委的产生。刘皇发、何君尧、侯志强、梁福元等响当当的人马，也不过是从一个小小的村长做起。若作为“原居民村长”，更可操核实原居民身份、签发丁屋的生杀大权。

提起乡事选举，很多人马上联想起丁屋政策，更把选举视为非原居民挑战原居民权益的舞台。不过，Newbery 反对的并不是丁权：“我条村曾有三个原居民申请建丁屋，我觉得没有问题，我完全支持，这是他们应得的。”去年，Newbery 与立法会议员朱凯廸、区议员司马文等人推出了《绿色乡村约章》，希望推动村选民主改革。对他们来说，设计漏洞百出的乡郊选举，加上整个毫不透明却掌握重大权力的乡事架构，才是他们心中需要撼动的制度。

村长：狗打架都关我事

村长是不是都已七、八十岁，特别德高望重，平时在村内行走也会受村民前呼后拥？村长平日忙甚么？我们跟研究新界历史、拥有硕士学历的 90 后原居民村长郑世亮，走入沙头角南涌了解过。

距离粉岭火车站 20分钟车程，我们来到沙头角南涌。这里彼邻鹿颈，面对沙头角海，三面环山，共有四条单姓村。郑世亮指住一条平平无奇的水泥路说：“比如说要在这里铺光纤，看起来是一条直路，在市区很简单，但在村会涉及不同业权。有政府的，有A君、B君、C君的，也有祖堂地，总会有人走出来反对。村长的责任就是与政府解释，安抚他们（业权人）。”有时村民也会因为风水反对工程，例如涉及原居民祖坟，村长更要与各方磋商，由政府出钱做法事。

郑世亮的父亲郑光明也是村长。现时新界实行“双村长制”，郑光明担任了南涌原居民村长 16 年，这一届自己转任居民村长，原有席位则由儿子郑世亮“接棒”。郑光明笑说，村内曾有两家人的狗打架，村民也会要求他主持公道。

自 2003 年起，每条村一般有两名“村长”，分别为“原居民代表”及“居民代表”，是为双村长制。“原居民代表”有权处理一切与原居民合法传统权益的事务，包括在原居民申请丁屋及葬权时“签纸”核实原居民身份。因此，村长收几十万元港币“丁屋利是”的事件亦时有所闻，而“居民代表”则不可处理一切有关原居民的事务。除此以外，两者同样代表村民向政府反映意见、就村务与官员沟通。

由于地处偏僻，南涌鲜有外来户，村民以原居民为主，亦没有发展商感兴趣。不过，很多其他乡村的情况并非如此。曾有传媒报导，有村长疑似容许外人于拒绝发展的村民屋外及农地倾倒泥头（建筑废物），亦有村长非法霸占官地作为停车场，出租予村民图利自肥。由于村长所在的乡事委员会可率先洞悉政府发展计划，一些村长便可占得先机与发展商合作，甚至安排套丁图利。

套丁

不长住村内的原居民代表

因为有居住年期限制，现时乡郊代表选举的选民登记独立于立法会和区议会选举。但 Newbery 质疑，无论是选民或参选人的资格，政府现有政策一直难以核实，甚至有不符资格的候选人当选。

根据现有法例，要成为乡郊选举中“居民代表”选民，必须在乡村住满 3 年。若要参选“居民代表”，则要在村内住满 6 年，原居民或非原居民均可参选。不过，只要你是原居民，即使现时已不再住于村内，仍可参选“原居民代表”。

Newbery 曾在 2011年入禀法院，挑战其竞选对手、现任海下居民代表翁天生的参选资格。Newbery 向法院出示翁天生及其妻子的出入境纪录，证明翁天生在 2006 年至 2011 年期间，只有 45% 时间在港。根据庭上纪录，裁判官黄汝荣指：“我必须承认数字不会说谎……但我必须考虑到翁天生及傅美玲（译音，翁天生妻子）于海下的家庭、社交和商业联系，我认为他们符合海下居民代表的参选资格。”

到底已移民外国，但在港主要住址仍为乡村的人，是否有资格成为居民代表选民，甚至参选？民政事务总署发言人周佑徽表示，法例订明“居民代表”选民必须在三年内主要居住于现有乡村，若该人已移居外国，因其“主要住址”已不再是该村，便不符合资格参选及投票。对于一年有多少日住于村内才算是“主要住址”，发言人没有回应。

与翁天生为同一家族成员、于海下经营士多的老板娘翁太向记者确认，现任居民代表翁天生因病经常于外国就医，故“有时不在香港”。对于 Newbery 提出自己在海下的时间比两名村长都多，翁太亦同意。

“原居民村长”不须住于村内，“居民村长”实际上不住在村内却仍可继续担任村长，Newbery 慨叹：“村民（的生活）基本上由不住在村内的人所控制，真正住在村内的村民意见永远不被咨询。”他多次参选，其中一个原因就是要为真正的村民发声。

可疑选民不限于海下，更不限于“居民代表”选民。原居民到底是不是当地原居民，有没有资格投票，甚至参选，曾经也发生过争议。2011年，沙头角鹿颈陈屋村选落败人陈志成入禀法院，质疑当选人陈观华及另外100多名选民的原居民身份。最终法庭裁定选举结果无效，该村要进行补选。

对比“居民”，“原居民”身份更难查核。政府现时并没有原居民的统一名册，在处理涉及原居民权益时，原居民身份仅由“原居民代表”签纸确认。当村选原居民资格有可疑，公众可向选举主任投诉，再交由法庭处理。

无例可循的乡事委员会

村长选举的另一个关键点，与乡事架构第二层的“乡事委员会”有关。村代表当选后自动进入乡事委员会，并有权参选乡委会主席。全港 27 个乡事委员会主席均会自动成为当然区议员，政府亦会就乡郊发展及地区事务先咨询乡委会意见，著名的“横洲摸底”便是其中一例。换言之，乡委会可影响公共决议及资源分配。然而，乡委会选举过程、会议纪录、成员名单等完全不公开，乡委会组成亦不受法例规管。

立法会议员朱凯廸批评，乡事架构有三大问题——代表性成疑、行事不透明、缺乏向民众负责制度。挑战海下村长一职的 Newbery 更表示：“虽然村代表选举受法例严格监管，但上一层的乡事委员会却无例可循，他们却做甚么根本没有人知道，俨如一个秘密社团 (secert society)！”

外界一般认为，乡事委员会主席由村长互选产生。不过，记者发现，现时全港 27 名乡委会主席中，共有 4 人不是任何乡村的现任原居民代表或居民代表。4人包括：沙田乡委会主席莫锦贵、西贡北约乡委会主席李耀斌、荃湾鄕委会主席钟伟平，以及大埔乡委会主席兼乡议局副主席张学明。

研究新界乡事政治的沙头角南涌原居民村长郑世亮透露，由于每个乡事委员会都有各自的规章，除了各村长外，部份乡委会成员亦包括某某渔民代表、某某农商会主席等人，故会出现乡委会主席非现任村长的情况。民政事务总署表示，乡事委员会主席选举按照《乡事委员会选举范则》进行，候选人须为乡委会的执行委员。记者再追问何人能成为“执行委员”，民政署回应指“各乡事委员会的组织章程订明该会大会会员的组成及资格”。

朱凯廸指，乡委会主席由成员互选间接产生，普通村民与乡委会主席可谓毫无关系，但主席却代表了整个乡，代表性明显有问题。朱凯廸建议将乡事委员会间接选举改为类似超级区议会的直接选举，即只有村代表才能成为主席候选人，再交由全体乡民投票，以彰显乡委会代表性。“现在（乡委会）基本上是一个密室谈判，以及派系内斗的结果，不能反映一般人（村民）的意志。”

“私人社团”的主席自动成为当然区议员

与区议会一样，乡事委员会可就地方事宜向政府提供意见，亦会与民政署商讨地区事务。不过，即使乡事委员会同样掌握公权力，现时香港却没有法例明确订明其组成、职能等等，乡委会的会议议程、会议纪录从不公开，被批行事不透明，外界无从监察。

不过，身在乡事委员会内、已担任沙头角南涌村长16年的郑光明并不同意外界批评：“我们不是无法无天，是受到规范。”他表示，乡事委员会每次会议都有录音和笔记，会议记录都是公开的；当涉及政府部门，官员都会列席，乡委会并不是一言堂。

记者曾致电沙头角乡事委员会，要求查阅会议纪录，职员表示相关纪录不公开，建议记者转向民政事务总署索取副本，民政事务总署职员否认可以提供副本，叫记者直接与乡事委员会联络。记者再致电沙头角乡事委员会，该会职员指，如村民欲查阅会议纪录，可向该村村长联系，再由村长安排，公众人士则无权查阅。记者追问是否必须透过村长，职员回应指：“当然！不然选村长来干甚么？”

新任南涌原居民村长、郑光明之子郑世亮对新界乡事组织素有研究，他表示，乡事委员会在法例上是私人社团，根据社团条例注册，并非公营机构。加上乡事委员会涉及很多原居民祖堂资产、遗产分配等私隐，故不会对外开放。“正如中华厂商会选主席，他们都不会说主席有几多票，因为这是一个私人社团。所以它的会议纪录不公开，那都合理啊！”记者表示，但乡事委员会主席可任当然区议员，郑世亮回应：“这是一个比较吊诡的位。”

对于乡议局操作不透明，外界要求开放档案，郑世亮笑说：“我做历史研究，当然觉得（开放档案）好啦！我觉得除了很内部和涉及私隐的部份外，大会的东西可以放出来，因为始终你主席在（立法会）功能组别有一席位。”

乡事选举制度有利原居民

在村代表点票中心，除了有一众身穿黑衣、手戴金表的中年大叔，以及身穿桃红、鲜紫色的中年大妈聚集外，亦可从点票桌上看到村代表选举与其他选举的不同。正常用作点票的透明胶盘会贴上1234等候选人号码，工作人员会将选票放入相应胶盘；但在村代表选举中，部份胶盘贴上多于一个号码，如1；3、1；4、2；3等等。这意味著在村代表选举中，部份选民可在选票上作出多于一个选择。

这个情况与双村长制无关。因“原居民代表”和“居民代表”的选民名单和候选人不同，两者是分开进行的，上述情况只会出现于“原居民代表”选举。与每条村只选出一个“居民代表”不同，每条村选出多少个“原居民代表”，与该条村的原居民人数有关，故部份原居民较多的村落，可产生多于一个原居民村长。举例来说，打鼓岭坪洋村共有 4 个原居民代表，粉岭龙跃头则可产生 3 名原居民代表。

据民政事务总署提供的资料，政府在 2003 年颁布《村代表选举条例》时，依据新界乡村的传统及当时现存的村代表数目，订定每条乡村需选出的原居民代表人数，由 1 至 5 名不等。现时全港共有 136 条村需按照法例选出多于一名原居民代表。

据乡郊代表选举规定，只要是乡村的原居民，无论是否仍然居住于村内，仍可投票选出“原居民代表”。至于“居民代表”，则必须仍居于村内。举例来说：若一条村有 2 席“原居民代表”、 1 席“居民代表”——仍居于村内的原居民共有 3 票，已搬离该村的原居民有 2 票，住于村内的非原居民只得 1 票。

现时全港共有 603 条原居乡村，共选出 789 个原居民代表；695 条现有乡村，共选出 695 个居民代表。由于部份村落为非原居民乡村，故“原居乡村”数量比现有乡村数量少。不过，因为上述部份乡村会选出多于 1 名原居民代表，故“原居民代表”数量较“居民代表”数量多。加上原居民亦可出任“居民代表”，意味著有更多人可代表原居民的声音，原居民也有更大机会当上乡事委员会主席和当然区议员。

表面上，现时乡事选举制度似乎对原居民较有利；不过，朱凯廸认为不应把这一点放大，令原居民和非原居民对立：“这部份关乎原居民本身的历史，我觉得不需要将之放于一个很高的位置去挑战它。不是说我们（非原居民）人比你多，现在要话事。我主张乡委会一人一票产生，其实是把票还给主要是原居民的人，让他们可以找一个自己能监察的人去做整个乡的代表。”

改革乡郊选举非为针对原居民权利

在土地短缺，楼价过高的今日，很多人要求检讨丁屋政策，甚至提倡取消丁权，释放土地用作起楼。原居民听到朱凯廸等人说要改革乡郊选举，反应更大，认为这一切都是冲著自己而来，最终目的是为了消灭原居民受法律所保障的权利，甚至消灭乡村。

不过，朱凯廸却这样说：“其实为甚么要有村选、要有乡郊代表？就是为了抑制 urbanization （城镇化）的冲动。”但现实却是，有少数有既得利益的原居民领袖，与发展商合作，再煽动原居民和非原居民的对立，无人面对真正的问题。

朱凯廸分析，现时香港社会普遍有种心态，要把乡村完全发展，土地不用作建丁屋，就是为了起几十层高的大厦。“丁屋其实是一个乡郊的 Housing Policy，为甚么乡郊环境不能有自己的房屋类型？但现在大家都觉得香港不需要那么多农地、海洋、预留丁屋地，全部都用来起楼，那其实是跌进了一种被建构出来的迷思中。”

“现在问题是一些乡郊代表没有从自身的可持续发展去思考，反而主动配合城市化，这个很奇怪，即有些人在里应外合的消灭自己。”朱凯廸强调，村选须改革是因为背后涉及巨大的权力和利益，但现有制度却有如密室操作，服务地主，而非从乡郊本位去思考。

对于村选的未来，无论是改革派的 Newbery 和朱凯廸，还是原居民如郑世亮父子，都希望有更多香港人可以关心这个四年一度的乡郊选举，以至整个新界乡事制度。

郑世亮觉得，幸好自 2003 年后出现了双村长制，让非原居民也能参与其中，令村长代表性和合法性提高。“（外界）只有提及丁权时才会想起乡议局，其他时间都不会谈及它，但它每天其实在做很多民政工作……你这样拉人进去（参选），让多些人去了解新界到底是甚么，我觉得是一件好事。”

朱凯廸观察到现时有很多村开始没有人参选，或仍然由老人把持村长之位，或令整个乡村系统变得更脆弱，甚至瓦解。他不奢望整个香港都关心乡村，只希望当中的人能维持与土地的联系：“首先做了一步，就是令选择住在乡村的人找到一个关心（乡村）的理由，然后参与更多。令乡郊发展到一个良性的政治文化，其实已经好好。”