權傾天下從當選村長開始？解構香港村代表選舉

海下，一個位於香港東北角落，以水質清澈而聞名的地方，有一個曾在英國皇家空軍駕駛戰鬥機、現為國泰資深機師的「鬼佬」（外國人）—— David Newbery。今年，他將第四度在村代表選舉挑戰當地原居民，角逐村長一職。

作為全港投票率最高（通常6成以上）的選舉，村代表選舉卻鮮有出現在公眾視野。直至去年年底，立法會議員朱凱廸參選村代表被指「隱晦支持港獨是港人選項」而喪失參選資格，「選村長」一詞頓時成了搜尋關鍵字。不過，朱凱廸原來提倡的鄉事改革願景，卻被這件DQ事件遮蓋得無影無縱。

這個村長選舉，表面上只是「新界鄉村人」的事，實際上卻左右全港27個當然區議員、1個立法會功能組別議員，以及26個特首選委的產生。劉皇發、何君堯、侯志強、梁福元等響噹噹的人馬，也不過是從一個小小的村長做起。若作為「原居民村長」，更可操核實原居民身份、簽發丁屋的生殺大權。

提起鄉事選舉，很多人馬上聯想起丁屋政策，更把選舉視為非原居民挑戰原居民權益的舞台。不過，Newbery 反對的並不是丁權：「我條村曾有三個原居民申請建丁屋，我覺得沒有問題，我完全支持，這是他們應得的。」去年，Newbery 與立法會議員朱凱廸、區議員司馬文等人推出了《綠色鄉村約章》，希望推動村選民主改革。對他們來說，設計漏洞百出的鄉郊選舉，加上整個毫不透明卻掌握重大權力的鄉事架構，才是他們心中需要撼動的制度。

村長：狗打架都關我事

村長是不是都已七、八十歲，特別德高望重，平時在村內行走也會受村民前呼後擁？村長平日忙甚麼？我們跟研究新界歷史、擁有碩士學歷的 90 後原居民村長鄭世亮，走入沙頭角南涌了解過。

距離粉嶺火車站 20分鐘車程，我們來到沙頭角南涌。這裏彼鄰鹿頸，面對沙頭角海，三面環山，共有四條單姓村。鄭世亮指住一條平平無奇的水泥路說：「比如說要在這裏鋪光纖，看起來是一條直路，在市區很簡單，但在村會涉及不同業權。有政府的，有A君、B君、C君的，也有祖堂地，總會有人走出來反對。村長的責任就是與政府解釋，安撫他們（業權人）。」有時村民也會因為風水反對工程，例如涉及原居民祖墳，村長更要與各方磋商，由政府出錢做法事。

鄭世亮的父親鄭光明也是村長。現時新界實行「雙村長制」，鄭光明擔任了南涌原居民村長 16 年，這一屆自己轉任居民村長，原有席位則由兒子鄭世亮「接棒」。鄭光明笑說，村內曾有兩家人的狗打架，村民也會要求他主持公道。

自 2003 年起，每條村一般有兩名「村長」，分別為「原居民代表」及「居民代表」，是為雙村長制。「原居民代表」有權處理一切與原居民合法傳統權益的事務，包括在原居民申請丁屋及葬權時「簽紙」核實原居民身份。因此，村長收幾十萬元港幣「丁屋利是」的事件亦時有所聞，而「居民代表」則不可處理一切有關原居民的事務。除此以外，兩者同樣代表村民向政府反映意見、就村務與官員溝通。

由於地處偏僻，南涌鮮有外來戶，村民以原居民為主，亦沒有發展商感興趣。不過，很多其他鄉村的情況並非如此。曾有傳媒報導，有村長疑似容許外人於拒絕發展的村民屋外及農地傾倒泥頭（建築廢物），亦有村長非法霸佔官地作為停車場，出租予村民圖利自肥。由於村長所在的鄉事委員會可率先洞悉政府發展計劃，一些村長便可佔得先機與發展商合作，甚至安排套丁圖利。

套丁

不長住村內的原居民代表

因為有居住年期限制，現時鄉郊代表選舉的選民登記獨立於立法會和區議會選舉。但 Newbery 質疑，無論是選民或參選人的資格，政府現有政策一直難以核實，甚至有不符資格的候選人當選。

根據現有法例，要成為鄉郊選舉中「居民代表」選民，必須在鄉村住滿 3 年。若要參選「居民代表」，則要在村內住滿 6 年，原居民或非原居民均可參選。不過，只要你是原居民，即使現時已不再住於村內，仍可參選「原居民代表」。

Newbery 曾在 2011年入稟法院，挑戰其競選對手、現任海下居民代表翁天生的參選資格。Newbery 向法院出示翁天生及其妻子的出入境紀錄，證明翁天生在 2006 年至 2011 年期間，只有 45% 時間在港。根據庭上紀錄，裁判官黃汝榮指：「我必須承認數字不會說謊……但我必須考慮到翁天生及傅美玲（譯音，翁天生妻子）於海下的家庭、社交和商業聯繫，我認為他們符合海下居民代表的參選資格。」

到底已移民外國，但在港主要住址仍為鄉村的人，是否有資格成為居民代表選民，甚至參選？民政事務總署發言人周佑徽表示，法例訂明「居民代表」選民必須在三年內主要居住於現有鄉村，若該人已移居外國，因其「主要住址」已不再是該村，便不符合資格參選及投票。對於一年有多少日住於村內才算是「主要住址」，發言人沒有回應。

與翁天生為同一家族成員、於海下經營士多的老闆娘翁太向記者確認，現任居民代表翁天生因病經常於外國就醫，故「有時不在香港」。對於 Newbery 提出自己在海下的時間比兩名村長都多，翁太亦同意。

「原居民村長」不須住於村內，「居民村長」實際上不住在村內卻仍可繼續擔任村長，Newbery 慨歎：「村民（的生活）基本上由不住在村內的人所控制，真正住在村內的村民意見永遠不被諮詢。」他多次參選，其中一個原因就是要為真正的村民發聲。

可疑選民不限於海下，更不限於「居民代表」選民。原居民到底是不是當地原居民，有沒有資格投票，甚至參選，曾經也發生過爭議。2011年，沙頭角鹿頸陳屋村選落敗人陳志成入稟法院，質疑當選人陳觀華及另外100多名選民的原居民身份。最終法庭裁定選舉結果無效，該村要進行補選。

對比「居民」，「原居民」身份更難查核。政府現時並沒有原居民的統一名冊，在處理涉及原居民權益時，原居民身份僅由「原居民代表」簽紙確認。當村選原居民資格有可疑，公眾可向選舉主任投訴，再交由法庭處理。

無例可循的鄉事委員會

村長選舉的另一個關鍵點，與鄉事架構第二層的「鄉事委員會」有關。村代表當選後自動進入鄉事委員會，並有權參選鄉委會主席。全港 27 個鄉事委員會主席均會自動成為當然區議員，政府亦會就鄉郊發展及地區事務先諮詢鄉委會意見，著名的「橫洲摸底」便是其中一例。換言之，鄉委會可影響公共決議及資源分配。然而，鄉委會選舉過程、會議紀錄、成員名單等完全不公開，鄉委會組成亦不受法例規管。

立法會議員朱凱廸批評，鄉事架構有三大問題——代表性成疑、行事不透明、缺乏向民眾負責制度。挑戰海下村長一職的 Newbery 更表示：「雖然村代表選舉受法例嚴格監管，但上一層的鄉事委員會卻無例可循，他們卻做甚麼根本沒有人知道，儼如一個秘密社團 (secert society)！」

外界一般認為，鄉事委員會主席由村長互選產生。不過，記者發現，現時全港 27 名鄉委會主席中，共有 4 人不是任何鄉村的現任原居民代表或居民代表。4人包括：沙田鄉委會主席莫錦貴、西貢北約鄉委會主席李耀斌、荃灣鄕委會主席鍾偉平，以及大埔鄉委會主席兼鄉議局副主席張學明。

研究新界鄉事政治的沙頭角南涌原居民村長鄭世亮透露，由於每個鄉事委員會都有各自的規章，除了各村長外，部份鄉委會成員亦包括某某漁民代表、某某農商會主席等人，故會出現鄉委會主席非現任村長的情況。民政事務總署表示，鄉事委員會主席選舉按照《鄉事委員會選舉範則》進行，候選人須為鄉委會的執行委員。記者再追問何人能成為「執行委員」，民政署回應指「各鄉事委員會的組織章程訂明該會大會會員的組成及資格」。

朱凱廸指，鄉委會主席由成員互選間接產生，普通村民與鄉委會主席可謂毫無關係，但主席卻代表了整個鄉，代表性明顯有問題。朱凱廸建議將鄉事委員會間接選舉改為類似超級區議會的直接選舉，即只有村代表才能成為主席候選人，再交由全體鄉民投票，以彰顯鄉委會代表性。「現在（鄉委會）基本上是一個密室談判，以及派系內鬥的結果，不能反映一般人（村民）的意志。」

「私人社團」的主席自動成為當然區議員

與區議會一樣，鄉事委員會可就地方事宜向政府提供意見，亦會與民政署商討地區事務。不過，即使鄉事委員會同樣掌握公權力，現時香港卻沒有法例明確訂明其組成、職能等等，鄉委會的會議議程、會議紀錄從不公開，被批行事不透明，外界無從監察。

不過，身在鄉事委員會內、已擔任沙頭角南涌村長16年的鄭光明並不同意外界批評：「我們不是無法無天，是受到規範。」他表示，鄉事委員會每次會議都有錄音和筆記，會議記錄都是公開的；當涉及政府部門，官員都會列席，鄉委會並不是一言堂。

記者曾致電沙頭角鄉事委員會，要求查閱會議紀錄，職員表示相關紀錄不公開，建議記者轉向民政事務總署索取副本，民政事務總署職員否認可以提供副本，叫記者直接與鄉事委員會聯絡。記者再致電沙頭角鄉事委員會，該會職員指，如村民欲查閱會議紀錄，可向該村村長聯繫，再由村長安排，公眾人士則無權查閱。記者追問是否必須透過村長，職員回應指：「當然！不然選村長來幹甚麼？」

新任南涌原居民村長、鄭光明之子鄭世亮對新界鄉事組織素有研究，他表示，鄉事委員會在法例上是私人社團，根據社團條例註冊，並非公營機構。加上鄉事委員會涉及很多原居民祖堂資產、遺產分配等私隱，故不會對外開放。「正如中華廠商會選主席，他們都不會說主席有幾多票，因為這是一個私人社團。所以它的會議紀錄不公開，那都合理啊！」記者表示，但鄉事委員會主席可任當然區議員，鄭世亮回應：「這是一個比較弔詭的位。」

對於鄉議局操作不透明，外界要求開放檔案，鄭世亮笑說：「我做歷史研究，當然覺得（開放檔案）好啦！我覺得除了很內部和涉及私隱的部份外，大會的東西可以放出來，因為始終你主席在（立法會）功能組別有一席位。」

鄉事選舉制度有利原居民

在村代表點票中心，除了有一眾身穿黑衣、手戴金錶的中年大叔，以及身穿桃紅、鮮紫色的中年大媽聚集外，亦可從點票桌上看到村代表選舉與其他選舉的不同。正常用作點票的透明膠盤會貼上1234等候選人號碼，工作人員會將選票放入相應膠盤；但在村代表選舉中，部份膠盤貼上多於一個號碼，如1；3、1；4、2；3等等。這意味著在村代表選舉中，部份選民可在選票上作出多於一個選擇。

這個情況與雙村長制無關。因「原居民代表」和「居民代表」的選民名單和候選人不同，兩者是分開進行的，上述情況只會出現於「原居民代表」選舉。與每條村只選出一個「居民代表」不同，每條村選出多少個「原居民代表」，與該條村的原居民人數有關，故部份原居民較多的村落，可產生多於一個原居民村長。舉例來說，打鼓嶺坪洋村共有 4 個原居民代表，粉嶺龍躍頭則可產生 3 名原居民代表。

據民政事務總署提供的資料，政府在 2003 年頒布《村代表選舉條例》時，依據新界鄉村的傳統及當時現存的村代表數目，訂定每條鄉村需選出的原居民代表人數，由 1 至 5 名不等。現時全港共有 136 條村需按照法例選出多於一名原居民代表。

據鄉郊代表選舉規定，只要是鄉村的原居民，無論是否仍然居住於村內，仍可投票選出「原居民代表」。至於「居民代表」，則必須仍居於村內。舉例來說：若一條村有 2 席「原居民代表」、 1 席「居民代表」——仍居於村內的原居民共有 3 票，已搬離該村的原居民有 2 票，住於村內的非原居民只得 1 票。

現時全港共有 603 條原居鄉村，共選出 789 個原居民代表；695 條現有鄉村，共選出 695 個居民代表。由於部份村落為非原居民鄉村，故「原居鄉村」數量比現有鄉村數量少。不過，因為上述部份鄉村會選出多於 1 名原居民代表，故「原居民代表」數量較「居民代表」數量多。加上原居民亦可出任「居民代表」，意味著有更多人可代表原居民的聲音，原居民也有更大機會當上鄉事委員會主席和當然區議員。

表面上，現時鄉事選舉制度似乎對原居民較有利；不過，朱凱廸認為不應把這一點放大，令原居民和非原居民對立：「這部份關乎原居民本身的歷史，我覺得不需要將之放於一個很高的位置去挑戰它。不是說我們（非原居民）人比你多，現在要話事。我主張鄉委會一人一票產生，其實是把票還給主要是原居民的人，讓他們可以找一個自己能監察的人去做整個鄉的代表。」

改革鄉郊選舉非為針對原居民權利

在土地短缺，樓價過高的今日，很多人要求檢討丁屋政策，甚至提倡取消丁權，釋放土地用作起樓。原居民聽到朱凱廸等人說要改革鄉郊選舉，反應更大，認為這一切都是衝著自己而來，最終目的是為了消滅原居民受法律所保障的權利，甚至消滅鄉村。

不過，朱凱廸卻這樣說：「其實為甚麼要有村選、要有鄉郊代表？就是為了抑制 urbanization （城鎮化）的衝動。」但現實卻是，有少數有既得利益的原居民領袖，與發展商合作，再煽動原居民和非原居民的對立，無人面對真正的問題。

朱凱廸分析，現時香港社會普遍有種心態，要把鄉村完全發展，土地不用作建丁屋，就是為了起幾十層高的大廈。「丁屋其實是一個鄉郊的 Housing Policy，為甚麼鄉郊環境不能有自己的房屋類型？但現在大家都覺得香港不需要那麼多農地、海洋、預留丁屋地，全部都用來起樓，那其實是跌進了一種被建構出來的迷思中。」

「現在問題是一些鄉郊代表沒有從自身的可持續發展去思考，反而主動配合城市化，這個很奇怪，即有些人在裡應外合的消滅自己。」朱凱廸強調，村選須改革是因為背後涉及巨大的權力和利益，但現有制度卻有如密室操作，服務地主，而非從鄉郊本位去思考。

對於村選的未來，無論是改革派的 Newbery 和朱凱廸，還是原居民如鄭世亮父子，都希望有更多香港人可以關心這個四年一度的鄉郊選舉，以至整個新界鄉事制度。

鄭世亮覺得，幸好自 2003 年後出現了雙村長制，讓非原居民也能參與其中，令村長代表性和合法性提高。「（外界）只有提及丁權時才會想起鄉議局，其他時間都不會談及它，但它每天其實在做很多民政工作……你這樣拉人進去（參選），讓多些人去了解新界到底是甚麼，我覺得是一件好事。」

朱凱廸觀察到現時有很多村開始沒有人參選，或仍然由老人把持村長之位，或令整個鄉村系統變得更脆弱，甚至瓦解。他不奢望整個香港都關心鄉村，只希望當中的人能維持與土地的聯繫：「首先做了一步，就是令選擇住在鄉村的人找到一個關心（鄉村）的理由，然後參與更多。令鄉郊發展到一個良性的政治文化，其實已經好好。」